經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下公私合作項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)問題研究

　　摘要：在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下,新的經(jīng)營合作方式出現(xiàn)在人們的視野中,不僅極大地豐富了市場經(jīng)濟(jì)的多樣性,同時(shí)也為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了更加穩(wěn)定的市場基礎(chǔ)。在公私合作項(xiàng)目,即PPP項(xiàng)目中,由于合作各方的法律風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)不足,導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)各種制約項(xiàng)目發(fā)展的問題,造成項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn),給我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成了一定程度的打擊。因此,研究PPP項(xiàng)目中法律風(fēng)險(xiǎn)問題對(duì)于項(xiàng)目的實(shí)施和發(fā)展具有非常重要的意義。通過對(duì)法律風(fēng)險(xiǎn)問題的研究,制定完善的預(yù)防和管理對(duì)策,能夠有效提高項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力,促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　本文源自中國市場,2020(30):172-173.《中國市場》(周刊)創(chuàng)刊于1994年，由中國物流與采購聯(lián)合會(huì)主辦。《中國市場》宗旨讓世界了解中國市場，讓中國企業(yè)邁向世界市場。《中國市場》定位：投資者、創(chuàng)業(yè)者、企業(yè)家的讀物，連接國際國內(nèi)兩個(gè)市場的窗口。《中國市場》賣點(diǎn)：重大經(jīng)濟(jì)問題研究;重大市場現(xiàn)象報(bào)道;市場分析、預(yù)測、展望國內(nèi)外商務(wù)信息;創(chuàng)業(yè)資訊;品牌展示

　　公私合作項(xiàng)目,即PPP項(xiàng)目,是政府部門與社會(huì)民營企業(yè),在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共工程建設(shè)、社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域等方面進(jìn)行合作的項(xiàng)目。這種項(xiàng)目開展模式能夠充分發(fā)揮出政府牽頭的作用,利用社會(huì)資金和力量完成社會(huì)建設(shè)的目的,在項(xiàng)目合作過程中,不僅能夠?qū)崿F(xiàn)互利共贏,同時(shí)也共同承擔(dān)項(xiàng)目帶來的風(fēng)險(xiǎn)。在廣義的PPP項(xiàng)目中,政府與社會(huì)民營企業(yè)之間的關(guān)系是垂直的,政府通過授予民營企業(yè)一定期限內(nèi)的公共設(shè)施經(jīng)營權(quán)或者建設(shè)權(quán)等,允許社會(huì)資金力量參與到公共設(shè)施的經(jīng)營建設(shè)中。在狹義的PPP項(xiàng)目中,政府與社會(huì)企業(yè)的關(guān)系為合作關(guān)系,在項(xiàng)目的開展過程中,政府與企業(yè)需要全程參與到項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營中,這種情況下的合作深度更高。我國PPP項(xiàng)目作為經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的市場活動(dòng)重要形式,發(fā)揮著重要的作用,因此如何做好項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)的管理,對(duì)于我國基礎(chǔ)社會(huì)和公共服務(wù)的建設(shè)經(jīng)營具有非常重要的意義。

　　1、法律風(fēng)險(xiǎn)

　　在進(jìn)行PPP項(xiàng)目合作過程中,會(huì)涉及眾多經(jīng)濟(jì)活動(dòng),其中包括融資、建設(shè)、經(jīng)營、管理、移交等,這些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)由于流程復(fù)雜、環(huán)節(jié)多、時(shí)間長、參與各方多等眾多因素,導(dǎo)致項(xiàng)目面臨一定的法律風(fēng)險(xiǎn),需要進(jìn)行分析和謹(jǐn)慎對(duì)待。

　　1.1政府法規(guī)導(dǎo)致的法律風(fēng)險(xiǎn)

　　眾所周知,法律是用來規(guī)范人們行為的規(guī)范,具有普遍性和程序性,但同時(shí)法律也具有一定的局限性,導(dǎo)致法律法規(guī)與社會(huì)活動(dòng)、行為產(chǎn)生矛盾,產(chǎn)生這一情況的原因多是由于法律法規(guī)與社會(huì)發(fā)展的節(jié)奏不適應(yīng),無法適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)的變化。[1]PPP項(xiàng)目作為新的合作模式,目前尚未建立健全的法律規(guī)范和體系對(duì)其進(jìn)行約束和管理,因此在項(xiàng)目開展的過程中,如果使用其他的法規(guī)強(qiáng)行對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行管理,就會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目活動(dòng)受到制約,甚至導(dǎo)致項(xiàng)目無法執(zhí)行,最終失敗。例如,在項(xiàng)目建設(shè)完成后,私營企業(yè)想通過股權(quán)回購的方式退出項(xiàng)目,但是財(cái)政部下達(dá)的《關(guān)于組織開展第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》對(duì)股權(quán)回購進(jìn)行了限制,導(dǎo)致私營企業(yè)無法退出,這種情況就會(huì)造成管理周期延長,增加項(xiàng)目經(jīng)營的不確定性,對(duì)于融資方和私營企業(yè)來說,都要承擔(dān)非常大的風(fēng)險(xiǎn)。

　　1.2行政因素造成的法律風(fēng)險(xiǎn)

　　行政因素導(dǎo)致的法律風(fēng)險(xiǎn)是在PPP項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)概率較高的一種。在項(xiàng)目合作中,政府部門發(fā)揮著非常重要的作用,對(duì)于合作的全過程產(chǎn)生重大影響。如果政府部門在合作過程中濫用職權(quán),或者相應(yīng)的資金補(bǔ)貼發(fā)放不到位,就會(huì)導(dǎo)致相應(yīng)的法律風(fēng)險(xiǎn)。通常情況下,政府部門主導(dǎo)PPP項(xiàng)目的開展,如果出現(xiàn)濫用職權(quán)現(xiàn)象,例如在土地審批方面出現(xiàn)違規(guī)用地情況,就會(huì)給項(xiàng)目造成嚴(yán)重的法律風(fēng)險(xiǎn)。[2]由于PPP項(xiàng)目的資金來源一部分包括政府的補(bǔ)貼資金,如果政府對(duì)補(bǔ)貼資金進(jìn)行限制,就會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目資金鏈出現(xiàn)問題,造成項(xiàng)目建設(shè)或者運(yùn)營管理工作無法繼續(xù)進(jìn)行,增加私營企業(yè)的壓力。除此之外,在項(xiàng)目開展過程中,還可能出現(xiàn)政府方面不作為引起的法律風(fēng)險(xiǎn),這一情況主要體現(xiàn)在對(duì)項(xiàng)目開展監(jiān)管不到位,或者由于管理不到位問題出現(xiàn)惡劣的公共事件等,給項(xiàng)目帶來嚴(yán)重的負(fù)面影響。

　　1.3司法因素造成的法律風(fēng)險(xiǎn)

　　在PPP項(xiàng)目的開展過程中,由于合同涉及多方參與者,所以合同體系非常復(fù)雜,這就導(dǎo)致其中涉及眾多的法律關(guān)系,一旦在項(xiàng)目開展過程中出現(xiàn)了糾紛,就需要對(duì)責(zé)任界定和解決方式進(jìn)行判定。此時(shí)選擇何種訴訟程序,或者適用何種法律就成了項(xiàng)目的法律風(fēng)險(xiǎn)之一。[3]由于PPP項(xiàng)目沒有相關(guān)的法律體系,所以在糾紛的解決中,只能依靠合同文件和其他法律進(jìn)行解決;又由于法律的適用條款和合同的規(guī)定內(nèi)容不明確等問題,就會(huì)產(chǎn)生爭議,為項(xiàng)目參建的各方帶來相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。不僅如此,很多糾紛在發(fā)生后,由于找不到相應(yīng)的法律條款進(jìn)行解決,最后只能不了了之,給項(xiàng)目開展造成嚴(yán)重的影響,甚至導(dǎo)致項(xiàng)目無法繼續(xù)進(jìn)行,以失敗告終。

　　2、應(yīng)對(duì)措施

　　2.1盡快完善PPP項(xiàng)目的立法

　　通過對(duì)于PPP項(xiàng)目的法律風(fēng)險(xiǎn)分析發(fā)現(xiàn),其中大部分風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生都是由于PPP項(xiàng)目合作模式?jīng)]有專門的法律體系,無法有效對(duì)其行為進(jìn)行規(guī)范所導(dǎo)致的。因此,盡快完善PPP項(xiàng)目的立法能夠有效解決當(dāng)前項(xiàng)目活動(dòng)中面臨的大多數(shù)法律風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn),目前世界上有50多個(gè)國家制定和完善了PPP項(xiàng)目的法律政策,能夠有效對(duì)項(xiàng)目的開展進(jìn)行約束,例如最早應(yīng)用PPP項(xiàng)目的英國具有健全的PPP項(xiàng)目法律體系,日本就從英國引進(jìn)了相關(guān)的法律內(nèi)容,制定了國內(nèi)的PPP項(xiàng)目相關(guān)法律法規(guī)。[4]除此之外,在法律的應(yīng)用過程中,很多法律的規(guī)定在一定范圍內(nèi)會(huì)出現(xiàn)沖突的情況,法律之間的沖突不僅無法有效解決項(xiàng)目面臨的內(nèi)容,同時(shí)還會(huì)使問題更加復(fù)雜,所以在立法的基礎(chǔ)上,需要對(duì)法規(guī)的適用性進(jìn)行研究,避免出現(xiàn)法律矛盾。

　　2.2完善行政監(jiān)管機(jī)制

　　在PPP項(xiàng)目開展過程中,會(huì)涉及眾多的內(nèi)容,例如立項(xiàng)、土地等,都需要通過行政部門進(jìn)行審批。這些行政因素一定程度上會(huì)造成產(chǎn)生法律風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。例如上文列舉的不作為、濫用職權(quán)等。為了有效降低行政因素造成的PPP項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn),就需要加強(qiáng)行政監(jiān)管機(jī)制建設(shè),提高審批速度,控制審批流程,同時(shí)在相關(guān)部門的監(jiān)管之下,防止出現(xiàn)腐敗、濫用職權(quán)等行為,為PPP項(xiàng)目的開展提供可靠的行政保障。[5]例如,在項(xiàng)目的相關(guān)審批工作中,可以有原本的分散式審批方式轉(zhuǎn)變?yōu)榧袑徟?不僅能夠節(jié)約大量的時(shí)間,同時(shí)還能夠提高審批的效率,促進(jìn)PPP項(xiàng)目穩(wěn)定進(jìn)行。

　　2.3建立健全的糾紛解決機(jī)制

　　不論何種合作方式和經(jīng)營模式,在市場運(yùn)行過程中都不可避免地會(huì)產(chǎn)生糾紛和問題,由于PPP項(xiàng)目的特殊性,在遇到問題時(shí)通常難以快速有效的解決,給項(xiàng)目的開展造成了非常不利的影響。所以建立健全的糾紛解決機(jī)制是解決PPP項(xiàng)目糾紛問題的有效方法。[6]由于PPP項(xiàng)目涉及政府和私營企業(yè),政府既是項(xiàng)目的參與方,同時(shí)也是行政流程的監(jiān)督方,這種雙重屬性導(dǎo)致糾紛問題解決非常棘手,為了保證糾紛解決的公平公正性,就需要給予私營企業(yè)更大的訴訟和糾紛解決自由,合理維護(hù)自身的權(quán)益。

　　3、結(jié)論

　　綜上所述,在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下,我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域都取得了非常巨大的成果,不同的合作模式和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方式豐富了我國的經(jīng)濟(jì)體系,使其更加穩(wěn)定。但是對(duì)于公私合作方式來說,由于法律體系不健全,相關(guān)影響因素過多,導(dǎo)致項(xiàng)目合作本身面臨巨大的法律風(fēng)險(xiǎn)。為了在項(xiàng)目開展過程中有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),就需要根據(jù)當(dāng)前的市場環(huán)境,對(duì)可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)進(jìn)行分析,同時(shí)做好相應(yīng)的預(yù)防和處理措施,在風(fēng)險(xiǎn)和糾紛發(fā)生后能夠恰當(dāng)?shù)木S護(hù)自身利益,為我國市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。

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