縣域扶貧項(xiàng)目制的“耗散”過程及其邏輯

　　摘 要：扶貧項(xiàng)目制是我國(guó)扶貧開發(fā)中采取的一種重要方式，對(duì)脫貧攻堅(jiān)具有非常重要的作用。項(xiàng)目制在運(yùn)行中產(chǎn)生的損耗影響預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，學(xué)者發(fā)現(xiàn)利益沖突、微腐敗、利益共謀、貧困戶參與不足等原因造成了項(xiàng)目制的非制度性損耗。但從縣域調(diào)查來看，項(xiàng)目制下扶貧資源在論證、申報(bào)、立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收、監(jiān)管過程中存在制度性耗散與非制度性耗散兩種現(xiàn)象。制度性耗散主要包括扶貧項(xiàng)目流程繁雜造成的時(shí)間耗費(fèi)、扶貧項(xiàng)目跑動(dòng)與論證過程的資金消耗、扶貧項(xiàng)目實(shí)施的機(jī)構(gòu)增設(shè)與監(jiān)督成本耗費(fèi);非制度性耗散主要包括項(xiàng)目虛報(bào)與重?cái)?shù)量輕質(zhì)量、項(xiàng)目施工中的工程外包與阻工鬧工、項(xiàng)目驗(yàn)收中的資金挪用和監(jiān)管缺失等。扶貧項(xiàng)目耗散現(xiàn)象產(chǎn)生主要是在“項(xiàng)目治縣”的縣域發(fā)展邏輯、項(xiàng)目爭(zhēng)取的縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村競(jìng)爭(zhēng)邏輯與項(xiàng)目實(shí)施中的政績(jī)至上邏輯、項(xiàng)目效益的社會(huì)動(dòng)員邏輯等多重因素影響下產(chǎn)生的。

　　關(guān)鍵詞：扶貧項(xiàng)目;制度性耗散;非制度性耗散;項(xiàng)目邏輯;項(xiàng)目治縣

　　作者：吳映雪

　　貧困治理是事關(guān)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和保持社會(huì)穩(wěn)定的重要社會(huì)問題。從習(xí)近平提出精準(zhǔn)扶貧并大力實(shí)施以來，項(xiàng)目制成為扶貧的主要方式，大量的人力、財(cái)力、物力通過扶貧項(xiàng)目的方式投入貧困地區(qū)和投向貧困人口。扶貧項(xiàng)目制中的項(xiàng)目既不同于宏大的社會(huì)建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃項(xiàng)目，也不同于專業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)和建設(shè)項(xiàng)目，而是特指中央對(duì)地方或地方對(duì)基層的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的一種運(yùn)作和管理方式[1] ，因而扶貧項(xiàng)目背后體現(xiàn)著國(guó)家的治理政策與邏輯，是一項(xiàng)整體性的治理機(jī)制。這種依靠財(cái)政資金專項(xiàng)化而形成的“項(xiàng)目治國(guó)”模式[2] 在實(shí)踐中取得了較好的治理效果，尤其體現(xiàn)在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域。然而，由于扶貧項(xiàng)目實(shí)施過程中申報(bào)程序復(fù)雜、監(jiān)管成本消耗、多元主體的利益沖突、項(xiàng)目腐敗、貧困戶內(nèi)生動(dòng)力不足等主客觀原因造成扶貧資源的損耗，使扶貧項(xiàng)目的實(shí)施效果和治理績(jī)效難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。本文重點(diǎn)探討扶貧項(xiàng)目在縣域是如何耗散的，各主體遵從何種邏輯，進(jìn)而找出扶貧項(xiàng)目制耗散的根源。

　　一、文獻(xiàn)回顧與問題提出

　　扶貧項(xiàng)目制損耗是深刻影響扶貧效果的重要因素，學(xué)術(shù)界聚焦項(xiàng)目損耗的原因形成了五種基本分析路徑。一是認(rèn)為政府政績(jī)至上邏輯與貧困戶需求導(dǎo)向邏輯之間的內(nèi)在矛盾，以及項(xiàng)目運(yùn)作本身的國(guó)家主導(dǎo)邏輯與地方自主邏輯矛盾難以調(diào)和[3] ，扶貧項(xiàng)目具體運(yùn)作過程中醞釀、申報(bào)、批復(fù)、實(shí)施、反饋、監(jiān)督、審計(jì)等環(huán)節(jié)矛盾重重，導(dǎo)致項(xiàng)目績(jī)效低下[4] 。二是扶貧項(xiàng)目制運(yùn)行中存在精英俘獲現(xiàn)象，即體制內(nèi)精英截取了項(xiàng)目資源[5] ，具體表現(xiàn)為精英對(duì)項(xiàng)目資金、項(xiàng)目信息和發(fā)言權(quán)進(jìn)行控制，導(dǎo)致扶貧資源未能有效投向貧困戶[6] 。三是扶貧運(yùn)作中的分利秩序，即各利益主體將公共利益轉(zhuǎn)化為部門或個(gè)人利益[7] ，扶貧資源在下鄉(xiāng)過程中形成“權(quán)力-利益”網(wǎng)絡(luò)[8] ，利益關(guān)系綁架了扶貧項(xiàng)目[9] ，阻礙扶貧資源的落地。四是扶貧項(xiàng)目運(yùn)行中的腐敗現(xiàn)象，比如扶貧過程中庸政懶政的變相腐敗[10] ，以及“雁過拔毛”“優(yōu)親厚友”“吃拿卡要”“截留挪用”[11]“騙取套取”等微腐敗[12]現(xiàn)象的存在影響了扶貧的效果。這類研究關(guān)注了腐敗主體的不同類型，比如村干部[13]、扶貧干部[14]、“村官”[15]等群體，并重點(diǎn)關(guān)注了扶貧資金的腐敗問題[16]。五是扶貧項(xiàng)目運(yùn)行中貧困戶的參與不足問題[17]，從貧困戶的視角出發(fā)考察貧困戶參與扶貧項(xiàng)目的程度與能力，認(rèn)為扶貧內(nèi)生動(dòng)力不足[18]是項(xiàng)目效益不佳的重要原因。

　　現(xiàn)有研究對(duì)扶貧項(xiàng)目資源損耗大多歸因于不同主體的利益沖突，尤其是中央政府與地方政府、政府與地方能人、地方能人與貧困戶、扶貧干部與貧困戶的利益博弈產(chǎn)生了精英俘獲、分利秩序、項(xiàng)目腐敗等現(xiàn)象。主體間的利益沖突無疑是造成扶貧項(xiàng)目制損耗的主觀原因，這是一種非正常狀態(tài)的、制度規(guī)定外產(chǎn)生的非制度性損耗。除此之外，客觀上治理技術(shù)的局限和人的有限理性等原因也是造成扶貧項(xiàng)目資源損耗的原因，這實(shí)際上是科層制運(yùn)行過程中往往難以避免的制度性損耗。然而，學(xué)界將過多的焦點(diǎn)投放在項(xiàng)目損耗的非正常狀態(tài)這一類型，鮮有關(guān)注項(xiàng)目的制度性損耗。因此，結(jié)合現(xiàn)有研究，本文引入“耗散”這一概念來概括扶貧項(xiàng)目制中主體利益沖突造成的非制度性，以及在現(xiàn)有制度體制規(guī)定下科層制運(yùn)轉(zhuǎn)和項(xiàng)目本身運(yùn)作中的制度性損耗。“耗散”是指資源和能量在運(yùn)輸和擴(kuò)散過程中產(chǎn)生的損失和耗費(fèi)，扶貧項(xiàng)目制耗散這一概念能夠動(dòng)態(tài)全面地展現(xiàn)扶貧資源在縣域論證、申報(bào)、立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收、運(yùn)營(yíng)過程中產(chǎn)生的扶貧資源制度性與非制度性損耗，可以更好地概況當(dāng)前扶貧項(xiàng)目資源配置低效、績(jī)效不佳等問題。

　　縣域是扶貧項(xiàng)目落地與執(zhí)行的關(guān)鍵層級(jí)，扶貧項(xiàng)目在縣一級(jí)的運(yùn)作效果關(guān)系到扶貧項(xiàng)目的成敗。本文選取深度貧困縣H縣進(jìn)行個(gè)案分析 。H縣全縣總面積1 109平方公里，轄12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)217個(gè)村24個(gè)社區(qū)(居委會(huì))。截至2019年9月，H縣總?cè)丝?1.5萬人，貧困村142個(gè)，其中少數(shù)民族人口占77.3%，建檔立卡貧困人口77 413人。從2017年1月至10月，筆者對(duì)H縣進(jìn)行為期9個(gè)多月的深入?yún)⑴c式觀察、訪談和跟蹤調(diào)研，隨后又進(jìn)行了多次回訪，以此為實(shí)證基礎(chǔ)來分析扶貧項(xiàng)目制耗散的不同類型以及產(chǎn)生耗散的原因。

　　二、扶貧項(xiàng)目制縣域運(yùn)作的

　　制度性耗散 扶貧項(xiàng)目運(yùn)作的制度性耗散是指項(xiàng)目運(yùn)作流程在法律與制度的范圍內(nèi)進(jìn)行，但由于客觀上治理技術(shù)的局限和人的有限理性等原因造成項(xiàng)目進(jìn)度緩慢、項(xiàng)目資金滯留、項(xiàng)目效益不高、項(xiàng)目目標(biāo)偏差等現(xiàn)象。這種耗散是遵循制度安排下的耗散，雖然未違反法律法規(guī)，但不能實(shí)現(xiàn)扶貧資源的有效配置，因而有可能達(dá)不到項(xiàng)目的目標(biāo)期許。

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