作者：池學(xué)勇 程凌 單位：長(zhǎng)春大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 北京大學(xué)元培學(xué)院

事業(yè)單位(InstitutionalOrganization)，是指國家為了社會(huì)公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。①在我國，事業(yè)單位承擔(dān)了一定的公共服務(wù)職能，而相應(yīng)的此種職能在西方通常由社會(huì)公益組織來承擔(dān)，從這個(gè)意義上講，事業(yè)單位可以看做是我國的特殊產(chǎn)物。在我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，事業(yè)單位仍然作為一個(gè)既不同于政府機(jī)關(guān)又不同于企業(yè)的特殊整體存在于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，也是改革的遺留產(chǎn)物。

1事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的必要性

作為世界上人口最多的國家，我國面臨著人口老齡化和“未富先老”的雙重難題。1999年，我國老齡人口占全體人口的比例達(dá)到國際公認(rèn)的老齡化社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)7%，截至2008年底，我國65歲及以上人口達(dá)到1.69億人，占全國總?cè)丝诘?.3%。②上世紀(jì)90年代，我國企業(yè)開始實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，在全國范圍內(nèi)推行企業(yè)和個(gè)人共同承擔(dān)、社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累制。在這次養(yǎng)老保險(xiǎn)改革中，國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位沒有被列入改革范圍———養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用依舊由國家財(cái)政完全撥付，個(gè)人不繳費(fèi)，養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)以本人工資為基數(shù)，按工齡長(zhǎng)短計(jì)算發(fā)放。這便是從90年代延續(xù)至今的養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”。在這種制度下，企業(yè)職工的養(yǎng)老金替代率(養(yǎng)老金與退休前工資的比率)為60%左右，而事業(yè)單位職工的養(yǎng)老金替代率高達(dá)90%。多年來通行的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度給國家財(cái)政帶來了沉重負(fù)擔(dān)。截至2005年底，全國事業(yè)單位工作人員超過3035萬人，占全國財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)的近80%。1990年，全國機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休費(fèi)總額僅為59.5億元，而目前已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過千億元，增加了20多倍。因此，為了應(yīng)對(duì)人口老齡化帶來的沉重財(cái)政負(fù)擔(dān)，“雙軌制”養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革勢(shì)在必行。

2事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革歷史回顧

1992年，原人事部下發(fā)《人事部關(guān)于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有關(guān)問題的通知》，在云南、江蘇、福建、山東、遼寧、山西等省開始局部試點(diǎn)。但最終由于各地試點(diǎn)步調(diào)不一，一直沒有形成全國統(tǒng)一的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的全面改革方案，改革以失敗告終。2009年1月，國家人力資源社會(huì)保障部下發(fā)《事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案》，在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市進(jìn)行試點(diǎn)。此次改革的對(duì)象是事業(yè)單位分類改革后從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，改革的主要內(nèi)容包括:養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，退休待遇與繳費(fèi)相聯(lián)系，基金逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，建立職業(yè)年金制度，實(shí)行社會(huì)化管理服務(wù)等。

3事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革聯(lián)動(dòng)效應(yīng)分析

本次改革是對(duì)我國事業(yè)單位的一次全面修整，在提升事業(yè)單位效率、保障社會(huì)公平、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、塑造服務(wù)性政府形象等方面具有重大的意義。本次改革中，事業(yè)單位將在科學(xué)分類的基礎(chǔ)上采取4項(xiàng)配套改革措施，分別為事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革、人事制度改革(聘任制)、工資制度改革(績(jī)效工資制)和財(cái)政投入體制改革。但是事業(yè)單位改革并不是4項(xiàng)改革措施的簡(jiǎn)單加總，各種措施之間的聯(lián)動(dòng)作用是不能忽視的。從直覺上來看，同樣作為事業(yè)單位改革的配套措施，養(yǎng)老保險(xiǎn)改革和人事制度改革、工資制度改革、財(cái)政投入體制改革應(yīng)當(dāng)是互相支持的。養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的實(shí)施對(duì)其他三項(xiàng)改革或多或少地創(chuàng)造了有利的條件，產(chǎn)生了一些積極的作用，但四者之間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系情況并不局限于間接的影響。

3.1養(yǎng)老保險(xiǎn)改革與人事制度改革

養(yǎng)老保險(xiǎn)改革對(duì)人事制度改革的影響在幾種改革措施中是最為顯著，也是最為直接的。養(yǎng)老保險(xiǎn)改革從技術(shù)上解決了事業(yè)單位“聘任制”由于無法解決聘任制員工的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題而最終流于形式的尷尬局面，為人事制度的改革提供了保障與活力。從事業(yè)單位的層面來講，養(yǎng)老保險(xiǎn)改革暢通了人員退出機(jī)制，解決了實(shí)施“聘任制”的后顧之憂，將事業(yè)單位的人事管理自主權(quán)大大加強(qiáng)了，有助于事業(yè)單位的人事管理實(shí)現(xiàn)由被動(dòng)向主動(dòng)的轉(zhuǎn)變。聘用制是事業(yè)單位四項(xiàng)改革措施最早實(shí)現(xiàn)的，但是在人員退出機(jī)制方面，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度的改革進(jìn)程相對(duì)滯后，事業(yè)單位雖然可以在形式上實(shí)行聘用合同制，但卻無法真正解除或終止相關(guān)人員的聘用合同。因?yàn)橐坏┙K止或解除合同，也就意味著將沒有充分社會(huì)保障的未聘人員推向社會(huì)。而我國事業(yè)單位是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的遺留，自從成立以來就和政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，因此無法將可能給社會(huì)帶來不穩(wěn)定因素的人員推向社會(huì)。因此，人員退出渠道不暢通也使得事業(yè)單位難以充分轉(zhuǎn)換用人機(jī)制，在人事管理方面基本上處于一種被動(dòng)的局面。事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的啟動(dòng)，將為暢通事業(yè)單位人員的退出機(jī)制起到推動(dòng)作用。改革前事業(yè)單位員工的養(yǎng)老金由財(cái)政直接撥款、事業(yè)單位負(fù)責(zé)下發(fā)，屬于“單位保險(xiǎn)”的層面;改革后事業(yè)單位員工的養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶的主體由統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶部分組成，由社會(huì)發(fā)放，轉(zhuǎn)向“社會(huì)保險(xiǎn)”。在新的養(yǎng)老保險(xiǎn)的體制下，一旦合同到期，人員離崗，其在職期間積累的統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶也將為員工提供養(yǎng)老保證。解決了未聘員工養(yǎng)老問題的后顧之憂，事業(yè)單位的退出機(jī)制才真正搞活，聘用制才能真正實(shí)現(xiàn)。從事業(yè)單位員工個(gè)人層面來講，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革也促進(jìn)了員工的自主流動(dòng)，從根本上加快了聘用制改革的進(jìn)程。養(yǎng)老保險(xiǎn)改革之前，事業(yè)單位員工的養(yǎng)老金均由單位直接發(fā)放，離開單位就會(huì)落入沒有養(yǎng)老金的境地，因此在原有體制下，事業(yè)單位員工對(duì)事業(yè)單位高度依賴。假使員工有向企業(yè)流動(dòng)的意向，隨著工作年限的加長(zhǎng)，到企業(yè)從頭開始積累個(gè)人賬戶的機(jī)會(huì)成本就越大，人員流動(dòng)也就越難實(shí)現(xiàn)。事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革之后，養(yǎng)老金由社會(huì)發(fā)放，個(gè)人對(duì)原事業(yè)單位的依賴程度大大降低。只要工作滿15年，即使脫離單位，仍然可以領(lǐng)到在職期間所積累的統(tǒng)籌賬戶中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶的基本養(yǎng)老金;工作不滿15年的員工雖然不能領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但也可以一次性獲得其個(gè)人賬戶的積累。可見，養(yǎng)老問題脫離原事業(yè)單位，事業(yè)單位員工更換工作的機(jī)會(huì)成本就會(huì)大大降低，自主流動(dòng)的可能性就會(huì)大大上升，崗位聘用制也就會(huì)得到員工自發(fā)的支持。因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)改革既自上而下地解決了事業(yè)單位的隱患，又自下而上地鼓勵(lì)了人員流動(dòng)。可以想象，沒有養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革，事業(yè)單位的聘用制最終只能成為一句口號(hào)。