本文作者：鄭曉燕 劉俊哲 單位：上海市浦東新區(qū)行政學(xué)院行政管理教研室 河南省社會(huì)科學(xué)院

在行政機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上，開展了行政審批制度改革、政府投資項(xiàng)目績(jī)效與政務(wù)公開查評(píng)、部門行政效能評(píng)估等專項(xiàng)評(píng)估和綜合性的新區(qū)機(jī)關(guān)績(jī)效考核與評(píng)估；特別是后者，明顯吸收了其他地方政府績(jī)效考核評(píng)估經(jīng)驗(yàn)和理論研究成果，并借鑒了發(fā)達(dá)國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估制度的做法，因而，上海浦東政府績(jī)效評(píng)估改革更能體現(xiàn)出我國(guó)地方政府行政改革的新理念、新辦法、新情況和新思維。從2006年國(guó)家批準(zhǔn)在浦東新區(qū)開展“試點(diǎn)”以來，浦東新區(qū)先后出臺(tái)了《浦東新區(qū)行政效能評(píng)估暫“1+6+23”①服務(wù)與公眾參與系統(tǒng)，從而規(guī)范了多元主體廣泛有序參與的運(yùn)行機(jī)制。在考評(píng)程式與方法上選擇了“內(nèi)部評(píng)估與外部評(píng)估相結(jié)合、且以外部評(píng)估為主”的方式，具體運(yùn)作則由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局上海調(diào)查總隊(duì)與上海社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所共同組織，通過問卷調(diào)查獲得信息，由他們把調(diào)查對(duì)象分為“政府部門”與“社會(huì)公眾”(服務(wù)對(duì)象)兩部分（其數(shù)量之比為1∶4），每年完成“評(píng)估調(diào)查問卷”10000份，并將有效問卷匯總計(jì)算出“效能指數(shù)”等信息，然后向公眾提供包括全區(qū)行政效能指數(shù)、各部門效能評(píng)估得分和排名、社會(huì)公眾意見與建議等項(xiàng)內(nèi)容的“評(píng)估報(bào)告”；憑考評(píng)結(jié)果，再由各部門檢查本部門的工作，考評(píng)工作人員，并按“評(píng)估”提出的意見、建議進(jìn)行行政整改。

比如2008年，參加機(jī)關(guān)績(jī)效考核的59家單位按工作特點(diǎn)劃分為黨群、政府辦、政法、功能區(qū)域、街鎮(zhèn)和垂直管理單位六個(gè)系統(tǒng)，依設(shè)定的績(jī)效指標(biāo)由“績(jī)效考核辦公室”組織考核，按評(píng)估指標(biāo)分別通過職能部門“打分”、領(lǐng)導(dǎo)“打分”和社會(huì)公眾“打分”，得到相關(guān)數(shù)據(jù)作為考評(píng)依據(jù);其中，對(duì)行政機(jī)關(guān)的績(jī)效考核還要綜合領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的考核，這一考核結(jié)果由區(qū)委組織部門給予反饋，對(duì)具體的單項(xiàng)考核則由相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)反饋；此外還規(guī)定，考核結(jié)果要與先進(jìn)評(píng)比相結(jié)合：如共性指標(biāo)“優(yōu)秀”、個(gè)性指標(biāo)“合格”的，其部門的主要領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人可以按績(jī)效成績(jī)進(jìn)行評(píng)“優(yōu)”，且讓該部門在公務(wù)員的“優(yōu)秀”等次比例上得到提高……綜合起來看，上海浦東新區(qū)政府績(jī)效考核的“總體效能指數(shù)”：2006年為82.256，2007年為82.670，2008年為83.367，2009年為83.372，2010年為84.0，原則上說，浦東新區(qū)行政改革和績(jī)效考核效能處在“良好”發(fā)展?fàn)顟B(tài)［2］。也可以說，用這種績(jī)效考核辦法鼓勵(lì)了先進(jìn)，促進(jìn)了改革，因而該考評(píng)“試點(diǎn)”是有益的嘗試。

一、服務(wù)型政府及服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估制度理論內(nèi)涵和內(nèi)容

基于浦東新區(qū)開展政府績(jī)效評(píng)估情況的介紹，不難發(fā)現(xiàn)進(jìn)入21世紀(jì)以來不少研究和調(diào)查更清楚地表明，服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估制度的構(gòu)建，不僅是我國(guó)的政府行政改革的現(xiàn)實(shí)和客觀需要，同時(shí)也說明，我國(guó)對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的研究重心已經(jīng)由介紹成果、初步實(shí)踐轉(zhuǎn)向探求適合（我國(guó)）國(guó)情制度的理論自覺。就世界范圍來看，最早提出的政府績(jī)效評(píng)估制度是西方國(guó)家行政改革和政府再造的重要內(nèi)容與措施。如20世紀(jì)70年代以來,美國(guó)政府評(píng)估的主要內(nèi)容是政府機(jī)構(gòu)績(jī)效和政府公務(wù)員的績(jī)效，在公共部門中引入探索的歷程被美國(guó)學(xué)者歸結(jié)效率、預(yù)算、管理、民營(yíng)化及政府再造五個(gè)階段；再如英國(guó)，其政府績(jī)效管理主要是圍繞著建立“公共服務(wù)協(xié)議體系”開展“，公共服務(wù)協(xié)議體系”包括的層次有方向、目標(biāo)、具體目標(biāo)及具體目標(biāo)測(cè)量等，并通過“關(guān)注公共服務(wù)”“、提供服務(wù)質(zhì)量”“、信息時(shí)代的政府”“、公共服務(wù)”等四項(xiàng)措施來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)；又如法國(guó)、比利時(shí)、瑞典及新西蘭、澳大利亞乃至新加坡等政府的改革，普遍做法是：在國(guó)家現(xiàn)存政治制度的基本框架內(nèi)，基于政府部分職能公共服務(wù)輸出的“市場(chǎng)化”要求和因民權(quán)運(yùn)動(dòng)及科學(xué)技術(shù)發(fā)展的推動(dòng)，在政府公共部門與公眾關(guān)系基本定位前提下采取的一種政府治理方式與社會(huì)評(píng)價(jià)模式［3］。在國(guó)外，雖然沒有“服務(wù)型政府”的嚴(yán)格定義和提法，但在進(jìn)行政府改革過程中，確實(shí)存在有公共服務(wù)“顧客導(dǎo)向”的價(jià)值理念和吸收公民參與政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的社會(huì)實(shí)踐，并用此來推動(dòng)和提高政府的服務(wù)績(jī)效。這些努力值得我們借鑒。經(jīng)過相關(guān)資料的研究筆者認(rèn)為,服務(wù)型政府是指，在（社會(huì)主義）現(xiàn)代民主與法治體系下建立起以公民為本位、以服務(wù)為理念、以公共利益為目標(biāo)的現(xiàn)代政府管理模式；在這一模式下的政府，應(yīng)以滿足廣大社會(huì)成員日益增長(zhǎng)的公共需要和公共利益訴求為己任，把服務(wù)公眾與社會(huì)作為政府的核心職能，以捍衛(wèi)公民尊嚴(yán)為宗旨，并具有公共信用和受到公民支持；只有這樣的政府才是公正透明、民主開放、廉潔高效、依法行政、公平誠(chéng)信并承擔(dān)公共責(zé)任的服務(wù)型政府。而服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估制度是指，在服務(wù)型政府理念的引領(lǐng)下，社會(huì)各界對(duì)政府部門的工作效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和公眾滿足度等進(jìn)行的全面分析與評(píng)價(jià)，對(duì)其社會(huì)管理與治理過程中的投入和產(chǎn)出所反映的績(jī)效進(jìn)行定量與定性測(cè)評(píng)與劃分的規(guī)定與辦法。

由上可知，服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估制度與傳統(tǒng)的政府自我評(píng)估辦法有明顯的不同，即：在價(jià)值取向上由政府自我評(píng)判轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)公眾評(píng)判；在目標(biāo)定位上由行政系統(tǒng)內(nèi)部評(píng)審控制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)外部系統(tǒng)監(jiān)督問責(zé)；在評(píng)估內(nèi)容上由政府工作事務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榘凑毮芎凸δ茉u(píng)價(jià)；在評(píng)估方式上由“被動(dòng)突擊式”評(píng)估轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;主動(dòng)規(guī)范式”評(píng)估。這便是我們對(duì)服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估制度理論內(nèi)涵的界定。根據(jù)以上的界定和研究，綜合服務(wù)型政府建設(shè)的理念及包括浦東、香港、杭州等地的改革與探索，筆者認(rèn)為，我國(guó)在構(gòu)建以服務(wù)型政府為前導(dǎo)的政府績(jī)效評(píng)估制度中，應(yīng)該注意以下五個(gè)方面內(nèi)容設(shè)計(jì)與選擇。

1.評(píng)估理念上要實(shí)現(xiàn)從“政府本位”向“公眾本位”的轉(zhuǎn)變

政府實(shí)施績(jī)效評(píng)估時(shí)所奉行的管理理念與價(jià)值取向，不僅對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的目標(biāo)設(shè)定、主體選擇和指標(biāo)確定等產(chǎn)生重大影響，而且是政府績(jī)效評(píng)估制度有效實(shí)施的社會(huì)基礎(chǔ)與理論保障。傳統(tǒng)與現(xiàn)行的政府績(jī)效評(píng)估以“服務(wù)行政”為價(jià)值取向，而服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估制度的價(jià)值取向是，在遵從公眾滿意“顧客至上”的前提下，實(shí)現(xiàn)從“政府本位”向“公眾本位”的轉(zhuǎn)變，且把這種轉(zhuǎn)變作為必要的社會(huì)思想前提。“服務(wù)行政”突出的是“政府本位”，而“公眾本位”則要求以公眾的意愿、期待作為政府行政及政府績(jī)效評(píng)估的歸宿點(diǎn)；“公眾本位”的本質(zhì)是堅(jiān)持“以人為本”，把人民的利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不斷地滿足人們的多方面需求和實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，這同時(shí)也可以說是“科學(xué)發(fā)展觀”的本質(zhì)和核心，因而應(yīng)該成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府績(jī)效評(píng)估的根本理念和價(jià)值取向［4］。顯然，實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估的“公眾本位”理念與“價(jià)值取向”，客觀上要求注意兩點(diǎn)：