作者：尤光付 單位：華中師范大學(xué)管理學(xué)院

一、我國(guó)縣級(jí)政府行政監(jiān)督體系

我國(guó)縣級(jí)政府行政監(jiān)督運(yùn)作的體制和機(jī)制在縣域政治體制改革與創(chuàng)新中迅速發(fā)展,已逐漸建構(gòu)起了由他律、自律和參與三個(gè)模塊所組成的三維監(jiān)督體系。屬于他律模塊的,有人大權(quán)力監(jiān)督、法院行政審判監(jiān)督和檢察院法律監(jiān)督所構(gòu)筑的權(quán)力制約監(jiān)督,有政協(xié)民主監(jiān)督所設(shè)置的體現(xiàn)協(xié)商性民主的非權(quán)力性監(jiān)督。他律模塊主要是從行政權(quán)運(yùn)作的外部政治環(huán)境中以立法權(quán)、司法權(quán)、政治協(xié)商制約行政權(quán),體現(xiàn)憲政中的權(quán)力分工配合原則和民主、法治取向,其主體獨(dú)立,內(nèi)容明確,程序嚴(yán)格,方式規(guī)范。屬于自律模塊的,有上級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的黨紀(jì)政紀(jì)監(jiān)督、組織部門(mén)的干部監(jiān)督和審計(jì)部門(mén)的審計(jì)監(jiān)督。自律模塊的監(jiān)督系統(tǒng)及其運(yùn)作機(jī)制,因科層制中的管理控制職能而生,又因科層制的層級(jí)和幅度的互動(dòng)而變,彰顯了沿管理層級(jí)與管理幅度而實(shí)施的考核、審計(jì)、督促、懲處等內(nèi)控機(jī)制。屬于參與模塊的,有縣域公民的監(jiān)督,有工、青、婦、行業(yè)協(xié)會(huì)等社團(tuán)組織的監(jiān)督。參與模塊的監(jiān)督系統(tǒng)仰仗著民權(quán)、民生而風(fēng)生水起,表達(dá)著公民、社團(tuán)等的利益訴求,自下而上地監(jiān)視和制約著行政權(quán)力。在這個(gè)三維監(jiān)督體系中,上級(jí)政府部門(mén)、縣委部門(mén)監(jiān)督中的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)制、層級(jí)監(jiān)控機(jī)制、復(fù)議機(jī)制、審計(jì)機(jī)制等最為重要,位于第一層;人大、政協(xié)監(jiān)督中的權(quán)力制約、民主協(xié)商機(jī)制等,在縣委的支持和憲政民主的保障下發(fā)揮作用,位于第二層;法院、檢察院監(jiān)督中的行政訴訟機(jī)制、反貪?rùn)C(jī)制需依審案而啟動(dòng),可列第三層;公民個(gè)體、社會(huì)團(tuán)體、新聞媒體監(jiān)督中的維權(quán)監(jiān)督機(jī)制和輿論監(jiān)督機(jī)制,主要是參與維權(quán),屬第四層。

二、我國(guó)縣級(jí)政府行政監(jiān)督體系的缺陷

首先,各監(jiān)督主體的權(quán)力發(fā)揮有待進(jìn)一步加強(qiáng)。從他律模塊看,縣人大及其常委會(huì)監(jiān)督中應(yīng)然的權(quán)力與實(shí)然的權(quán)力有差距,監(jiān)督工作中的規(guī)范不夠、機(jī)構(gòu)不全、人手太少、力度不強(qiáng)等問(wèn)題多年以來(lái)都是縣人大工作的難處所在?？h司法機(jī)關(guān)開(kāi)展的司法監(jiān)督,本來(lái)就不多,有時(shí)個(gè)別地方政府認(rèn)為其影響縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府形象,因而有訴訟不出庭的情況,有復(fù)議、救濟(jì)不到位的情況,有行政訴訟受干預(yù)不讓原告勝訴的情況?？h政協(xié)的民主監(jiān)督,理應(yīng)有其代表的個(gè)體優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì),但縣域中民主黨派較少,界別構(gòu)成又因大量的農(nóng)村青壯年男女進(jìn)城務(wù)工而顯出代表界別構(gòu)成上的不充分。從自律模塊看,上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)沒(méi)有人、財(cái)、物的實(shí)權(quán),無(wú)法真正對(duì)下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的領(lǐng)導(dǎo),而同級(jí)政府的主要領(lǐng)導(dǎo)卻能夠直接或間接干預(yù)監(jiān)察部門(mén)的工作。當(dāng)?shù)胤嚼媾c中央利益、局部利益與整體利益發(fā)生沖突時(shí),少數(shù)縣級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)由于受本地區(qū)利益的驅(qū)動(dòng)難免為了自身的局部利益實(shí)行地方保護(hù)主義,干擾監(jiān)察工作,甚至為違紀(jì)違法者說(shuō)情開(kāi)脫責(zé)任。從參與模塊看,縣域公民、社團(tuán)組織監(jiān)督這類(lèi)監(jiān)督主體常缺乏充分的、自覺(jué)的、應(yīng)變的意識(shí)和行動(dòng),且其監(jiān)督結(jié)果的落實(shí)往往須依賴(lài)其他監(jiān)督主體的支持和行政救濟(jì)。

其次,監(jiān)督機(jī)構(gòu)有職責(zé)分工不明之處。紀(jì)檢部門(mén)抓黨風(fēng)廉政建設(shè)方面的黨紀(jì)檢查,監(jiān)察部門(mén)抓政府部門(mén)的廉政和效能監(jiān)督,黨的組織部門(mén)抓干部監(jiān)督,審計(jì)部門(mén)抓經(jīng)濟(jì)監(jiān)督,在實(shí)際運(yùn)作中存在職責(zé)交叉、分工不明之處。從目前查處一般案件的實(shí)際情況看,各監(jiān)督主體之間的隸屬關(guān)系、配合關(guān)系還沒(méi)理順,要么各執(zhí)一端,要么互相推諉,甚或相互掣肘,使監(jiān)督工作難免存在“交叉帶”和“空白帶”。

再次,適用的原則、標(biāo)準(zhǔn)和手段等有設(shè)計(jì)不周之處。近年來(lái),我國(guó)在行政訴訟、行政復(fù)議、行政監(jiān)察、行政處罰、行政許可、政府采購(gòu)、國(guó)家賠償、政務(wù)公開(kāi)、黨內(nèi)監(jiān)督等方面出臺(tái)了若干法律或政策措施。但縣級(jí)政府行政監(jiān)督在適用中依照縣情而采取具體落實(shí)措施時(shí)不周密,使某些重大的監(jiān)督活動(dòng)無(wú)所適從:一是民主集中制原則沒(méi)有詳細(xì)的事項(xiàng)、內(nèi)容、程序和方法等制度措施切實(shí)保障其貫徹執(zhí)行;二是已有的一些監(jiān)督、監(jiān)管法律法規(guī)缺少系統(tǒng)明確的標(biāo)準(zhǔn)、程序和供操作的方式,規(guī)定的內(nèi)容落后于實(shí)踐;三是對(duì)在一定條件下容易發(fā)生的違法違紀(jì)行為和不正之風(fēng),事前無(wú)有力的防范措施,事中對(duì)已出現(xiàn)的苗頭性問(wèn)題不能及時(shí)察覺(jué),使許多本來(lái)可以得到糾正的問(wèn)題因無(wú)事前、事中的監(jiān)督而難以及時(shí)得到糾正;四是行政責(zé)任制應(yīng)有的環(huán)節(jié)(如講責(zé)、定責(zé)、履責(zé)、評(píng)責(zé)、追責(zé)等)不齊全,對(duì)違紀(jì)違法但不觸及刑律的行為如何處理,缺少配套規(guī)定,責(zé)任追究不到位;五是監(jiān)督方面應(yīng)當(dāng)具備的政務(wù)公開(kāi)不充分,造成監(jiān)督信息不暢,讓監(jiān)督主體監(jiān)督不力。

復(fù)次,監(jiān)督者和被監(jiān)督者整體素質(zhì)有待提高。就監(jiān)督者而言,可能因民主、法治的觀念不強(qiáng)或氛圍不濃而不能在縣域熟人社會(huì)的氛圍中善于監(jiān)督。例如,監(jiān)督者不注意堅(jiān)持原則、怕得罪人不敢實(shí)施過(guò)硬的監(jiān)督。就監(jiān)督對(duì)象而言,可能因認(rèn)識(shí)不到位或自以為是,缺乏虛心接受監(jiān)督的意識(shí)。有的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為監(jiān)督是對(duì)他人的,甚至對(duì)監(jiān)督有反感和厭惡情緒,把來(lái)自各方面的正常監(jiān)督看作是對(duì)自己的“束縛”或“不信任”;有的領(lǐng)導(dǎo)干部將權(quán)力高度集中于個(gè)人手中,重大事項(xiàng)暗箱操作,凌駕于組織和群眾之上,拒絕、壓制和逃避監(jiān)督,美其名曰承擔(dān)責(zé)任、提高效率、減少麻煩。

三、完善我國(guó)縣級(jí)政府行政監(jiān)督體系的舉措

1.優(yōu)化權(quán)力制約

對(duì)縣域監(jiān)督而言,必須有一系列的作用于決策、執(zhí)行與監(jiān)督諸環(huán)節(jié)的制度設(shè)計(jì),優(yōu)化權(quán)力制約,進(jìn)而形成權(quán)力有效有序運(yùn)作中相互制約、配合、協(xié)調(diào)的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)(如圖1)。

首先,行政權(quán)力分解與權(quán)力配置必須科學(xué),以便構(gòu)建起“結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效”的權(quán)力運(yùn)行制度。依此,在領(lǐng)導(dǎo)班子層面,應(yīng)做好“減人”(精簡(jiǎn)黨委班子職數(shù))、減層(減少副書(shū)記職數(shù))、減線(xiàn)(擴(kuò)大黨政交叉任職比例),進(jìn)而解決好組織推薦與群眾直選的關(guān)系,處理好黨內(nèi)分工與黨外分工、初次分工與日常分工、專(zhuān)任分工與兼任分工的關(guān)系,保證領(lǐng)導(dǎo)班子既對(duì)上負(fù)責(zé)又對(duì)下負(fù)責(zé)。在政府運(yùn)作層面,要解決好縣級(jí)政府的職能轉(zhuǎn)變與定位問(wèn)題,解決好縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政府導(dǎo)向問(wèn)題,解決好決策權(quán)、咨詢(xún)權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相互分離、制約與協(xié)調(diào)問(wèn)題,解決好行政審批中受理權(quán)、審核權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)、復(fù)查權(quán)的相互分離問(wèn)題等。

其次,行政權(quán)力分解、配置科學(xué)后,應(yīng)強(qiáng)化縣域人大監(jiān)督。一是縣委要重視人大建設(shè),從組織、人事上保障和支持人大及其常委會(huì)對(duì)縣級(jí)政府的監(jiān)督;二是要明確縣人大及其常委會(huì)對(duì)縣人事、財(cái)政和法治的監(jiān)督事項(xiàng)和程序手段,要使質(zhì)詢(xún)、罷免、撤職、調(diào)查、審議和批準(zhǔn)等方式規(guī)范且具體明確,要適當(dāng)引進(jìn)聽(tīng)證機(jī)制、信任表決機(jī)制和彈劾機(jī)制;三是要提高縣人大代表的監(jiān)督權(quán)能。這方面應(yīng)采取措施在保持現(xiàn)有的縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表的直選的組織和程序的同時(shí),完善候選人提名制,增設(shè)競(jìng)選程序,將劃分單名制選區(qū)并實(shí)行地區(qū)選舉與屆別選舉相結(jié)合,并完善候選人介紹和競(jìng)選機(jī)制。[1]同時(shí),必須盡快改善法律監(jiān)督。其一,在行政訴訟、檢察監(jiān)督、司法審查、反貪肅貪等方面可以吸收外國(guó)先進(jìn)的、成熟的做法和中國(guó)已有的某些有益經(jīng)驗(yàn);其二,處理好司法機(jī)關(guān)與縣人大、縣委的關(guān)系。一般應(yīng)通過(guò)正常工作定期或不定期匯報(bào)制、重大問(wèn)題的討論和決定事項(xiàng)在事先請(qǐng)示報(bào)告制、重要工作的雙向聯(lián)系制、任免或評(píng)議工作與縣委有關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的碰頭會(huì)議制等制度性的措施來(lái)體現(xiàn)縣委領(lǐng)導(dǎo),并保證司法機(jī)關(guān)真正實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)和嚴(yán)格按照有關(guān)的法律和程序?qū)嵭歇?dú)立偵察、獨(dú)立辦案和獨(dú)立審判;其三,除了公開(kāi)審判、律師辯護(hù)、司法機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)控、當(dāng)事人的上訴、法官的職務(wù)激勵(lì)保障之外,還要健全縣人大常委會(huì)對(duì)司法監(jiān)督的再監(jiān)督。