本文作者：陳辭 李誠(chéng) 單位：中共云南省委黨校省情與政策研究所

當(dāng)前，云南大規(guī)模的農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)，迫切需要完善金融服務(wù)體系，構(gòu)建農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)的金融投入穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制。國(guó)家開發(fā)銀行積極適應(yīng)農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)的需要，將開發(fā)性金融業(yè)務(wù)向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施延伸，既反映了鮮明的時(shí)代特征，也體現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)理念的轉(zhuǎn)變。

一、云南農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)任務(wù)的艱巨性

目前，云南水利設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，工程性缺水問題日趨嚴(yán)重，廣大人民群眾飲水困難的問題較為突出，農(nóng)業(yè)抗御自然災(zāi)害的能力依然低下。因此，云南加快扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)“靠天吃飯”被動(dòng)局面的要求越來越迫切、工作越來越繁重、任務(wù)越來越艱巨。

1、農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)的需求極大。當(dāng)前，云南列入西南五省重點(diǎn)水源規(guī)劃項(xiàng)目的水庫有556座，總投資將超過590億元，國(guó)家有關(guān)部委將大力支持并積極推動(dòng)開工建設(shè)一批前期基礎(chǔ)好、綜合效益高的水源工程項(xiàng)目；國(guó)家將積極支持云南新一輪病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固，對(duì)規(guī)劃外的13座中型、251座小（一）型和1200多座壩高10米以上、庫容20萬立方米以上的重點(diǎn)?。ǘ┬筒‰U(xiǎn)水庫進(jìn)行除險(xiǎn)加固。“十二五”期間，在加快滇中引水工程前期工作的同時(shí)，全省將累計(jì)投入1000億元以上資金，新建幾百件重點(diǎn)骨干水源工程，比2009年新增蓄水庫容30億立方米、新增年供水能力35億立方米，對(duì)3000多座各類病險(xiǎn)水庫開展除險(xiǎn)加固，建成200萬件以上“五小水利”工程，統(tǒng)籌解決1000萬人左右的飲水安全問題，建設(shè)1000多萬畝高穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田。全面加快水土保持、中小河流治理，完成重點(diǎn)地區(qū)210條中小河流整治，新增水土流失治理面積1.5萬平方公里，基本扭轉(zhuǎn)供水保障水平低的被動(dòng)局面。總體看，“十二五”期間全省農(nóng)業(yè)水利建設(shè)將力度空前、規(guī)?？涨埃顿Y總額將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過1000億元。

2、農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)的縣域不平衡。農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)已經(jīng)成為云南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)和內(nèi)容，但由于種種原因，云南各縣域之間存在普遍的不平衡性，有的地區(qū)水利設(shè)施要好一些，有的地區(qū)發(fā)展還非常滯后。因此，加快農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的發(fā)展，探索投融資的新方式，實(shí)現(xiàn)全省各縣域平衡發(fā)展，成為擺在全省人民面前的突出問題。

3、農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的維護(hù)成本高。農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的維護(hù)成本也是一項(xiàng)重要的財(cái)政支出。相對(duì)而言，云南要新建的農(nóng)業(yè)水利設(shè)施固然很多，但由于大部分農(nóng)業(yè)水利設(shè)施年久失修，跑冒滴漏現(xiàn)象特別突出，因此，要維護(hù)加固的水利設(shè)施很多。這需要足夠的資金投入，越是較早地進(jìn)行設(shè)施養(yǎng)護(hù)，也越能提高農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的利用效率，減輕今后巨大的維護(hù)成本，這是一個(gè)逐級(jí)累加的過程。

4、農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)的融資難度大。農(nóng)業(yè)水利設(shè)施公共資金投入嚴(yán)重不足；商業(yè)銀行以居民儲(chǔ)蓄存款承擔(dān)大量公共設(shè)施長(zhǎng)期貸款，隱藏著期限不匹配和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)；云南的資本市場(chǎng)發(fā)育比較落后，在農(nóng)業(yè)水利設(shè)施融資中的作用非常有限。這些問題都不同程度地制約了云南農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，云南基礎(chǔ)設(shè)施投資占中長(zhǎng)期貸款余額的比重日益下降，這一方面表明云南中長(zhǎng)期貸款應(yīng)用于產(chǎn)業(yè)投資領(lǐng)域的份額相對(duì)較多，且逐年增長(zhǎng)，另一方面，也反映出基礎(chǔ)設(shè)施內(nèi)在融資期限結(jié)構(gòu)存在不穩(wěn)定特征和潛在風(fēng)險(xiǎn)。

二、開發(fā)性金融在云南農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)中的運(yùn)行機(jī)制

（一）開發(fā)性金融的特征

開發(fā)性金融是國(guó)家開發(fā)銀行（以下簡(jiǎn)稱開發(fā)銀行）借鑒國(guó)際先進(jìn)的金融理論，立足于多年的金融創(chuàng)新與積極實(shí)踐而探索并不斷完善的現(xiàn)代金融機(jī)制。開發(fā)性金融是實(shí)現(xiàn)政府發(fā)展目標(biāo)，彌補(bǔ)體制落后和市場(chǎng)失靈，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)金融安全，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的一種金融形式。它是政策性金融的深化和發(fā)展。其鮮明的特征主要體現(xiàn)如下幾個(gè)方面。

1、以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，以市場(chǎng)業(yè)績(jī)?yōu)橹е?。這是開發(fā)性金融的核心內(nèi)容，也是開發(fā)性金融對(duì)政策性金融的深化和發(fā)展。國(guó)家信用是開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)。國(guó)家開發(fā)銀行強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)業(yè)績(jī)，也不單是為了自身利益，而是把財(cái)力集中用于新的領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。政策性金融和開發(fā)性金融都是實(shí)踐的產(chǎn)物，前者是財(cái)政融資方式的產(chǎn)物，后者是市場(chǎng)建設(shè)方式的產(chǎn)物。開發(fā)性金融講求市場(chǎng)業(yè)績(jī)，而政策性金融只求保本微利。開發(fā)性金融運(yùn)用國(guó)家信用籌集資金，在支持項(xiàng)目發(fā)展的同時(shí)，積極推動(dòng)制度建設(shè)和市場(chǎng)建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)政府的發(fā)展目標(biāo)。

2、以市場(chǎng)路徑實(shí)現(xiàn)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。開發(fā)性金融與商業(yè)性金融的不同之處，主要在于它能夠主動(dòng)地運(yùn)用和依托國(guó)家信用，在缺乏市場(chǎng)的地方建設(shè)市場(chǎng)，在有市場(chǎng)的地方充分利用和完善市場(chǎng)。在運(yùn)行中，開發(fā)性金融不直接進(jìn)入已經(jīng)高度成熟的商業(yè)化領(lǐng)域，而是從不成熟的市場(chǎng)做起。國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，存在市場(chǎng)缺損的領(lǐng)域往往是政府關(guān)注的熱點(diǎn)和難點(diǎn)，這些領(lǐng)域商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不愿進(jìn)入，而開發(fā)性金融把它們作為核心領(lǐng)域，從建立市場(chǎng)主體這一基本制度做起，著力對(duì)項(xiàng)目法人進(jìn)行孵化、考核、培育、完善，使國(guó)家信用、國(guó)家開發(fā)銀行信用、地方政府信用孵化出企業(yè)信用，既降低自身的信貸風(fēng)險(xiǎn)，又有力地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3、以組織增信為基本方法和原理。組織增信是開發(fā)性金融與政府的一種合作方式，雙方通過共建信用體系和制度體系來防范風(fēng)險(xiǎn)，體現(xiàn)的是一種共識(shí)、共建、協(xié)調(diào)、合作的關(guān)系。通過組織增信，開發(fā)性金融能夠充分發(fā)揮政府的組織優(yōu)勢(shì)和政治優(yōu)勢(shì)，有效彌補(bǔ)現(xiàn)有金融制度的不足。在完全市場(chǎng)化的融資體制中，政府不直接參與市場(chǎng)運(yùn)作，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚不完善的我國(guó)，政府具有管理、規(guī)范、提供制度框架和參與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的多重身份。組織增信成為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中的一個(gè)重要組成部分，在市場(chǎng)制度建設(shè)中可以采取多種形式進(jìn)行，如對(duì)企業(yè)或項(xiàng)目融資建立信用擔(dān)保體系等。在實(shí)踐中，國(guó)家開發(fā)銀行運(yùn)用組織增信，主動(dòng)構(gòu)筑信用結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，有效地控制信用風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化信用資源的配置，從而有效地促進(jìn)了國(guó)家開發(fā)銀行市場(chǎng)業(yè)績(jī)和核心競(jìng)爭(zhēng)力的全面提升。

4、實(shí)行政府機(jī)構(gòu)債券和金融資產(chǎn)管理方式相結(jié)合。國(guó)家開發(fā)銀行成立時(shí)，國(guó)家出資500億元作為資本金，并賦予國(guó)家開發(fā)銀行準(zhǔn)主權(quán)級(jí)政府信用及相應(yīng)的法律地位，這是國(guó)家開發(fā)銀行市場(chǎng)化運(yùn)作和市場(chǎng)業(yè)績(jī)的基礎(chǔ)。在資金來源上，國(guó)家開發(fā)銀行享有在市場(chǎng)上發(fā)行金融債券的特許權(quán)。按照國(guó)際慣例，開發(fā)性金融債券是政府機(jī)構(gòu)債券，與國(guó)債的管理方式不同。國(guó)債資金是用財(cái)政預(yù)算方式管理，沒有金融損益平衡的要求，而且不承擔(dān)體制建設(shè)的任務(wù)。國(guó)家開發(fā)銀行的融資領(lǐng)域介于國(guó)債和商業(yè)金融之間，需要通過市場(chǎng)建設(shè)、體制建設(shè)進(jìn)行推動(dòng)，采取政府協(xié)調(diào)強(qiáng)化金融資產(chǎn)管理的方式，運(yùn)用政府組織增信提高資產(chǎn)質(zhì)量和資金效益。即開發(fā)性金融是通過嚴(yán)格的本息回收來實(shí)現(xiàn)損益平衡，從而進(jìn)行全局性的體制建設(shè)和市場(chǎng)建設(shè)。