作者：焦巖 單位：甘肅省財(cái)政科學(xué)研究所

隨著強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策力度的不斷加大和農(nóng)村綜合改革的深入推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理職能顯著增強(qiáng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政履行的主要職責(zé)由向農(nóng)民收錢(qián)的“征管型”向給農(nóng)民發(fā)錢(qián)的“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，由以抓收入為主的“收入型”向以抓管理為主的“管理型”轉(zhuǎn)變，由“單純業(yè)務(wù)型”向“綜合協(xié)調(diào)型”轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能發(fā)生了深刻變化，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理和運(yùn)行保障機(jī)制并沒(méi)有適時(shí)改進(jìn)和完善，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)面臨著一系列突出問(wèn)題。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理體制不規(guī)范。一是管理體制不統(tǒng)一。如甘肅部分市縣明確了財(cái)政所的副科級(jí)別和獨(dú)立地位，實(shí)行“條塊結(jié)合，以條為主”的管理體制，部分縣區(qū)仍實(shí)行“條塊結(jié)合，以塊為主”的管理體制，真正意義上由縣財(cái)政局統(tǒng)一垂直管理（人員統(tǒng)管，自主調(diào)配）的體制并未形成。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)設(shè)置和名稱(chēng)不統(tǒng)一。有的實(shí)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所”模式，有的實(shí)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)核算站”模式，有的實(shí)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政農(nóng)經(jīng)管理服務(wù)所”模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)設(shè)置和名稱(chēng)不統(tǒng)一給規(guī)范化管理帶來(lái)了很大障礙。三是混崗問(wèn)題突出。由于以前財(cái)政所大都“以塊為主”管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一安排人員，部分財(cái)政所編制被其他人員占用，而財(cái)政所又使用臨時(shí)聘用人員，現(xiàn)在涉及整建制劃轉(zhuǎn)，使問(wèn)題更加突出。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部除了擔(dān)負(fù)財(cái)政本職工作外，還從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)日常工作，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理工作重心偏移，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能的有效發(fā)揮。四是存在大量臨時(shí)聘用人員。如甘肅鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員中臨時(shí)聘用人員占到30%左右，其中主要原因是1993年后按有關(guān)規(guī)定已聘用的農(nóng)財(cái)員再?zèng)]有轉(zhuǎn)正過(guò)，問(wèn)題遺留到現(xiàn)在。同時(shí)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還存在違規(guī)聘用人員問(wèn)題。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政編制矛盾突出。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政現(xiàn)有編制與承擔(dān)的職能難以匹配。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政現(xiàn)有編制總額是2004年核定的，當(dāng)時(shí)由于農(nóng)村稅費(fèi)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能?chē)?yán)重弱化，各地對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政核定的編制總額普遍較少，這與當(dāng)時(shí)的職能是匹配的。但是從目前情況來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作量加大，而編制總額未變，編制內(nèi)人員基本上無(wú)法完成現(xiàn)有的工作量。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政編制性質(zhì)與職能不符。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員在實(shí)際工作中履行著監(jiān)管、檢查、罰沒(méi)等大量行政執(zhí)法職責(zé)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)均為副科級(jí)或股級(jí)事業(yè)單位，不具備行政執(zhí)法資格，制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能的有效發(fā)揮。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘用人員待遇偏低。上世紀(jì)八九十年代，為了加強(qiáng)農(nóng)稅征管力量，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時(shí)聘用了一批農(nóng)財(cái)員，其中大部分已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作的中堅(jiān)力量，但他們的身份問(wèn)題長(zhǎng)期未能得到解決，工資待遇低下，且沒(méi)有辦理“三金”。加之近年來(lái)公務(wù)員已落實(shí)了津貼補(bǔ)貼政策，聘用制人員工資水平與正式人員的差距進(jìn)一步拉大，同工不同酬的現(xiàn)象突出，嚴(yán)重挫傷了工作積極性。同時(shí)，近年來(lái)，與農(nóng)財(cái)員同一時(shí)期的，農(nóng)林水、計(jì)生、司法等部門(mén)長(zhǎng)期臨時(shí)聘用人員的身份都已解決，農(nóng)財(cái)員更加感到不平衡。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政辦公條件較差。如甘肅大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所沒(méi)有獨(dú)立的辦公場(chǎng)所，普遍與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合署辦公，辦公室大部分也只有1—2間。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所辦公設(shè)施落后，電腦等設(shè)備老化，信息網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)滯后，不能滿(mǎn)足“金財(cái)工程”建設(shè)和惠農(nóng)補(bǔ)貼工作的需要，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所都沒(méi)有配備交通工具，個(gè)別的也僅有摩托車(chē)。

（五）公用經(jīng)費(fèi)不足。隨著惠農(nóng)資金發(fā)放量日益增加，行政成本不斷提高。目前甘肅省對(duì)財(cái)政所核定的公用經(jīng)費(fèi)一般都在萬(wàn)元以?xún)?nèi)，而且基本納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一安排使用。省里每年補(bǔ)助每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的13萬(wàn)元公用經(jīng)費(fèi)，用到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方面的也少之又少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)缺口很大。

（六）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員素質(zhì)有待提高。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部隊(duì)伍老化、知識(shí)老化，業(yè)務(wù)水平不能適應(yīng)工作需要的問(wèn)題日益突出。究其主要原因，一是近年來(lái)受編制和待遇所限，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政沒(méi)有補(bǔ)充大中專(zhuān)學(xué)生，人員結(jié)構(gòu)跟不上業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。二是學(xué)習(xí)培訓(xùn)不夠，財(cái)政干部知識(shí)嚴(yán)重老化，難以適應(yīng)新形勢(shì)下財(cái)政工作的要求。

為強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)，增強(qiáng)基層財(cái)政公共服務(wù)能力，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)平穩(wěn)較快發(fā)展，筆者提出如下對(duì)策建議：

（一）明確機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員及編制，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制機(jī)制。一是規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)設(shè)置。由于受編制所限，現(xiàn)階段從財(cái)政部門(mén)業(yè)務(wù)管理角度出發(fā)，可以提出和細(xì)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政“統(tǒng)一名稱(chēng)、統(tǒng)一崗位設(shè)置、統(tǒng)一管理體制”的要求，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所作為縣區(qū)財(cái)政局的派出機(jī)構(gòu)，級(jí)別明確為副科級(jí)。二是爭(zhēng)取國(guó)家和省級(jí)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政編制。出臺(tái)適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能轉(zhuǎn)變調(diào)增編制的政策，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所編制標(biāo)準(zhǔn)，從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人力不足的問(wèn)題。省級(jí)也要督促市縣在各自現(xiàn)有編制總盤(pán)子內(nèi)，調(diào)劑增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員編制。三是清理核實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員。由各縣市區(qū)清理核實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)際在編在崗人員，尤其是臨聘人員，看究竟屬于哪一級(jí)審批，區(qū)分情況分類(lèi)解決。對(duì)于統(tǒng)一招錄的長(zhǎng)期從事財(cái)政工作的農(nóng)財(cái)員，在新招錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政正式工作人員時(shí)，優(yōu)先錄用，通過(guò)轉(zhuǎn)變身份徹底解決待遇問(wèn)題。對(duì)于沒(méi)有批文，屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行招聘的臨時(shí)人員及短期借用人員，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行清退。

（二）落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員待遇。一是建議規(guī)定農(nóng)財(cái)員和臨時(shí)聘用人員最低工資不得低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的1.5倍，保障其基本生活。二是按照《勞動(dòng)法》相關(guān)規(guī)定，為農(nóng)財(cái)員落實(shí)“三金”。三是對(duì)面臨退休的農(nóng)財(cái)員（男60歲，女55歲），可暫時(shí)比照“農(nóng)村中小學(xué)代課人員發(fā)放養(yǎng)老補(bǔ)助”的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，即按新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金加工齡補(bǔ)助的辦法發(fā)給養(yǎng)老補(bǔ)助。四是因工作需要目前確需聘任臨時(shí)人員的，由縣區(qū)財(cái)政局統(tǒng)一聘用、調(diào)配，聘用人員名額一年一定，合同一年一簽。一經(jīng)聘用，依據(jù)《勞動(dòng)法》落實(shí)基本待遇，經(jīng)費(fèi)由縣區(qū)財(cái)政局統(tǒng)一安排。

（三）加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)支持力度，逐步改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所辦公條件。建議在落實(shí)基層政權(quán)建設(shè)資金的基礎(chǔ)上，由省、市、縣三級(jí)財(cái)政分級(jí)設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金予以支持。一是加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政信息化建設(shè)。建議結(jié)合財(cái)政惠農(nóng)補(bǔ)貼支付方式改革，由省級(jí)財(cái)政根據(jù)需求統(tǒng)一研發(fā)軟件，兼容鄉(xiāng)財(cái)縣管及惠農(nóng)補(bǔ)貼軟件，并配備相關(guān)辦公設(shè)備，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能強(qiáng)化進(jìn)一步夯實(shí)基礎(chǔ)。二是試點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)。建議在強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能工作中基礎(chǔ)比較好的縣市區(qū)，每縣選擇1—2個(gè)人口適中、業(yè)務(wù)全面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為標(biāo)準(zhǔn)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)試點(diǎn)，由省級(jí)財(cái)政給予專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助，建立標(biāo)準(zhǔn)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政服務(wù)大廳，修建獨(dú)立的辦公場(chǎng)所，改善基本辦公條件，配備必需的辦公設(shè)施，建立健全財(cái)務(wù)管理制度，強(qiáng)化資金監(jiān)管職能，提高服務(wù)水平，為各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)起到模范帶動(dòng)作用，全面推進(jìn)全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)。