一、行政事業單位預算管理存在的問題

1.預算執行偏差大、約束力差。有些單位預算編制與執行脫鉤明顯，存在“項目先上馬，預算再申報”的問題，部分項目的預算日后得到追加，也有部分項目無預算而長期掛賬，預算失去了嚴肅性和可控性。實踐中，一些單位由于缺乏節約意識和制度意識，存在購置超標設備及消費性設備、濫發津補貼、招待費失控等現象，消費性支出超標。擠占正常辦公支出，導致正常辦公支出不足；擠占項目支出，影響了項目效益和效果。在預算執行過程中，一些預算單位為今后爭取更多的預算利益，不惜通過“以撥代支”、“虛列支出”、“突擊預付”等方式完成年度預算支出目標，賬面數據雖已完成，但相關任務目標卻依然停留在紙面，上演預算“空城計”，更有甚者以此轉移資金，另立“小金庫”，為私人或小團體謀取私利，嚴重踐踏預算的嚴肅性；由于缺乏季度或月度考核，預算單位不同程度存在年底“突擊花錢”的現象，甚至12月份的開支占到總支出的八成，這不僅降低了預算資金的使用效益，也嚴重加劇了預算執行的不均衡性，影響了財政資金使用的計劃性和調控性。

2.預算考核不到位。目前我國對政府官員的政績考核體系中，預算指標普遍缺位，預算管理缺乏激勵約束的關鍵環節。在預算編制和執行后，行政事業單位很少對預算執行情況進行后期的分析和評估，不論是基本支出或項目支出，其超支與否，投向是否合理，績效是否達到預期目標，都沒有一個客觀的實事求是的評價。有些單位即使有預算考評環節，但存在重財務數據輕支出績效考核、重合規審查輕浪費問責、重統籌平衡輕求真務實等情況。加上調整預算的隨意性及考核目標抽象等原因，預算考核走過場現象比較普遍，預算執行結果未實現與相關責任部門或人員的經濟責任相掛鉤。

二、問題原因探究

1.對財務預算重視不夠,預算管理意識不足。大多數行政事業單位領導對財務預算缺乏足夠的重視，這從財務部門普遍存在機構設置簡單、人員配備不足可見一斑，實踐中，很多財務部門隸屬于辦公室，會計崗位也是照顧性質的工作崗位，一些會計人員不具備會計上崗證。此外，預算管理意識不足的問題表現在：一是經費管理還停留在傳統的機關型管理模式階段，費用控制機制僅限于對經費歸集、統計后與預算進行簡單的對比；二是部門負責人對預算的關注僅集中在有預算額度可用及防止出現大額資金腐敗問題，至于資金效益、項目績效、科學管理方面大都不予重視；三是大多數預算單位認為預算僅僅是資金的問題，是財務部門的事情，所以預算大都由財務人員在短時間內閉門造車而成，普遍存在缺乏科學論證，缺少可行性研究，預算間銜接不暢，不符合實際等諸多問題。

2.會計核算體系不合理，核算方式粗放。我國《行政事業單位會計制度》以收付實現制為核算基礎，不管經濟業務是否發生，只根據資金的收付確認收入和支出，這給預算單位人為調節經費收支提供了可能和現實路徑。有的預算單位通過年底“壓票不付”虛減財政支出，隱匿預算赤字，有的預算單位為完成預算支出指標，采取年底集中撥付沒有實際業務的預付款來增加財政支出，以便日后獲得更多的預算批復，特別在工程項目領域，預算單位普遍采用“以撥代支”方式確認支出，撥付的工程款滯留在項目牽頭部門賬上，造成財政預算執行結果信息的嚴重失真。因為會計報表等資料不需要嚴格的內外部審計，加上未采用成本核算等精細化的財務管理，使得預算單位會計核算較為粗放，內控制度也比較薄弱，比如出納兼任收付款憑證的填制、兼任會計檔案保管等現象比較普遍。

3.缺乏有效的監督。目前，對行政事業單位預算的監督分三個層面，第一是人大依法對預算的表決監督，但由于管理體制尚未理順，由此在支出管理上與監督考核方面缺乏強有力的控制與行之有效的約束機制和激勵機制，使人大對預算的審查效果不理想；第二是公眾對預算的監督，但我國行政事業單位預算公開尚處于初步階段，全國僅有部分地區的行政單位公開了部門預算有關報表，公開的內容大都是按照“類、款、項”進行功能分類的支出大數，這種籠統數據堆積的預算表格，對普通民眾而言沒有實質意義；第三是目前我國除了要求對專項資金實施審計外，并未要求每年對所有預算單位實施預算執行結果審計，這使得預算執行中的問題得不到及時的發現和糾正，也不利于預算單位預算管理水平的提高。

三、完善行政事業單位預算管理的對策

1.真正推行“零基預算”，提高預算下達的科學化水平。在行政事業單位預算制度改革中，要完善預算編制機制，推進“零基預算”實施步伐，將當年工作需要作為預算編制及下達的重要決定性依據，將提高預算支出績效水平為預算編制下達的重要目標。為此，在預算“二上二下”過程中，要實事求是地根據預算單位實際工作需要科學準確地編制人員、公共及項目經費預算，要做到“一個不變、兩個改變”：“一個不變”是指預算編制基礎一律為0，各單位一視同仁，每年不變，改變過去以歷年預算為基礎的做法；“兩個改變”是指預算項目不能一成不變，標準單價也不能一成不變，要根據預算單位實際情況核定當年預算。要真正落實“零基預算”，首先要準確掌握預算單位職能、工作任務、人員、資產等基本情況，作為預算編制的基礎資料，要將重點工作或計劃項目作為項目經費下達的基本依據；其次要根據國家有關法規，結合當地的物價水平及時更新定額和標準，使定額真正具有可行性和參考性；最后要轉變預算觀念，破除“增量預算”和“越花錢，錢越多”等思想，財政部門要敢于和善于做預算減法，不管是歷年批復或新增項目，對當年不能提供有效申請依據的要做到堅決不批。

2.推進財政預決算信息公開，實現財政資金在陽光下運行。政府通過財政信息公開曬出預算單位賬本，供公眾查閱和監督，實現財政資金在陽光下運行。一方面有利于反腐工作的開展，另一方面可以促進預算單位預算執行的規范化和科學化，倒逼預算制度改革。雖然我國現行的《預算法》缺乏對政府財政收支信息公開的強制性法律規定，但財政部2010年3月發布的《關于進一步做好預算信息公開工作的指導意見》及2011年1月發布的《關于深入推進基層財政專項支出預算公開的意見》，都對預算單位公開財政預算信息作出了具體的規定。從執行情況看，我國各地方政府普遍公開了預算總表以及按功能分類的預算明細表，邁出了財政信息公開的第一步。但從目前公開的范圍和力度上看，離預算體制改革的要求還有很大的差距。下一步應在三個方面有所突破：首先，在橫向層面進行擴展。公開的范圍不僅要包括基本支出預算，更要涵蓋專項支出，特別是教育、醫療衛生、社會保障、就業、住房保障等民生領域的專項支出；公開的內容不僅是預算，還應包括決算，以及部門職能、編制、資產等基礎信息，以便有利于公眾對預決算的理解和分析，提出針對性的監督意見；公開的項目要不斷細化，不僅要公開按功能分類的預決算支出表，也要公開按經濟用途分類的預決算支出表，盡量公開到最后一級科目，讓財政資金使用情況以不同的角度、不同層次、不同類別全方位呈現在公眾面前。其次，在縱向層面擴展。既然省（市）一級的預算能做到公開，那么縣、鄉、村的預算更應該公開，這樣可以有利于做到財政資金公開的全覆蓋，防止有些單位為規避預算公開而將資金轉移到免于公開的部門。最后，要引入獨立的審計機構對公開的財政信息進行審計，保證公開信息的公允性。

3.深化國庫集中收付制改革，強化預算執行監管。要強化預算管理，就必然要進一步完善國庫集中收付制度。一是，加強用款計劃的管理。用款計劃是控制預算單位財政資金支付的“牛鼻子”，各級財政部分要嚴格按照預算確定財政直接支付和授權支付額度，并根據實際需要分期分攤，要實行用款計劃審批責任制，加強對用款計劃審批和復核的管理。二是，規范支出撥付程序。按照不同的支出類型,分別實行財政直接支付和財政授權支付方式,并以財政直接支付為主要方式，特別要加強政府采購直接支付的力度。三是，推廣使用公務卡制度。目前上海市行政事業單位在辦公費、車輛燃油保險費、招待費等方面推廣使用公務卡結算，從實行效果來看，公務卡制度能進一步提高財政資金使用的透明度，有助于財政資金的安全運行，也可以規避現金支付的諸多風險，值得大力推廣。四是，加強對預算單位銀行賬戶的監管，預算單位除開立符合規定的零余額賬戶及專用賬戶外，不得擅自開立其他賬戶，財政部門要定期對預算單位零余額賬戶情況進行檢查，避免賬戶游離在監管之外或違規運行。

4.整章建制，嚴格執行，提高預算實施效率。一是，要建立嚴格的經費審批制度，嚴把審批關，堅決杜絕無預算、無審批的經費支出，強化預算支出的事前監督；二是，建立經費支出管理制度，根據中央關于改進作風的八項規定，細化各單項經費管理辦法，如招待費、辦公費、車輛運行費等，要做到有章可循，依規辦事，堵塞管理漏洞，防止經費支出中“跑、冒、滴、漏”，最大限度地提高財政資金使用效益；三是，建立預算崗位責任制，將預算執行工作的責任落實到崗，任務落實到人，除明確單位負責人是財務預算工作的第一責任人外，各部門各司其職，形成全面的預算執行責任體系；四是，建立預算執行分析制度，結合工作實際定期對預算執行情況進行分析，特別注重經費開支進度及合規性解析，發現問題及時糾正，通過動態監控體系的運用，促進預算執行效率的提高。

5.引入預算支出績效管理，加強預算執行結果考核。為強化財政支出管理的責任和效率，實現預算編制、執行、監督、績效評價的有機統一，有必要在預算單位中推進預算支出績效管理。預算支出績效管理是指財政部門、預算主管部門、預算單位根據設定的績效目標，運用科學、合理的評價方法、指標體系和評價標準，對財政支出的產出和效果進行客觀、公正的評價。實踐中，可以項目支出為重點，實施預算支出績效目標管理。首先，根據項目性質確定績效目標，明確在一定期限內需達到的產出和效果，包括預期提供的公共產品和服務的數量、質量、時效及服務對象滿意等方面的目標；其次，建立由財政、主管部門、審計組成的預算績效評價小組，對項目支出過程進行跟蹤，重點檢查支出目標的實現情況，形成過程監督報告；再次，評價小組運用成本效益、公眾評判等評價方法對項目支出績效情況進行評定；最后，評價小組將評價結果作為預算單位領導業績考核的一項重要內容。除此之外，還應建立有效的預算節約的評價激勵機制，加強對基本支出預算執行結果的考核，應改變過去一些結余資金管理的慣例，比如一些財政部門通過安排剛性增支來消化預算單位以前年度的基本支出結余，這種做法對于收繳結余，無疑極大地挫傷了預算單位節約的積極性，因此，應允許預算單位在以后年度按原用途自由使用結余資金，方能促進預算單位更加科學合理地安排預算支出，此外，還可以根據基本支出預算執行結果來調整預算單位的工資額度，以此激勵單位增強成本意識，變爭相花錢為主動節約。

6.加強財務人員培訓，提升工作水平。隨著財政預算體制改革步伐的不斷加快，諸如國庫集中支付、財政信息公開、引入權責發生制等政策可能在短期內集中推出，這就要求財務人員具備扎實的業務素質和實踐能力，以應對預算管理改革對操作層面提出的挑戰。因此，提升財務人員的素質和工作水平顯得更為迫切，要加大財務人員的業務培訓和繼續教育，提高專業技能和職業判斷能力，提升預算管理水平。要進一步提高財務人員的計算機運用能力，對于有些財務人員年齡偏大的單位，要注意充實年輕的人員，最后，還應加強財務人員的職業道德建設，提高法制觀念和道德水準，使他們成為自覺維護預算制度的踐行者。

本文作者：趙國平 單位：上海市靜安區建設和交通委員會