一、專項(xiàng)資金項(xiàng)目設(shè)置雜、亂、多，政策目標(biāo)不統(tǒng)一不明確,各地執(zhí)行不到位

（一）資金投向不盡合理、目標(biāo)不明確

大部分專項(xiàng)資金用于支持大型國有企業(yè)，僅少部分資金投向了民營企業(yè)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的目標(biāo)不夠明確。2011年筆者調(diào)查的A省本級(jí)共向347戶企業(yè)（剔除重復(fù)企業(yè)）投入資金40.57億元，從投向的企業(yè)所有制看，投向國有企業(yè)的資金為39.42億元，占全部資金的97.2%，涉及企業(yè)172戶，占全部企業(yè)戶數(shù)的49.56%；投向民營企業(yè)的資金1504萬元，僅占全部資金的0.4%，涉及企業(yè)27戶，占全部企業(yè)戶數(shù)的7.78%，可見，絕大部分財(cái)政資金投向國有企業(yè)。從投向行業(yè)屬性看，投向電力、郵政、熱力、醫(yī)院、養(yǎng)老、科研、水利等明顯屬于公益性行業(yè)的資金只有3947萬元，僅占全部資金的0.96%，涉及企業(yè)21戶，占全部企業(yè)的6.05%；投向競爭性行業(yè)的資金40.16億元，占全部資金的98.99%，涉及企業(yè)326戶，占全部企業(yè)戶數(shù)的93.95%，其中投向鐵路、公路、航空3家企業(yè)25.74億元，占全部資金的63.45%。由此可見，A省財(cái)政對(duì)公益性行業(yè)、民營企業(yè)的支持力度較弱，財(cái)政資金重點(diǎn)投向國有大型企業(yè)，用于鐵路、公路、機(jī)場等重大工程項(xiàng)目建設(shè)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的目標(biāo)無法達(dá)到。

（二）地方政府未及時(shí)出臺(tái)管理辦法，導(dǎo)致中央政策打折扣

筆者選取戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金開展了調(diào)查研究，2010年，《國務(wù)院關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》提出，在整合現(xiàn)有政策資源和資金渠道的基礎(chǔ)上，設(shè)立戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，建立穩(wěn)定的財(cái)政投入增長機(jī)制，增加中央財(cái)政投入，創(chuàng)新支持方式，著力支持重大關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)、重大產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展工程、重大創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化、重大應(yīng)用示范工程、創(chuàng)新能力建設(shè)等。當(dāng)年，A省人民政府出臺(tái)了《關(guān)于貫徹落實(shí)國務(wù)院關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)決定的意見》，提出了推動(dòng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、實(shí)施產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)工程等舉措。2011至2012年，中央財(cái)政共安排A省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金2040萬元，涉及2戶企業(yè)的3個(gè)項(xiàng)目，A省自有財(cái)力同時(shí)安排戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金16000萬元，涉及64戶企業(yè)的70個(gè)項(xiàng)目。但筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，截至2012年12月，財(cái)政資金已經(jīng)使用2年，A省卻未建立戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金管理辦法，財(cái)政、發(fā)改等權(quán)利機(jī)關(guān)沒有明確補(bǔ)助資金分配辦法、分配標(biāo)準(zhǔn)，也未向社會(huì)公示分配結(jié)果。財(cái)政、發(fā)改等主管部門未建立戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的績效考評(píng)制度，均未對(duì)2011、2012年戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目開展績效考評(píng)，財(cái)政資金使用效益無法保障，導(dǎo)致中央宏觀調(diào)控政策打了折扣。

二、主管部門審核不嚴(yán)導(dǎo)致財(cái)政資金效益低，政策實(shí)施效果不理想

筆者以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目為目標(biāo)，深入項(xiàng)目單位調(diào)查了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)情況，發(fā)現(xiàn)部分項(xiàng)目由于前期準(zhǔn)備不充分、經(jīng)營前景差、土地?zé)o法落實(shí)等問題，項(xiàng)目無法按時(shí)完工，導(dǎo)致政策實(shí)施效果不理想。

（一）前期準(zhǔn)備工作不到位的項(xiàng)目獲得專項(xiàng)補(bǔ)助，導(dǎo)致資金長期閑置無法發(fā)揮效益

由于主管部門審核把關(guān)不嚴(yán)，導(dǎo)致未取得合法用地手續(xù)、不符合項(xiàng)目申報(bào)條件的企業(yè)通過審核并獲取中央財(cái)政資金。如某公司2011年申請(qǐng)到戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金300萬元，項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容為大型機(jī)床鑄件生產(chǎn)基地建設(shè)，建設(shè)期限為2011至2015年，由于土地未落實(shí)，無法辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證和土地使用權(quán)證，建設(shè)項(xiàng)目無法開工，截至2012年12月，專項(xiàng)資金300萬元一直未使用，長期閑置。再如某制藥企業(yè)新藥膠囊產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目屬于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)化示范工程專項(xiàng)資金重點(diǎn)扶持項(xiàng)目，2011年獲得省級(jí)預(yù)算內(nèi)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金150萬元，截至2012年末，由于建設(shè)土地涉及林地轉(zhuǎn)換手續(xù)無法辦結(jié)，建設(shè)項(xiàng)目尚未開工，資金長期閑置在財(cái)政部門沒有撥付。項(xiàng)目審批部門事前未對(duì)企業(yè)申報(bào)的項(xiàng)目開展詳細(xì)調(diào)查研究，只審查了企業(yè)上報(bào)的書面資料，無法準(zhǔn)確判斷企業(yè)實(shí)施項(xiàng)目的可行性，造成前期準(zhǔn)備工作不到位的項(xiàng)目獲得補(bǔ)助資金。

（二）部分項(xiàng)目未按期完工，未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)

調(diào)查發(fā)現(xiàn)某企業(yè)2011年申請(qǐng)到戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政專項(xiàng)資金840萬元,項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模為形成年產(chǎn)20套國產(chǎn)高端石油裝備海洋鉆井平臺(tái)電傳動(dòng)系統(tǒng)裝置的生產(chǎn)能力，建設(shè)期限為2011至2012年。截至2012年12月，該項(xiàng)目實(shí)際完成投資僅占總投資的62.9%，未形成年產(chǎn)20套國產(chǎn)高端石油裝備海洋鉆井平臺(tái)電傳動(dòng)系統(tǒng)裝置的生產(chǎn)能力。再如某研究所申請(qǐng)到戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目專項(xiàng)資金100萬元，建設(shè)零界值提取生產(chǎn)線一套，項(xiàng)目建成后將形成年產(chǎn)專用滲透液30萬瓶的生產(chǎn)能力，建設(shè)期限為2011至2012年。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)截至2012年末，生產(chǎn)廠房未建成，部分生產(chǎn)設(shè)備未購置，無法形成年產(chǎn)專用滲透液30萬瓶的生產(chǎn)能力。再如某生化有限責(zé)任公司微生物發(fā)酵生產(chǎn)新型醫(yī)藥中間體———200t/a截短側(cè)耳素產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目獲得專項(xiàng)資金補(bǔ)助200萬元，主要內(nèi)容為建立年產(chǎn)300噸生產(chǎn)線。由于原料價(jià)格提高、產(chǎn)品價(jià)格走低等因素，該企業(yè)近年來連續(xù)虧損，自2011年12月停產(chǎn)至今，企業(yè)未能實(shí)現(xiàn)突破關(guān)鍵核心技術(shù)或加強(qiáng)創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化等政策目標(biāo)。

（三）部分企業(yè)用同一項(xiàng)目多頭申報(bào)專項(xiàng)資金

一方面企業(yè)希望多獲得財(cái)政資金，想盡辦法申報(bào)項(xiàng)目；另一方面由于專項(xiàng)資金多頭管理，審批部門多，各審批部門信息互相封閉，無法獲得某個(gè)專項(xiàng)資金是否已經(jīng)申請(qǐng)了其他財(cái)政資金的信息，導(dǎo)致一些企業(yè)的某個(gè)項(xiàng)目獲得了多項(xiàng)財(cái)政資金支持，而一些企業(yè)的項(xiàng)目卻沒有獲得財(cái)政資金。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，某市有4戶企業(yè)用同一項(xiàng)目多頭申報(bào)專項(xiàng)資金，除獲得戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金外，還獲得工業(yè)發(fā)展六大行動(dòng)計(jì)劃、電子信息產(chǎn)業(yè)振興和技術(shù)改造等專項(xiàng)資金。如某公司以“無血清細(xì)胞培養(yǎng)基的研究與開發(fā)”項(xiàng)目多頭申報(bào)專項(xiàng)資金，分別獲得戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金300萬元，第七批人才扶持行動(dòng)項(xiàng)目資金200萬元，并前后4次申請(qǐng)“國藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)項(xiàng)目資金”、“急需緊缺人才認(rèn)定項(xiàng)目資金”等各類項(xiàng)目資金，已獲批1400萬元。

（四）部分專項(xiàng)資金被挪用

由于部分私營企業(yè)財(cái)務(wù)管理不完善、制度不健全、財(cái)會(huì)人員素質(zhì)不高，申請(qǐng)到的財(cái)政資金沒有專戶核算，只是專賬核算，財(cái)政資金同企業(yè)自有資金混在一個(gè)池子里，無法明確區(qū)分，企業(yè)法人也認(rèn)為給到企業(yè)的錢就可以任由企業(yè)支配，甚至法人代表隨意支配，導(dǎo)致部分專項(xiàng)資金被挪用。如某公司將用于申請(qǐng)到的項(xiàng)目資金52萬元轉(zhuǎn)到公司法定代表人個(gè)人賬戶，用于償還其個(gè)人貸款。某公司將項(xiàng)目資金100萬元用于支付該企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營貸款利息。還有一些企業(yè)拿到專項(xiàng)資金后改變了資金原定用途，將資金用于其他項(xiàng)目或緊急事項(xiàng)，如某公司將建設(shè)新型農(nóng)藥懸浮劑生產(chǎn)線的專項(xiàng)資金100萬元用于支付車用燃?xì)忭?xiàng)目土建工程款，某公司將建設(shè)A省聚光太陽能熱利用創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)示范園專項(xiàng)資金465.46萬元用于專家公寓建設(shè)、電梯購置和鍋爐安裝等。

三、企業(yè)編造虛假項(xiàng)目套取、騙取資金現(xiàn)象嚴(yán)重，造成財(cái)政資金損失

受利益驅(qū)使，一些企業(yè)通過偽造、編造虛假申報(bào)材料等手段，騙取淘汰落后產(chǎn)能、節(jié)能技術(shù)改造等中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金現(xiàn)象嚴(yán)重，部分企業(yè)騙取財(cái)政資金后便注銷注冊(cè)登記，企業(yè)消失的無影無蹤，財(cái)政資金最終落入少數(shù)個(gè)人腰包中。甚至部分開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)政府以尚未注冊(cè)成立的公司和無任何經(jīng)營活動(dòng)的公司等不符合申報(bào)條件的企業(yè)作為項(xiàng)目實(shí)施主體申請(qǐng)并獲取中央資金，資金到位后，政府部門變更項(xiàng)目主體后開始實(shí)施。由于項(xiàng)目申報(bào)時(shí)不真實(shí)，財(cái)政資金使用便很難監(jiān)管，這種做法容易造成財(cái)政資金的損失。

四、對(duì)策建議

（一）取消不必要的補(bǔ)助項(xiàng)目，減少政府對(duì)市場的干預(yù)建立科學(xué)合理的規(guī)章制度，明確各級(jí)政府事權(quán)范圍，規(guī)范政府行為，緊緊圍繞公共財(cái)政的功能和目標(biāo)科學(xué)合理地確定財(cái)政資金的支出范圍，減少政府對(duì)市場的干預(yù)，避免財(cái)政資金介入競爭性領(lǐng)域干預(yù)企業(yè)公平競爭，維護(hù)公平的市場競爭環(huán)境，使政府與市場的關(guān)系做到既不缺位也不越位。

（二）盡快出臺(tái)政策法規(guī)懲治過程腐敗，對(duì)財(cái)政資金必須投入的領(lǐng)域加強(qiáng)審核過程監(jiān)督財(cái)政資金、項(xiàng)目審批的主管部門要嚴(yán)格審核把關(guān)，在入口處杜絕企業(yè)通過虛假資料騙取財(cái)政資金；審計(jì)、財(cái)政、發(fā)改等監(jiān)督部門加強(qiáng)監(jiān)督檢查力度，促進(jìn)財(cái)政資金使用效益；立法部門盡快出臺(tái)政策法規(guī)懲治財(cái)政資金分配過程中的腐敗行為，減少有分配權(quán)的公務(wù)人員尋租行為；通過以上方式形成有層次的防控體系，提高財(cái)政資金投入效益，發(fā)揮好財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，確保項(xiàng)目政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）創(chuàng)造良好環(huán)境，增強(qiáng)企業(yè)自身發(fā)展能力轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主體仍然是企業(yè)，企業(yè)行為跟隨市場變動(dòng)而變動(dòng)，因此，政府在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中扮演的角色應(yīng)該是良好市場環(huán)境的創(chuàng)造者，不應(yīng)該是市場行為的參與者，政府創(chuàng)造環(huán)境，調(diào)動(dòng)企業(yè)自身發(fā)展的原動(dòng)力和積極性，使企業(yè)更加愿意通過提升產(chǎn)品質(zhì)量來增加銷售利潤，企業(yè)發(fā)展好了，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式自然會(huì)得到轉(zhuǎn)變。

作者：俞文源 單位：國家審計(jì)署駐蘭州特派員辦事處