本文作者：陳光 單位：大連理工大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院

顯然，以地方立法合作為基礎(chǔ)的區(qū)域立法離不開協(xié)調(diào)，尤其是對(duì)于區(qū)域立法活動(dòng)的順利開展而言，協(xié)調(diào)更是至關(guān)重要。那么，區(qū)域立法協(xié)調(diào)該如何進(jìn)行，又由誰來負(fù)責(zé)呢？王春業(yè)教授在其《區(qū)域行政立法模式研究———以區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化為背景》一書中，以區(qū)域行政立法為例，回答了這兩個(gè)問題。他主張由區(qū)域內(nèi)的各行政區(qū)劃政府的負(fù)責(zé)人組成區(qū)域行政立法委員會(huì)，作為區(qū)域行政立法機(jī)構(gòu)，然后由該機(jī)構(gòu)通過相應(yīng)的立法制度和協(xié)調(diào)機(jī)制來制定和通過區(qū)域行政立法。誠(chéng)然，此建議是在考慮我國(guó)當(dāng)前政治體制和區(qū)域發(fā)展特點(diǎn)基礎(chǔ)上提出的，有其現(xiàn)實(shí)合理性和有效性，但未意識(shí)到這一模式可能帶來的難以估量的變革成本和運(yùn)行成本，這也將在很大程度上削弱其實(shí)踐可行性。為此，本文建議設(shè)立區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會(huì)專門負(fù)責(zé)區(qū)域立法的協(xié)調(diào)工作。

一、區(qū)域立法協(xié)調(diào)：機(jī)構(gòu)抑或機(jī)制

盡管當(dāng)前區(qū)域立法研究的學(xué)者對(duì)于何為區(qū)域立法尚未形成較為一致的看法，但是對(duì)于區(qū)域發(fā)展過程中需要立法協(xié)調(diào)這一觀點(diǎn)幾無異議，問題或爭(zhēng)議主要在于由誰來協(xié)調(diào)以及如何進(jìn)行協(xié)調(diào)。關(guān)于區(qū)域立法或區(qū)域發(fā)展所需立法協(xié)調(diào)方式的論述，主要側(cè)重于兩個(gè)方面：①側(cè)重于主張?jiān)O(shè)立某種形式的區(qū)域立法機(jī)構(gòu)或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，來實(shí)施區(qū)域立法或進(jìn)行區(qū)域立法協(xié)調(diào)，如宣文俊針對(duì)長(zhǎng)三角的法制協(xié)調(diào)提出應(yīng)建立長(zhǎng)三角區(qū)域統(tǒng)一的立法機(jī)構(gòu)，可將其定名為長(zhǎng)三角立法協(xié)作會(huì)，由長(zhǎng)三角各省、市的人大負(fù)責(zé)人、人大代表和政府代表組成［１］。②側(cè)重于論述通過某些立法協(xié)調(diào)機(jī)制的建構(gòu)來對(duì)區(qū)域立法進(jìn)行協(xié)調(diào)，這些協(xié)調(diào)機(jī)制包括簽訂協(xié)議、召開聯(lián)席會(huì)議和實(shí)行立法信息共享與交流等。葉依廣將上述紛爭(zhēng)稱之為“機(jī)制與機(jī)構(gòu)之爭(zhēng)”，并且他以長(zhǎng)三角區(qū)域合作（包括立法合作）協(xié)調(diào)為例，闡述道：“機(jī)構(gòu)重要論”突出強(qiáng)調(diào)必須由國(guó)務(wù)院出面，組建具有權(quán)威性、指導(dǎo)性、有效的“超過省級(jí)”的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，甚至提議稱之為“長(zhǎng)三角一體化促進(jìn)委員會(huì)”，而“機(jī)制決定論”倡導(dǎo)者的立論建立在對(duì)“跨省協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”提議的批判上，認(rèn)為跨省協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的作用不可高估［２］７。這一闡述基本上可以概括當(dāng)前學(xué)者在區(qū)域立法協(xié)調(diào)該以何種協(xié)調(diào)方式（機(jī)構(gòu)抑或機(jī)制）為主這一問題上的兩種主要觀點(diǎn)，以及各自的理由或依據(jù)。需要注意的是，無論是“機(jī)構(gòu)重要論”還是“機(jī)制重要論”，任何一方都不曾明確地排斥對(duì)方的存在及其意義，所不同的是對(duì)機(jī)構(gòu)還是機(jī)制的強(qiáng)調(diào)程度不同而已。正如葉依廣指出的那樣：“機(jī)構(gòu)重要論對(duì)機(jī)制的重要性沒有提出任何反對(duì)。在他們看來，尊重市場(chǎng)規(guī)律是所立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的‘鐵律’。”［２］８因此，“機(jī)構(gòu)重要論”和“機(jī)制重要論”二者之間并非一種非此即彼的對(duì)立關(guān)系。

就區(qū)域立法協(xié)調(diào)而言，究竟該如何認(rèn)識(shí)并處理機(jī)構(gòu)與機(jī)制的關(guān)系呢？回答這一問題之前，需先明確關(guān)于區(qū)域立法和區(qū)域立法協(xié)調(diào)的界定問題，當(dāng)前也主要存在兩種觀點(diǎn)，一種是將區(qū)域立法理解為中央或地方立法機(jī)關(guān)就某個(gè)特定區(qū)域的立法，與之相對(duì)應(yīng)，所謂的區(qū)域立法協(xié)調(diào)指的是通過中央或地方立法來協(xié)調(diào)特定區(qū)域內(nèi)或不同區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展，協(xié)調(diào)的內(nèi)容主要是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的方略，當(dāng)然也包括立法活動(dòng)及內(nèi)容上的協(xié)調(diào)；另一種則是將區(qū)域立法理解為特定區(qū)域內(nèi)的地方立法機(jī)關(guān)就區(qū)域內(nèi)共同事務(wù)所進(jìn)行的合作立法，它強(qiáng)調(diào)的區(qū)域立法協(xié)調(diào)主要針對(duì)區(qū)域內(nèi)各地方立法機(jī)關(guān)所進(jìn)行的立法活動(dòng)以及立法結(jié)果。如王春業(yè)在其書中以區(qū)域行政立法為例，指出：“對(duì)于相關(guān)省份的省際間共同事項(xiàng)而言，中央行政立法缺乏針對(duì)性，而地方規(guī)章的范圍又過于局限。為此，對(duì)于在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、自然條件等方面有許多相同或近似的經(jīng)濟(jì)區(qū)，有必要構(gòu)建一種打破行政壁壘的、跨行政區(qū)劃的、能在一定經(jīng)濟(jì)區(qū)域各行政區(qū)劃共同適用的新型地方行政立法模式，本書稱之為‘區(qū)域行政立法’。”［３］２本文是在第二種觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上來使用區(qū)域立法和區(qū)域立法協(xié)調(diào)這兩個(gè)概念的。這樣，區(qū)域立法協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)與機(jī)制問題便有了更為明確的指向：特定區(qū)域內(nèi)地方立法主體關(guān)于區(qū)域共同事務(wù)而進(jìn)行的立法合作的行為及其結(jié)果。既然如此，機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)與機(jī)制協(xié)調(diào)的差別及其原因何在，以及又該如何評(píng)價(jià)這兩種觀點(diǎn)呢？結(jié)合王春業(yè)書中的相關(guān)論述，可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析：

首先，從詞義上來看，“機(jī)構(gòu)”強(qiáng)調(diào)區(qū)域立法協(xié)調(diào)的組織性，而“機(jī)制”則強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)的制度性。“機(jī)構(gòu)”是由一定數(shù)量的人為特定目的結(jié)合而成的組織。當(dāng)前，區(qū)域立法協(xié)調(diào)中的機(jī)構(gòu)主要指的是由特定國(guó)家機(jī)關(guān)（如國(guó)務(wù)院或省級(jí)政府）批準(zhǔn)設(shè)立的、公權(quán)力色彩濃厚的正式組織。如針對(duì)西部大開發(fā)建議建立西部開發(fā)委員會(huì)，作為西部開發(fā)而特設(shè)的專門機(jī)構(gòu)。由西部開發(fā)委員會(huì)主席在國(guó)土開發(fā)整治委員會(huì)主席及相關(guān)部委首腦參與，并聽取國(guó)土開發(fā)整治的審議機(jī)關(guān)意見的基礎(chǔ)上，制定西部開發(fā)基本方針［４］。如在長(zhǎng)三角地區(qū)“由中央政府設(shè)立跨行政區(qū)的負(fù)責(zé)區(qū)域協(xié)調(diào)管理的綜合性權(quán)威機(jī)構(gòu)———區(qū)域協(xié)調(diào)管理委員會(huì)，以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)席會(huì)議、區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟或協(xié)調(diào)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，并賦予相應(yīng)的規(guī)劃和調(diào)控權(quán)，由它來處理解決單一地方政府無力解決的問題。該機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要職責(zé)便是制定并監(jiān)督統(tǒng)一的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和政策措施及其實(shí)施”［５］。而“機(jī)制”指的是在把握并尊重事物發(fā)展規(guī)律或機(jī)理的基礎(chǔ)上，自發(fā)形成或人為設(shè)計(jì)出的各種制度或規(guī)則。區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制則是在把握區(qū)域立法自身及其作用于區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的基本原理的基礎(chǔ)上，人為設(shè)計(jì)出的各種制度或規(guī)則體系。區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制“體現(xiàn)并作用于整個(gè)區(qū)域立法過程中的各個(gè)階段。如進(jìn)行區(qū)域立法之前，我們可以通過訂立區(qū)域協(xié)議、制定區(qū)域立法規(guī)劃和進(jìn)行區(qū)域立法論證等機(jī)制加以協(xié)調(diào)；在區(qū)域立法過程中可以構(gòu)建區(qū)域立法聽證、廣泛吸收社會(huì)公眾參與和區(qū)域成員分別通過區(qū)域立法結(jié)果等機(jī)制，而司法審查、區(qū)域法律評(píng)估和區(qū)域規(guī)范性文件清理等則可以作為區(qū)域立法之后的協(xié)調(diào)機(jī)制”［６］２。

王春業(yè)在區(qū)域立法協(xié)調(diào)問題上持機(jī)構(gòu)論，即“由區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)劃政府有關(guān)人員在協(xié)商自愿的基礎(chǔ)上組成區(qū)域行政立法委員會(huì)，作為區(qū)域行政立法機(jī)構(gòu)”，但是他所主張建立的區(qū)域行政立法委員會(huì)已經(jīng)不限于立法協(xié)調(diào)的功能，而享有了實(shí)體立法權(quán)，也即“經(jīng)中央國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或國(guó)務(wù)院授權(quán)，就同樣的或類似的事項(xiàng)制定能適用于各行政區(qū)劃的統(tǒng)一的區(qū)域行政立法”［３］２，這使得該機(jī)構(gòu)成為國(guó)家立法機(jī)關(guān)之一。筆者對(duì)此表示異議。區(qū)域行政立法委員會(huì)從人員組成和組織化程度上看，它只是區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)劃政府有關(guān)人員在自愿基礎(chǔ)上組成的一個(gè)松散性組織，并不具備一個(gè)完整的機(jī)構(gòu)特別是作為正式國(guó)家機(jī)構(gòu)的所有要件，同樣也無法獨(dú)立承擔(dān)一個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。因此，由區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)劃的政府有關(guān)人員在協(xié)商自愿基礎(chǔ)上成立一個(gè)區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會(huì)，然后輔之相應(yīng)的立法協(xié)調(diào)機(jī)制，遠(yuǎn)比組成一個(gè)區(qū)域立法委員會(huì)行使區(qū)域立法權(quán)更符合實(shí)際，也更為實(shí)用。