作者：張玉波 馬克 張春峰 梁貴寶 單位：黑龍江省牡丹江林業(yè)管理局

一、分析林業(yè)政策負效應(yīng)的基本理論依據(jù)

政策，是指一個政黨或其它社會集團，在一定時期內(nèi)，為實現(xiàn)其自身利益的需要而規(guī)定的政治行為。其本質(zhì)就是利益。它具有以下六個特點:一是目的性。就是要求政策的內(nèi)容必須有明顯的針對性，即圍繞所要解決的間題和實現(xiàn)的目標(biāo)，十分鮮明地針對問題的主要矛盾和癥結(jié)性原因，避免政策內(nèi)容過分求全和廣泛利用。二是原則性。它要求政策內(nèi)容必須旗幟鮮明，提倡什么，反對什么，十分明確，不允許左右搖擺，模棱兩可。三是操作性。就是說什么應(yīng)該做，什么不應(yīng)該做，怎樣去做，都十分明確、具體，不能籠統(tǒng)、空泛或含混不清，使人可以有多種理解，無所適從。四是系統(tǒng)性。就是說政策有總政策、基本政策和具體政策，它們是一個系統(tǒng)，之間要互相銜接、協(xié)調(diào)配套，相得益彰，不能顧此失彼，零打碎敲。五是時效性。它要求情況變化時要及時制定新政策，完善或廢止舊政策，以防止政策老化，及時解決政策實施中的問題。六是未來性。即政策是未來的指導(dǎo)，不是對未來的預(yù)測和描述，而是控制未來和塑造未來。也就是說，它決定人類的命運和歷史發(fā)展的進程。因此，政策是執(zhí)政黨的生命，是國家管理社會的基本手段。它具有導(dǎo)向、協(xié)調(diào)、控制等三種功能。

綜上可以看出政策的重要性質(zhì)和意義。.所以，毛澤東曾告誡全黨:“政策和策略是黨的生命。各級領(lǐng)導(dǎo)同志務(wù)必充分注意，萬萬不可粗心大意。”正因如此，我們必須加強對政策特別是政策負效應(yīng)的研究，審慎地運用政策手段，杜絕出現(xiàn)大的政策失誤，從而達到政策應(yīng)有的效果。所謂林業(yè)政策是指黨和國家在一定歷史時期內(nèi)，對林業(yè)行業(yè)的生產(chǎn)和林區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展所制定的行為規(guī)范和準(zhǔn)則。林業(yè)政策負效應(yīng)，是指林業(yè)政策實施的結(jié)果與政策的目標(biāo)之間，由于某種原因所出現(xiàn)的偏差或反向效果，即負效應(yīng)。它表規(guī)為理論與實際，理想與現(xiàn)實之間的矛盾。研究林業(yè)負效應(yīng)的主要目的是使林業(yè)政策更加符合林業(yè)實際，從而消除偏差或失誤，以保證林業(yè)政策目標(biāo)的順利實現(xiàn)。

二、林業(yè)政策負效應(yīng)的主要表現(xiàn)及原因

回顧林業(yè)十年改革的歷程，根據(jù)政策學(xué)基本原理和實事求是的原則，我們感到林業(yè)政策負效應(yīng)的主要表現(xiàn)和原因是:

(一)具體政策與基本政策不配套，缺乏整體觀

大家知道，“以營林為基礎(chǔ)，是黨和國家對林業(yè)制定的一項基本政策。是符合林業(yè)的，自然規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律的，它有利于保護森林，發(fā)展林業(yè)，使森林資源.越采越多，越采越好，青山常在，永續(xù)利用”。可是在具體政策上卻與此背道而馳。在管理體制上，我國5。年代起就一直采用營林、采伐兩個系統(tǒng)(即所謂“兩張皮”)的管理體制。森林采伐按工業(yè)管理，實行經(jīng)濟核算，營林按事業(yè)管理，實行預(yù)算供給制。這就人為地割斷了營林和森工這一有機整體的內(nèi)在聯(lián)系，使“以營林為基礎(chǔ)”的方針成為空洞口號，長期執(zhí)行的是‘大木頭掛帥”政策，表面上年年有盈利，實際上虛盈實虧，從而導(dǎo)致了主觀和客觀上的重采輕育，甚至只采不育，采育嚴(yán)重失調(diào)。在財政政策上，由于一味追求財政收入的高增長，把財政赤字轉(zhuǎn)嫁給森林資源赤字，把本來就很少的林業(yè)資金，通過財政進行林業(yè)體外循環(huán)。從財務(wù)核算體制上看，一是營林生產(chǎn)計劃與財務(wù)計劃脫節(jié)，沒有必要的人力、物力和財力保證，計劃難落實;二是由于營林資金按預(yù)算外資金管理，在專用基金中核算，不能與森工采伐實現(xiàn)平衡，三是營林生產(chǎn)不進行成本核算，花多少，算多少，從育林基金等專項資金核銷。營林生產(chǎn)的好壞與企業(yè)經(jīng)濟效益沒有任何聯(lián)系，因而使?fàn)I林得不到應(yīng)有的重視。特別是從產(chǎn)品的價格上看，據(jù)1982年調(diào)查，每kg鋼材、谷草、木材的價格分別是。.86元、。.25元、0.13元。再如全國最大的佳木斯造紙廠，年消耗木材80萬m’，年創(chuàng)利潤700。萬元，超過黑龍江省森工系統(tǒng)40個林業(yè)局上繳給省財政的利潤額。可見，由于長期實行的立木無價的政策，使價格玲重失真和扭曲，造成了林產(chǎn)品與工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品比價嚴(yán)重失調(diào)，導(dǎo)致了林業(yè)投資邊際效益明顯降低，林業(yè)自我積累和自我發(fā)展的能力日趨弱化。由于具體政策與基本政策不一致，又，奮丁操作的實施細則，導(dǎo)致了企業(yè)行為難規(guī)范，效益難提高，資源難接續(xù)。

(二)林業(yè)政策與法律規(guī)定不協(xié)調(diào)，缺乏法制觀

《森林法》是我國建國以來第一部林業(yè)法典，它明確規(guī)定“國家根據(jù)用材林的消耗量低于生長量的原則，嚴(yán)格控制森林年采伐量”。據(jù)此，它對林業(yè)的發(fā)展本應(yīng)起到積極的作用。可是，事實并沒有象法律規(guī)定那樣去辦。一是采伐量長期超過生長量，計劃外和過量采伐屢見不鮮。一方面強調(diào)少砍多造，長大于消，一方面又要下達砍大于長的指令性計劃，逼著企業(yè)砍。1985年森工企業(yè)施業(yè)區(qū)內(nèi)過量消耗達23。。萬m3，幾乎相當(dāng)于當(dāng)年的木材產(chǎn)量。二是改革初始的政策性擴張措施的催化作用，如木材放開經(jīng)營政策，致使一些林區(qū)普遍出現(xiàn)了.要想富，多砍樹”，“要發(fā)財，安鋸臺”的毀林風(fēng)、亂砍濫伐風(fēng)和木材加工的粗制亂造風(fēng)、搗賣風(fēng)。據(jù)調(diào)查，僅1985年一年，牡丹江林區(qū)發(fā)生的各類毀林案件就達1679起，林政案件990起，林區(qū)腹部各種大小集體、個體木材加工點達幾百個。三是不盡科學(xué)的劃兩荒政策，造成了許多地方森林財產(chǎn)關(guān)系模糊，只破林，不造林、不管林、不護林，林政管理矛盾重重。導(dǎo)致上述間題的主要原因，除了法制宣傳不夠，人們?nèi)狈ι仲Y源財產(chǎn)的法制觀念外，地方財政與.破樹致富”難以分割的利益關(guān)系，不能不是重要原因。這就是由于缺乏法制觀念，而又沒有科學(xué)的制約性強的政策監(jiān)督機制，致使林業(yè)政策與法律政策未能在動態(tài)中協(xié)調(diào)同步而出現(xiàn)的逆向效應(yīng)。以言代法，以權(quán)代法，以政策代法等普遍存在，司空見慣，執(zhí)法難保證。

(三)林業(yè)政策方案設(shè)計不科學(xué)，缺乏系統(tǒng)觀

1.政策方案與林業(yè)客觀實際相脫離。從產(chǎn)業(yè)政策上看，國家一直把林業(yè)視為大農(nóng)業(yè)中的林業(yè)，可是在具體政策上卻沒有享受到大農(nóng)業(yè)的優(yōu)惠待遇，反而實行了一整套的‘重取輕予”政策，忽視了對林業(yè)的投入。一是維持簡單再生產(chǎn)的資金不足。建國以來，由于實行了.三邊”(邊生產(chǎn)、邊設(shè)計、邊施工)的政策，致使大部分林業(yè)企業(yè)因陋就簡，集中采伐，以適應(yīng)國家急需木材的要求，剛剛達到設(shè)計產(chǎn)量，國家就視為建成，就此中斷投資。這種投資中斷或投資萎縮，給林業(yè)的發(fā)展?jié)摲铝宋C，以致成為當(dāng)前林業(yè).治危興林，的沉重負擔(dān)。二是恢復(fù)森林資源的投入不足。森林工業(yè)與其他工業(yè)截然不同的一個突出特點，就是森工生產(chǎn)在采伐木材的同時還必須培育好后備森林資源，可是，我國忽視了這一點，對恢復(fù)森林長期實行低投入。50年代每m3木材只提取10元作為育林基金，1981年增長為15元，1987年在木材價格微調(diào)后按銷售收入的21%提取，每m“提32元。就是這點低標(biāo)準(zhǔn)的提取，也未完全用于培育森林資源上。這種低投入的萎縮型政策，致使?fàn)I林資金嚴(yán)重短缺，恢復(fù)森林資源的速度非常緩慢并嚴(yán)重滯后于木材生產(chǎn)。以黑龍江省為例，到1988年末，全省森工企業(yè)跡地更新欠帳達299萬畝，現(xiàn)在，營林的投入又由于木材產(chǎn)量的調(diào)減而逐步減少，全省森工系統(tǒng)達到定產(chǎn)水平時，每年的收支缺口將達到5億元。再如河北省，1979年計劃下達的營林基本建設(shè)投資是9“萬元，1984年只有430萬元，到了1985年一分錢也沒有了，全省153個國營林場的造林任務(wù)在計劃上是個空白。這種集中大量“抽血”，而又等待國家少量‘輸血”的政策，以及產(chǎn)業(yè)政策弱化，技術(shù)發(fā)展水平的目標(biāo)偏低等等，造成了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，長線不長而無資源保證，短線不短而無技術(shù)后盾的情況，致使以森林資源為主要生產(chǎn)、生存對象的林業(yè)后勁嚴(yán)重不足，挽救困難。