一、基金籌集的倫理困境

新農保試點的指導意見規定，新農保以政府主導和農民自愿相結合，基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成。在個人繳費方面，由于參保農村居民可按自身情況根據每年100、200、300、400、500元五個檔次的繳費標準自主選擇繳納養老保險費，可以說全國絕大多數農民在客觀上都具備了參加新農保的能力，但基金籌集還是要取決于他們的主觀參保意愿;在集體補助方面，由于我國農村集體經濟實力非常薄弱，基本上集體補助的基金額度可以忽略;在政府補貼方面，由于地方財政能力和經濟發展的不平衡，相對來說地方政府尤其是貧困地區的政府補貼存在著一定的壓力。公平正義既是道德規范的永恒追求，也是倫理價值的基本體現。公平正義的運用，就體現在能否“公平”地對待和處理社會各階層的政治和經濟利益上。農村社會養老保險具有收入再分配的功能，其核心理念與基本價值取向就是實現公平正義，減少農村老年貧困與調節收入差距。我國實行的農村社會養老保險制度就是實現社會公平正義的一個重要途徑，但由于長期以來存在的二元結構壁壘，農民的政治、經濟權利受到了極大的侵害，同時也使得農保基金的籌集在公平正義的倫理價值實現上面臨著一定的困境。隨著工業化、城鎮化步伐的加快，農村青壯年勞動力越來越多地走進了城市，農村空巢老人的比例明顯增加，而傳統的家庭養老模式受到沖擊，“四二一”倒金字塔結構的家庭大量涌現，子女贍養的義務與道德責任日漸淡化。由于農業比較利益的下降，土地保障功能不斷弱化，青壯年農民紛紛放棄在家耕地轉而外出務工，留守農村的空巢老人相對于城市的老人而言，無論是在經濟上還是在生活上都處于弱勢，養老保險金的主動繳納也面臨挑戰。農業對自然依賴度極高的弱質性，使得其天然存在著自然生產周期長、經濟效益顯露慢、投資回報率低的劣勢，從而導致農業產品的附加值相對較低，同一勞動力從事農業生產獲得的純收入期望值要遠遠低于從事非農產業的勞動純收入。供給不穩定，抗風險能力差，整體科技素質低，產業鏈條短小，缺乏有效的經營模式等農業發展的現狀，不僅造成當前農業在國民經濟中的份額日漸萎縮，農村集體經濟發展極為緩慢，也導致區域農村經濟發展很不平衡，發達地區和貧困地區的農民收入差距明顯。再加上工農業產品的價格雙軌制導致的收益懸殊，使得農村養老保險基金的籌集工作也面臨著極大的挑戰和困難。

二、基金管理的倫理缺失

公平正義、慈善、和諧是倫理的基本價值要求，一旦缺失了這些要素，倫理價值的導向作用必然會受到影響。由于城鄉二元結構的存在，我國農村與城市在社會經濟發展、制度供給、社會保障體系構建上存在著嚴重的差距和不協調，農村的制度化缺失和倫理缺失現象非常明顯。當前我國農村社會養老保險基金管理方面的倫理缺失主要體現在效率與公平的失衡和政府責任的空缺兩方面。首先，關于效率與公平的失衡方面。經濟理性與道德價值目標在原則上是存在較大的行為與目標沖突的，這在農村社會養老保險基金的管理中也明顯存在。有些農村社會養老保險的管理主體和部門為了追求自身利益最大化，常常忽視道德價值目標的追求。按照經濟理性的原則，經濟理性追求自身利益的最大化，這就必然會在農保基金管理中滋生機會主義、產生貪腐現象;與此同時，道德價值目標追求則強調無條件的遵守道德原則和利他主義，于是經濟理性與道德價值目標的偏差和沖突就造成了農保基金在管理過程中難以實現效率與公平的統一。農村社會養老保險是根據國家法律規定建立的一種強制性社會保障政策，其保險費的征收和待遇給付都是帶有一定強制性的。為了實現農村社會養老保險效率與公平的兼顧，政策要求參保農民在義務繳納社會養老保險費之后才能獲得享受養老保障的待遇和權利，強調了國家、集體和農民三方在農村社會養老保險中的責任、權利和義務。農村社會養老保險體系作為市場經濟條件下帶有明顯外部性和社會性的公共產品，其運行管理的主體必然是政府。如果政府沒有積極提供合理的農村社會養老保險的制度和資金支持，那么農民就很難持有參保的積極性。目前，在由“老農保”向“新農保”的過渡中，國家、集體和個人三方所缺乏的在農保體系中明確的權、責、利關系，導致了在基金具體的管理實施過程中出現了部分農村地區以權謀私、集體補助不平等不公平現象的屢屢發生。其次，關于政府責任的空缺方面。以尊重人性、弘揚人道為特征的人本和諧的行政倫理理念是構建合理健康的農村社會養老保險體系的基本指導理念，只有按照這一理念來管理農保基金，才能真正符合廣大人民群眾的根本利益。然而，長期以來，由于各級政府過分強調經濟建設和效率的行政理念，致使農保基金在運營管理上過于注重效率而相對忽視了公平，政府主體出于自身利益的需要不愿及時有效地進行政府信息公開，導致政府公信力下降，造成政府責任的空缺，違背了行政權力的公共性，同時也進一步淡化了政府主體的公共服務意識。在當前的市場經濟條件下，一些地方政府機關官僚化的思想未能根除，缺乏建設服務型政府的觀念，責任意識缺失，服務意識淡薄，行政倫理的控制失靈現象嚴重腐蝕了行政權力。行政倫理歸根到底是關于正義價值的判斷和選擇問題。政府主體在施行公共政策時必須以公共利益為重，慎重選擇公共政策價值取向和倫理要求，從而實現社會利益和社會負擔的合理均衡。就當前農保基金的管理運行而言，由于行政倫理的控制失靈造成的政府責任空缺，導致基金管理部門的公共服務意識淡薄，財務管理職責界限不清，基金的社會監督不明顯，在具體工作操作中存在著嚴重的推諉、扯皮和不公平現象。

三、完善基金管理的倫理路徑

作為調整社會關系的一種基礎性手段，倫理道德是貫穿于農村社會養老保險體系的全過程的。同樣，農保基金的管理完善也離不開倫理道德的支持。完善農村社會養老保險基金的管理，首先需要堅持以人為本、公平正義的倫理原則，即以廣大農民群眾的根本利益為出發點，保障農村居民在養老權益上的城鄉公平待遇，全面提高農村社會養老保險的覆蓋水平，真正實現“老有所養”。其次，需要構建補償正義原則下的財政補貼型基金籌集模式，即建設城市反哺鄉村、工業反哺農業農村的城鄉一體化發展機制，要求政府加大公共財政投入，從實現結果公平和矯正公平的要求出發，調整政府責任定位，建設公共財政投入的農保籌資長效機制。最后，還需要實行公平與效率相統一原則下的基金管理運行機制，即“公平優先，兼顧效率”，把公平放在首要位置上，運行以個人帳戶為主的儲蓄積累和政府、集體補助相結合的管理模式，滿足廣大農民群眾的養老需要。

作者：張靜 單位：湖南師范大學