一、農(nóng)地金融的內(nèi)涵及發(fā)展?fàn)顩r

1988年成立的貴州省湄潭縣土地金融公司是大陸地區(qū)農(nóng)地金融制度的早期探索。成立之初，其目的是以土地使用權(quán)為抵押，發(fā)放中長期貸款，推動縣域非耕地資源的開發(fā)和中低產(chǎn)田的改造工程，支持和幫助農(nóng)戶進行土地的開發(fā)、整治、轉(zhuǎn)讓與集中，提高土地利用率。土地金融公司發(fā)展九年間，取得了很大成果:在吸收了西方農(nóng)地金融制度建設(shè)的先進經(jīng)驗基礎(chǔ)上，結(jié)合湄潭縣的制度運行背景，建立了較為完善的貸款擔(dān)保體系，開發(fā)出形式多樣的貸款品種，;積極配合地方經(jīng)濟建設(shè)，對國營企業(yè)進行技術(shù)改造;將農(nóng)村富裕勞動力轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等。但是，由于制度安排失當(dāng)、技術(shù)條件陷入困境等原因于1997年被迫關(guān)閉，作為我國農(nóng)地金融的先期探索試點，湄潭縣土地銀行的運作為我國農(nóng)地金融制度建設(shè)提供了寶貴的實踐經(jīng)驗，豐富了農(nóng)地制度和金融制度相關(guān)學(xué)科建設(shè)，為我國現(xiàn)階段農(nóng)地金融制度的構(gòu)建、農(nóng)村金融體系的改革和完善提供了有益的借鑒，其理論和現(xiàn)實意義重大。

二、農(nóng)地金融研究進展

1、必要性與可行性

國內(nèi)學(xué)者對農(nóng)地金融制度構(gòu)建的必要性和可行性方面進行了大量研究，取得了共識。大家一致認為，資金投入對改變我國傳統(tǒng)落后的農(nóng)業(yè)局面具有十分重要的作用，農(nóng)地金融制度必將成為我國農(nóng)村金融體系深層次改革的一個重點。因此，構(gòu)建符合我國農(nóng)業(yè)實際狀況的新型農(nóng)地金融制度可行而且勢在必行。王選慶、彭小輝對農(nóng)地金融制度在農(nóng)村金融體系中所處的基礎(chǔ)地位、農(nóng)地金融制度與農(nóng)村金融體系改革以及農(nóng)村土地制度之間的關(guān)系進行了詳細分析，最終得出結(jié)論:農(nóng)村經(jīng)濟問題的根源在于農(nóng)地金融制度建設(shè)的滯后性，因此必須加快對農(nóng)地金融制度的建設(shè)進程。蔣滿霖、孟麗萍等對農(nóng)地金融制度在我國構(gòu)建的可行性進行了分析，認為:第一，我國的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)成為一種物權(quán)，土地使用權(quán)作為一種物權(quán)商品，具備了充當(dāng)?shù)盅簶?biāo)的物的基本功能;第二，法律規(guī)定在法律范圍內(nèi)土地使用權(quán)可以設(shè)立抵押。從上述分析可看出，我國已經(jīng)具備建立農(nóng)地金融制度的內(nèi)在基礎(chǔ)，即土地使用權(quán)的可抵押性，因此，在我國建立農(nóng)地金融制度是可行的。當(dāng)然，上述觀點并非被所有學(xué)者所認同。姜新旺指出，農(nóng)地金融制度在我國實施障礙重重，缺乏可行性。原因在于目前我國存在農(nóng)業(yè)保險滯后、農(nóng)村社會保障缺失等諸多問題，貿(mào)然人為助推這一進程，極易形成自然風(fēng)險－經(jīng)濟風(fēng)險－社會文化風(fēng)險的連鎖反應(yīng)，威脅社會穩(wěn)定，因此，建議農(nóng)地金融制度應(yīng)該緩行。筆者認為，盡管農(nóng)地金融制度的推行存在諸多障礙，但農(nóng)業(yè)規(guī)模化、現(xiàn)代化經(jīng)營是大勢所趨，而農(nóng)地金融制度的實施對農(nóng)業(yè)乃至整個農(nóng)村現(xiàn)代化的推動作用是毋容置疑的，因此，作為我國農(nóng)村金融體系基礎(chǔ)性工程，應(yīng)亟需提到經(jīng)濟金融建設(shè)的議事日程上來。

2、組織構(gòu)建

如何組建農(nóng)地金融，國內(nèi)學(xué)者作了大量的探討和論述，目前有三種觀點。第一種觀點認為，有必要建立政策性土地金融機構(gòu)－土地銀行。如孟麗萍的觀點:相對于商業(yè)銀行逐利性的特點而言，政策性土地銀行是政府利用市場機制和金融手段宏觀調(diào)控土地資源合理配置的必要手段之一，且現(xiàn)有商業(yè)銀行面臨的發(fā)展任務(wù)重，體系和經(jīng)營手段落后，不可能承擔(dān)政策性如此之強的農(nóng)地金融業(yè)務(wù)。因此，建議應(yīng)由中國人民銀行、國家土地管理局、農(nóng)業(yè)部等三部門共同出面籌備建設(shè)土地銀行。韓曙平與其觀點略有不同，認為國家應(yīng)成立土地銀行總行，但具體業(yè)務(wù)則設(shè)置在農(nóng)發(fā)行，土地抵押合作組織則設(shè)置在農(nóng)信社，利用兩者業(yè)務(wù)整合之機，完成土地金融組織體系的設(shè)置。此外，韓還對構(gòu)建農(nóng)地金融制度的風(fēng)險分擔(dān)問題進行了深入研究分析，進一步驗證了其觀點的可行性。第二種觀點認為，建立土地銀行是一個自上而下的系統(tǒng)工程，其時間和組織成本太高，不符合經(jīng)濟效率原則，較為可行的是以中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)村信用社為依托構(gòu)建農(nóng)地金融制度。這種觀點又可細分為兩種:第一，由農(nóng)發(fā)行和農(nóng)信社共同承擔(dān)農(nóng)地金融業(yè)務(wù)。具體來講，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為政策性銀行，承擔(dān)土地債券的發(fā)放以及農(nóng)地使用權(quán)抵押借款業(yè)務(wù);農(nóng)村信用社作為農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的基層機構(gòu)，應(yīng)承擔(dān)農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款的發(fā)放和回收等具體業(yè)務(wù)。第二，由農(nóng)信社獨立承擔(dān)農(nóng)地金融業(yè)務(wù)。李愛喜對我國現(xiàn)行金融體系中各個金融機構(gòu)的運行特點及經(jīng)營現(xiàn)狀進行分析，對上一個觀點進行了批駁，認為由農(nóng)發(fā)行和農(nóng)信社共同承擔(dān)農(nóng)地金融業(yè)務(wù)將使農(nóng)地金融體系面臨多頭領(lǐng)導(dǎo)的管理困境，容易造成組織管理上的混亂，不利于農(nóng)地金融體系的有效協(xié)調(diào)運作，而農(nóng)信社網(wǎng)絡(luò)遍布鄉(xiāng)村，具有信息優(yōu)勢。因此，結(jié)論認為，由農(nóng)信社承擔(dān)農(nóng)地金融的主要相關(guān)業(yè)務(wù)最為可行，同時監(jiān)督成本也相對較低。第三種觀點認為，當(dāng)前選擇農(nóng)村信用社作為開展農(nóng)地金融業(yè)務(wù)的信用機構(gòu)更為可取，中長期可組建土地銀行或土地金融公司。李延敏對發(fā)達國家和地區(qū)農(nóng)地金融制度的組織架構(gòu)、資金來源和業(yè)務(wù)范圍等進行了重點分析，提出目前首先應(yīng)選擇經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村信用社作為農(nóng)地金融業(yè)務(wù)的試點機構(gòu)，中長期在政府扶持下可適時成立土地銀行。羅劍朝將現(xiàn)行農(nóng)村金融體系中的農(nóng)發(fā)行、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)信社與土地銀行進行了系統(tǒng)的分析比較，認為四者均有能力承擔(dān)農(nóng)地金融業(yè)務(wù)，各有利弊。但是，根據(jù)我國農(nóng)地金融所面臨的具體情況，為了給予政策和資金上的支持，當(dāng)前國家應(yīng)先以法律或法規(guī)的形式確定由農(nóng)村信用社開展農(nóng)地金融業(yè)務(wù)，中長期規(guī)劃可考慮組建土地銀行。筆者認同第三種觀點。現(xiàn)階段我國農(nóng)村各項經(jīng)濟體制改革嚴重滯后，直接籌建土地銀行風(fēng)險較大，成本較高，應(yīng)先由農(nóng)村信用社承擔(dān)農(nóng)地金融業(yè)務(wù)，借鑒有關(guān)國家的成功經(jīng)驗，遵循循序漸進、由點到面的原則，以試點形式逐步推廣。同時，注重理論、制度、管理創(chuàng)新，總結(jié)經(jīng)驗，不斷完善，隨著土地法規(guī)、金融制度、產(chǎn)權(quán)制度的健全與完善，良好的外部環(huán)境形成后，適時籌建土地銀行，構(gòu)建具有中國特色的農(nóng)地金融制度。

3、運作構(gòu)想

農(nóng)地金融的基本運作應(yīng)包括三個部分:資金的籌集、資金的發(fā)放、資金的回收。通過對國外相關(guān)國家農(nóng)地金融制度的研究，學(xué)者們認為，發(fā)行土地債券是農(nóng)地金融籌集資金的主要手段，同時也是我國農(nóng)地金融制度成敗的關(guān)鍵所在。農(nóng)地金融具體運作思路可參照如下程序:首先，由中介機構(gòu)對農(nóng)地進行科學(xué)的分級和評估，土地經(jīng)營者可根據(jù)評價結(jié)果、土地使用權(quán)證明及項目計劃提出貸款。其次，金融機構(gòu)對已提交的項目計劃及土地評價結(jié)果進行嚴格審查，不能通過審查的不予辦理農(nóng)地金融業(yè)務(wù)，同時，金融機構(gòu)可將通過審查的土地經(jīng)營者按照信用級別分為優(yōu)質(zhì)和劣質(zhì)兩類。再次，金融機構(gòu)可向以上兩類土地經(jīng)營者發(fā)放信貸資金。其中，優(yōu)質(zhì)土地經(jīng)營者依約定應(yīng)可以如期還本付息，與金融機構(gòu)能夠構(gòu)成良性借貸關(guān)系，劣質(zhì)土地經(jīng)營者在投入信貸資金之后，若不能依約定如期還本付息，金融機構(gòu)可依法處置土地使用權(quán)，所取得的收益用以彌補損失。但是農(nóng)地金融組織體系選擇不同，對應(yīng)的具體運作思路略有不同。建議組建土地銀行的學(xué)者普遍認為，可以利用現(xiàn)有的農(nóng)村信用社，在其機構(gòu)內(nèi)部設(shè)立“土地使用權(quán)抵押處”開展具體業(yè)務(wù)。待土地銀行整個體系完善規(guī)范后，再撤消“土地使用權(quán)抵押處”，由各地土地銀行協(xié)助農(nóng)戶組建土地使用權(quán)抵押合作社，專門辦理土地金融相關(guān)具體業(yè)務(wù)。土地債券應(yīng)由土地銀行發(fā)行，土地債券的利率則由中國人民銀行和土地銀行根據(jù)市場利率水平協(xié)商決定。建議由農(nóng)村信用社承擔(dān)農(nóng)地金融業(yè)務(wù)的學(xué)者認為，應(yīng)在縣級農(nóng)村信用聯(lián)社內(nèi)部設(shè)立“農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款部”負責(zé)農(nóng)地使用權(quán)貸款業(yè)務(wù)，并在農(nóng)村信用社機構(gòu)內(nèi)部設(shè)立“農(nóng)地使用權(quán)貸款辦”作為基層機構(gòu)，負責(zé)農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款的發(fā)放與回收等具體業(yè)務(wù)。此外，還應(yīng)由中國人民銀行出面加強對農(nóng)地金融進行指導(dǎo)管理，監(jiān)督協(xié)調(diào)。

4、支撐體系研究

為了使農(nóng)地金融制度順利實施，充分發(fā)揮制度創(chuàng)新效應(yīng)，促進農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民三者的協(xié)調(diào)發(fā)展，必須采取相應(yīng)的配套措施，也就是說，農(nóng)地金融制度體系的支撐體系研究必不可少。為此，學(xué)術(shù)界也開展了大量研究，并達成了以下共識:第一，應(yīng)進一步完善農(nóng)村社會保障體系，有效分擔(dān)農(nóng)地金融制度可能面臨的社會風(fēng)險。農(nóng)地金融制度的推行必然會對廣大農(nóng)村、農(nóng)民造成一定沖擊，一部分農(nóng)民將失去土地進而喪失生存保障。因此，應(yīng)積極探索建立適合本地實情的社保體系，增加社保基金的規(guī)模，為失地農(nóng)民提供多重保障，為農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定破除障礙。第二，建立農(nóng)地評估體系。農(nóng)地市場價值的確定是農(nóng)地債券發(fā)行的必要前提。因此，必須建立科學(xué)有效的農(nóng)地評估系統(tǒng)，合理地確定農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的價格，為農(nóng)地抵押貸款提供科學(xué)依據(jù)。第三，通過法律法規(guī)的進一步完善，加強對農(nóng)地金融市場監(jiān)管。我國的金融法規(guī)、土地法規(guī)都不甚完善，不利于土地抵押市場及土地金融制度的發(fā)展，應(yīng)逐步完善金融法、土地法等，為農(nóng)地金融制度的建設(shè)發(fā)展提供良好的法律環(huán)境。第四，推廣并完善農(nóng)業(yè)保險體系。為解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所面臨的各種風(fēng)險，應(yīng)積極開展農(nóng)業(yè)保險工作，擴大目前農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面，開展多形式多渠道的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，有效應(yīng)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)地金融制度推行過程中的自然風(fēng)險和政策性風(fēng)險。

三、結(jié)論與展望

近年來，國內(nèi)農(nóng)地金融制度研究多集中在農(nóng)地金融制度建立的必要性和重要性、組織構(gòu)建、運作構(gòu)想、支撐體系研究等方面。筆者認為，以后的研究可圍繞以下方面展開:深入開展農(nóng)地金融制度系統(tǒng)性、整體性的方案研究，并進行試點;加強農(nóng)地金融的基礎(chǔ)理論研究，現(xiàn)有研究普遍缺乏堅實的理論基礎(chǔ);深入研究農(nóng)地金融的具體切入點，增強其可操作性;建議對金融機構(gòu)及農(nóng)戶的貸款行為之間的關(guān)系進行研究，以確定以使用權(quán)抵押為基礎(chǔ)的農(nóng)地金融制度究竟能否在增加農(nóng)地投資力度的同時，保證農(nóng)貸資金的安全性。以上這些問題的研究，不僅可以豐富和發(fā)展相關(guān)學(xué)科的內(nèi)容，而且對于構(gòu)建具有中國特色的農(nóng)地金融制度，都是十分必要和重要的。

作者：孫鵬媛 單位：河南洛陽理工學(xué)院