作者：李曉園 單位：江西師范大學(xué)商學(xué)院

一、問題的提出

公共服務(wù)能力是指以政府為主體的公共組織在既定的國家憲政體制內(nèi)，通過制定和執(zhí)行品質(zhì)優(yōu)良、積極而有效的公共政策，最大可能地汲取和運(yùn)用各種資源，為社會(huì)和公眾提供廣泛而良好的公共物品和公共服務(wù)，滿足公眾公共需求，完成政府公共服務(wù)職能規(guī)范的目標(biāo)和任務(wù)的能力。從21世紀(jì)特別是十七大以來，黨和政府加大了公共服務(wù)的投入，改善了人民生產(chǎn)與生活條件。以水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資(億元)為例，2003年至2010年年增長率達(dá)28．2%。但毋庸置疑的是，我國基礎(chǔ)設(shè)施投資仍存在明顯的高投入低產(chǎn)出現(xiàn)象。近年來，我國干旱災(zāi)害頻次增加、范圍不斷擴(kuò)大。近些年來，中小河流洪澇災(zāi)害損失占全國洪澇災(zāi)害損失的70%～80%。由于歷史原因，三分之二的中小河流達(dá)不到規(guī)定的防洪標(biāo)準(zhǔn)[1]。如何提高公共服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)高投入高產(chǎn)出，優(yōu)化公共服務(wù)質(zhì)量，更好地滿足公民和社會(huì)的需求，是今后公共管理界必須著力破解的難題。中央蘇區(qū)亦稱“中央革命根據(jù)地”，是指在1929年至1934年土地革命戰(zhàn)爭時(shí)期，中國共產(chǎn)黨在贛南、閩西和粵北建立的革命根據(jù)地，是全國13塊革命根據(jù)地中面積最大、人口最多的一塊。截止到2011年8月30日，中央黨史研究室確認(rèn)全國共有42個(gè)中央蘇區(qū)縣，其中福建省22個(gè)，江西省13個(gè)，廣東省7個(gè)。該區(qū)域總面積9．96萬平方公里，占閩粵贛三省總面積的21．33%，2009年總?cè)丝?814．58萬，占三省總?cè)丝诘?0．25%。中央蘇區(qū)縣均位于贛粵閩三省交界的“東南丘陵”地區(qū)，城市化水平較低，2009年僅為27．8%，低于江西全省的43．2%、福建全省的51．4%和廣東全省的63．4%，也低于全國的46．6%[2]。水利是農(nóng)業(yè)的命脈，具有很強(qiáng)的公2012年第2期益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾生產(chǎn)生活中具有舉足輕重的地位。2011年1月中共中央、國務(wù)院發(fā)布關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定，提出把水利作為國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域，把農(nóng)田水利作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)。因此本文以DEA方法，對江西原中央蘇區(qū)13縣水利基礎(chǔ)設(shè)施投資效率進(jìn)行分析，從公共服務(wù)能力建設(shè)角度，提出提升基礎(chǔ)設(shè)施的投資效率的建議。

二、投資效率分析

(一)數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法及在本研究中運(yùn)用的可行性

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)是一個(gè)對多投入、多產(chǎn)出的多個(gè)決策單元效率的評(píng)價(jià)方法，其通過借助已有數(shù)據(jù)，構(gòu)建有效前沿面，并將各決策單元變量與所構(gòu)建的有效前沿面進(jìn)行對比，從而識(shí)別低效率決策單元(DecisionMak-ingUnit)，并給出其相對效率值，因此是一種以相對效果概念為核心的效率評(píng)價(jià)方法。其特點(diǎn)是適合評(píng)價(jià)多輸入、多輸出指標(biāo)的決策單元相對有效性，并且無需考慮輸入輸出指標(biāo)的單位量綱問題。DEA分析法在實(shí)際中被廣泛運(yùn)用，特別是在對非純盈利的公共服務(wù)部門評(píng)價(jià)方面，被認(rèn)為是一種非常有效的方法[3](P3)。DEA分析法不僅廣泛應(yīng)用于銀行、城市、高校等多方面投資效率評(píng)價(jià)，近幾年我國學(xué)者也將其應(yīng)用于政府公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等效率評(píng)價(jià)，得到了更為客觀的結(jié)論，通過評(píng)價(jià)各個(gè)決策單元的效率，為管理部門提供許多有價(jià)值的管理信息。目前，雖然在水利設(shè)施投資效率中運(yùn)用DEA方法進(jìn)行研究的文獻(xiàn)尚不多見，但DEA分析法對水利設(shè)施投資效率研究，具有很好的適用性及可行性。就DEA方法本身而言，可分為投入導(dǎo)向模型和產(chǎn)出導(dǎo)向模型兩種效率評(píng)價(jià)方法，前者以現(xiàn)有產(chǎn)出情況下是否是最小投入為判斷前沿面的標(biāo)準(zhǔn)，后者是以現(xiàn)有投入情況下產(chǎn)出是否最大為判斷前沿面的標(biāo)準(zhǔn)。水利設(shè)施建設(shè)以政府投資為主，本文從產(chǎn)出的角度進(jìn)行研究，也即從在政府水利設(shè)施投入不變的情況下，如何使水利設(shè)施產(chǎn)出效益最大化方面來評(píng)價(jià)水利設(shè)施投資效率。DEA分析法還可依據(jù)是否引入可變規(guī)模報(bào)酬的假定，分為不變規(guī)模報(bào)酬(CRS)方法和可變規(guī)模報(bào)酬(VRS)方法。其中VRS方法，可以將CRS方法中的技術(shù)效率進(jìn)一步分解為純技術(shù)效率和規(guī)模效率，對于公共服務(wù)提供規(guī)模不足的中國而言，顯然VRS方法更為適合。

(二)指標(biāo)的選取與數(shù)據(jù)來源

一般來講，DEA分析法投入產(chǎn)出指標(biāo)的選取應(yīng)當(dāng)符合三個(gè)要求:首先是所選取的指標(biāo)既要能夠滿足評(píng)價(jià)要求，還要客觀反映評(píng)價(jià)對象效率的水平;其次是從技術(shù)上應(yīng)該避免投入(產(chǎn)出)集內(nèi)部之間具有相關(guān)性;最后是要考慮指標(biāo)的重要性和易獲得性。對原中央蘇區(qū)縣水利設(shè)施進(jìn)行效率評(píng)價(jià)，其本質(zhì)內(nèi)涵在于考察各地在利用人力、財(cái)力、物力的投入，獲取更好的水利基礎(chǔ)狀況和質(zhì)量方面的相對效率。水利設(shè)施既服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)(主要是防洪抗旱)，也有服務(wù)于農(nóng)村生活用水和水土保持，保護(hù)生態(tài)環(huán)境之功效，但是基于數(shù)據(jù)的可獲得性，本文主要分析水利基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率。基于此，本報(bào)告選取4個(gè)指標(biāo)來評(píng)價(jià)原中央蘇區(qū)縣的水利基礎(chǔ)設(shè)施所提供的公共服務(wù)效率，其中投入指標(biāo)2個(gè)，為水利基礎(chǔ)設(shè)施投資和人力資源;產(chǎn)出指標(biāo)3個(gè)，為本年度灌溉面積、有效灌溉面積和旱澇保收面積。

1．投入指標(biāo)水利基礎(chǔ)設(shè)施投資是投入指標(biāo)之一。目前水利建設(shè)資金主要來源于中央政府和省級(jí)政府，縣級(jí)財(cái)政安排很少，民營經(jīng)濟(jì)參與較少，因此本文基礎(chǔ)設(shè)施投資是指中央和省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金，數(shù)據(jù)源于江西省水利廳。人力資源是第一資源，因此水利部門職工人數(shù)也是重要的水利建設(shè)投入指標(biāo)。江西省水利廳自2009年開始編制“十二五”水利人才規(guī)劃，對全省水利人才進(jìn)行了自下而上的統(tǒng)計(jì)登記工作，本文人力資源數(shù)據(jù)源于各縣水利部門統(tǒng)計(jì)上報(bào)資料。

2．產(chǎn)出指標(biāo)水利基礎(chǔ)設(shè)施的直接產(chǎn)出物有很多，既包括水庫總量數(shù)、水庫庫容量，也包括裝機(jī)總?cè)萘亢凸潭C(jī)電排灌站數(shù)、噴滴灌裝機(jī)容量、已配套機(jī)電井眼數(shù)等。但是，這些產(chǎn)出物的作用最終還是體現(xiàn)于服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因此，本文將本年度灌溉面積、有效灌溉面積和旱澇保收面積作為水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)出指標(biāo)，這三個(gè)指標(biāo)數(shù)據(jù)來源于江西省2011年的統(tǒng)計(jì)年鑒和中華人民共和國水利部資料。根據(jù)所選指標(biāo)，截取了2009年和2010年原中央蘇區(qū)縣水利基礎(chǔ)設(shè)施的投入和產(chǎn)出的相關(guān)數(shù)據(jù)，如表1所示:

(三)DEA分析估算結(jié)果描述性統(tǒng)計(jì)分析本文從產(chǎn)出的角度(投入不變的情況下，如何使產(chǎn)出最大化)，運(yùn)用DEAP－2．1軟件，采用規(guī)模報(bào)酬可變(VRS)的方法對表1中的數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算，得到原中央蘇區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施效率評(píng)價(jià)結(jié)果，如表2所示。

1．水利基礎(chǔ)設(shè)施綜合效率分析從表2可知，2010年江西省原中央蘇區(qū)縣水利基礎(chǔ)設(shè)施綜合效率整體較高，其均值為0．836。這與我國長期以來對原中央蘇區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面進(jìn)行的大量投資，形成較好的基礎(chǔ)分不開。但是13個(gè)原中央蘇區(qū)縣中，只有會(huì)昌縣、瑞金市兩個(gè)縣(市)達(dá)到了綜合效率最優(yōu)(DEA有效)，即這些縣(市)達(dá)到了最佳的成本與產(chǎn)量，收益與產(chǎn)量的狀態(tài)。上猶、寧都縣效率也較高，這可能與這些縣財(cái)力狀況相對雄厚，水利設(shè)施基礎(chǔ)較好，水利設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)成本相對較低，以及政府公共服務(wù)能力較強(qiáng)有關(guān)。但是，黎川縣效率相對較低，這可能與該縣水利職工人數(shù)多，人力成本高有關(guān)。在13個(gè)縣中，該縣無論從水利設(shè)施投資和各項(xiàng)灌溉面積指標(biāo)來看均處于中等及偏下狀態(tài)，但職工人數(shù)卻高居榜首。