集體經營性建設用地地價影響因素研究

　　摘要：應用文獻綜述法與數學模型法進行集體經營性建設用地地價與各要素運行機制和相互關系研究，從理論層面厘清不同類型(用途)集體經營性建設用地土地價格的影響因素。結果表明，集體工業、商業用地價格均受環境條件、區域規劃、宏觀區位、經濟水平和社會狀況、基礎設施及交通條件影響，工業用地價格受交通條件影響最大，商業用地價格受各要素的影響力大小較均衡;集體工業用地與國有工業用地地價影響因素差異顯著，以往研究表明國有工業用地價格受供給影響較大，屬于供給導向型，而集體工業用地價格表現為需求導向型，尤其對交通條件需求最為強烈;集體商業用地則與國有商業用地地價影響因素具有相似性，屬于區位及市場規模導向型。

　　本文源自李杰; 陳英; 謝保鵬; 裴婷婷， 國土與自然資源研究 發表時間：2021-06-08

　　關鍵詞：集體經營性建設用地入市;土地市場改革;地價影響因素;特征價格法

　　0 引言

　　構建城鄉統一的建設用地市場體系，旨在更好地發揮市場在資源配置中的決定性作用[1]，是近 10 年來我國土地市場改革的重大部署。地價作為土地市場運作的重要信息和判斷標準是土地市場運行的核心，在調節土地利用、促進城鄉一體化發展方面的作用舉足輕重。構建城鄉統一的建設用地市場體系，首先需要對國有建設用地與集體經營性建設用地的土地價格影響因素進行厘清，當前國有建設用地土地價格影響因素研究成果豐碩，相關實務工作開展順利;而集體經營性建設用地地價影響因素研究處于欠缺狀態，此次研究采用理論分析與模型實證相結合方法，在理論研究基礎上應用特征價格法模型對集體經營性建設用地地價與各要素間的運行機制和相互關系進行探究，旨在從基礎理論層面厘清不同用途集體經營性建設用地地價的主要影響因素，對構建城鄉統一的建設用地市場體系研究有重要的理論與實踐意義。

　　1 現有土地政策及地價影響因素研究

　　1.1 相關法規政策

　　2019 年 8 月 26 日全國人大常委會審議通過 《土地管理法》修正案，該修正案自 2020 年 1 月 1 日起實施。新版《土地管理法》修改時刪除了原法第 43 條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地，必須使用國有土地”的規定[2，3]，破除了多年來集體建設用地不能直接入市的二元體制，允許集體經營性建設用地在符合規劃、依法登記，并經本集體經濟組織 2/3 以上成員或村民代表同意的條件下可依法有序入市，為城鄉一體化發展掃除了制度性障礙，同時確定了土地征收的公益目的性要件，完善了征收程序。學界普遍認為本輪法律修改具有里程碑意義，也為未來改革探索指引了方向[4- 6]。農業農村部長韓長賦 2019 年 11 月 16 日在江西調研時表示，這是改革的開始，在保障農民住房權益的基礎上，通過制度改革增加農民財產性收入[7]。

　　1.2 現有地價影響因素研究

　　土地市場改革目標的確立決定了相關土地制度、政策改革的大方向，城鄉統一建設用地市場體系建設，需要對影響建設用地價格的因素進行厘清。目前理論界對城市建設用地地價影響因素研究已經很全面，宋佳楠[8]從國家尺度對我國地價水平及變化影響因素進行研判;華文[9]從省域尺度對江蘇省城市地價變化的影響因素進行分析;張洪[10]從市域尺度對昆明市地價空間變化進行研究;夏建國[11]從區片尺度對征地區片地價影響因素做了相關測度;黃紅梅[12]、趙松[13] 分別對中日兩國住宅、工業用地地價水平及影響因素作了對比研究;吳次芳[14]、陳文興[15]分別對比了海峽兩岸不同的土地稅制和土地征收補償制度對地價造成的影響;馬騫[16]、朱傳廣[17]、胡海龍[18]分別對商業、住宅和工業三種不同的土地用途下地價影響因素進行評估;高金龍[19]依據長時間尺度交易案例，對南京市工業、住宅、商業三類用地平均價格的主要影響因素進行定量分析。基于豐富的基礎理論研究取得的成果，中華人民共和國國家質量監督檢驗總局、中國國家標準化管理委員會于 2014 年制定頒布了《城鎮土地分等定級規程》、《城鎮土地估價規程》等規程文件，很好的指導了全國范圍內各城市基準地價評估、國土空間規劃等一系列實務工作的開展，用于規范城市建設用地市場起到重大作用。

　　集體經營性建設用地地價影響因素研究則處于欠缺狀態，因基礎理論研究的缺位，甘肅蘭州、浙江義烏、四川成都等地集體經營性建設用地土地級別及基準地價體系建立等相關實務工作在暫無技術規程依據、無或較少交易案例的條件下摸索進行。因此，急需對影響集體經營性建設用地價格的因素進行研究，厘清不同用途土地價格的主要影響因素，為構建城鄉統一的建設用地市場及其他實務工作提供依據。

　　2 集體建設用地與國有建設用地對比

　　2.1 國有建設用地地價影響因素

　　國有建設用地地價影響因素研究成果豐富，形成了國家標準 《GB/T 18507- 2014 城鎮土地分等定級規程》和《GB/T 18508- 2014 城鎮土地估價規程》。規程將國有建設用地地價影響因素分為三大類：(1) 一般因素。一般因素指影響城鎮地價總體水平的自然、社會、經濟和行政因素等，主要包括地理位置、自然條件、人口、行政區劃、城鎮性質、城鎮發展過程、社會經濟狀況、土地制度及住房制度、土地利用規劃及計劃、國民和社會發展規劃等;(2)區域因素。區域因素指影響城鎮內部區域之間地價水平的因素，主要包括商服繁華程度或集聚程度及區域在城鎮中的位置、交通條件、公用設施及基礎設施水平、區域環境條件、規劃及土地使用限制和自然條件等;(3)個別因素。個別因素指宗地自身的地價影響因素，包括宗地自身的自然條件、開發程度、形狀、長度、寬度、面積、土地使用限制和宗地臨街條件等。

　　2.2 集體經營性建設用地與國有建設用地相同屬性

　　(1)國有土地價格與集體土地價格都是土地的權益價格，人們購買的土地不管是國有還是集體所有實際上都是購買獲得該土地收益的權利;(2) 由于土地的稀缺性，集體經營性建設用地價格與國有建設用地價格與市場上其他稀缺商品價格類似，不依生產成本定價而由商品的供給與需求決定。山地開發成本高于川地而地價卻低于川地問題得到了科學合理的解釋;(3)不論是國有建設用地還是集體建設用地，其土地價格都不是土地價值的貨幣表現;(4) 集體經營性建設用地價格與國有建設用地價格都具有強烈的地域性。由于土地位置的固定性，土地無法像其他商品一樣可移動，因此土地市場地域性強烈，各地區之間存在較大差異。

　　2.3 集體建設用地與國有建設用地異同屬性

　　(1)土地所有權的不同;(2)集體經營性建設用地覆蓋范圍廣而空間連續性差，質量分布很不連續且差異較大;(3) 集體經營性建設土地基礎設施保障水平及土地開發程度較低;(4) 集體經營性建設用地鄉鎮結合部受鄰近城鎮或已建成區域的輻射影響明顯;(5) 集體經營性建設用地受區域功能規劃及政策導向影響明顯。

　　3 集體經營性建設用地地價影響因素

　　3.1 地價影響因素選取的理論與邏輯

　　根據馬克思地價理論，土地不是勞動產品，沒有價值，但作為特殊商品有使用價值，并有價格且不依生產成本定價;土地供求理論與土地價格形成理論認為，土地供給與需求曲線共同決定其價格，以及相應的供給量與需求量;從經濟學理論看，建設用地價格是各以盈利為目標的經濟團體根據宏觀市場情況加自身認定最合理經營模式后該項目帶來總收入刨去所有的成本支出和預期收益后，再經過充分市場競爭后得到的價格。集體經營性建設用地價格屬性與形成機制符合相關理論，所以價格影響因素應從集體經營性建設用地的供給端和需求端選擇[20- 26]。

　　3.2 供給因素

　　現代西方經濟學的土地價格理論認為，影響土地供給的基本要素有三個：(1)各類土地的自然供給。土地供需理論認為，土地的自然供給量是難以改變的，環境作為限制性條件影響土地的供給量而影響土地價格，因此作為一級影響因素予以確定，具體指標為地形坡度、地質條件等[27，28];(2)土地開發利用計劃。城市規劃理論與城市土地利用分區理論認為，土地利用規劃是合理利用土地、協調城市空間布局和各項建設而進行的綜合部署和安排，同時也是土地利用的約束條件，與土地價格密切相關。我國對土地開發利用十分重視，從土地利用規劃到國土空間規劃都得到了較好的執行落實，因此區域規劃作為集體經營性建設用地地價一級影響因素予以確定，以功能區劃定位為具體反映指標[29];(3)土地供給者行為。土地供需理論認為，土地供給者的土地供給行為影響土地的供應量，從而影響土地價格。而我國政府通過規劃管制的手段替代具體土地所有者實現建設用地供給行為，土地市場改革前，無論土地以何種出讓方式出讓，政府均是土地一級市場唯一的供給者，政府壟斷供給，使得中國政府在調控地價方面具有絕對主導權[30]，目前進行的土地市場改革，集體建設用地入市是符合規劃的集體經營性建設用地有步驟、分批次入市[31]，所以土地供給者行為不做單獨的地價影響因素而從屬于區域規劃因素。

　　3.3 需求因素

　　影響土地需求的要素有五個：(1)經濟條件。預期收益理論認為，土地市場上人們對于建設用地的需求不論其是國有還是集體所有的土地，都是以追求回報為目的的商業投資行為，當地的經濟條件直接關系到企業生產的全過程，從而影響地價水平，因此經濟水平作為集體經營性建設用地地價一級影響因素予以確定[32]。集體經營性建設用地位于農村地區，經濟水平反映指標具體為鄉鎮生產總值、經濟增長率、集體建設用地占區域面積比和占建設用地面積比、征地補償標準等;(2)社會狀況。根據經濟地理學社會狀況對土地價格的影響，社會狀況所處階段在空間上的差異導致了生產成本的差異，從而影響土地價格，因此作為一級影響因素予以確定，具體可選指標為人口密度、城鎮化水平、人均建設用地面積等[33，34];(3)土地區位;(4)基礎設施;(5)交通條件。土地區位理論認為，不同場所具有不同的屬性或資源，即區位不同，因而其能滿足的人類活動也不同，人類對活動場所的選擇很多程度上取決于區位條件的好壞;根據土地工業區位理論、中心地理論、市場區位理論與現代區位論，人們對于集體建設用地的需求，實質上是對土地宏觀區位中產業集聚與繁華程度、對微觀土地區位中基礎設施與交通條件滿足其開發經營土地的需求，所以宏觀區位、基礎設施和交通條件分別作為一級地價影響因素予以確定[35，36]。宏觀區位具體指標為近鄰城市影響度;基礎設施具體指標為供水、供電、通郵、小學、中學、醫衛設施;交通條件具體指標為國道、省道、縣道、鄉村公路、公共交通、汽車站、火車站、高速出入口等。

　　因城鄉統一的建設用地市場體系的建設，設定集體經營性建設用地與國有建設用地的交易市場和產權認可度是相同的。集體經營性建設用地地價影響因素選取時在參考《GB/T 18507- 2014 城鎮土地分等定級規程》和《GB/T 18508- 2014 城鎮土地估價規程》的基礎上，根據集體經營性建設用地具有的不同特性，考慮其在更宏觀范圍層面的區位情況和區域規劃情況。因集體經營性建設用地普遍開發程度和基礎設施保障水平較低，所以相關指標因子在設定時較國有建設用地可根據實際情況作以刪減，最終確定結果如表 1 所示。

　　4 研究區選擇與實證分析

　　4.1 研究區選擇及描述

　　研究區的選擇應滿足以下幾個條件：(1)國有建設用地緊缺，對集體建設用地入市迫切地區;(2)國有建設用地基準地價體系完備且更新及時;(3)在集體經營性建設用地基準地價上有一定先行性研究和探索;(4)有已發生的較為豐富的集體建設用地交易案列。

　　選擇蘭州市為研究區具有很強的代表性，截至 2018 年，全市下轄 5 區 3 縣國有建設用地基準地價體系完備且更新及時;現有建成區 321.75 平方千米，占行 政 區 面 積 2.46%， 集 中 了 304.15 萬 常 住 人 口 和 2 689.96 億二、三產業增加值，平均每平方千米 0.95萬常住人口和 8.36 億產業增加值，人口和經濟高度集中;蘭州市“兩山夾一谷”的地形，極大地限制了城區的擴展，近年來蘭州地區有已發生的較為豐富的集體建設用地交易案例;“一帶一路”戰略的提出，蘭州成為我國開放的前沿，市區各類建設用地都較為緊張，難以滿足經濟社會發展的需求，蘭州市于 2019 年開展了集體經營性建設用地基準地價等一系列試點工作，既滿足市場對土地的合理需求促進了經濟增長，又避免經濟在空間上過度集中，同時助力于鄉村振興戰略實施。

　　4.2 數據來源及處理

　　本次研究的地理基礎數據，均來源于全國基礎地理數據庫 2017 版，地價及其他市場信息來自蘭州市國土資源評價研究院。

　　由于樣本數據時間跨度較長，需要修正到統一價格水平。根據國家統計局公布的蘭州市經濟增長指數，以 2016 年為基期將其他年度的地價進行修正。選取蘭州市下轄 5 區 3 縣 2016- 2019 年集體建設用地有償出讓數據記錄共 1327 條，剔除信息不全等無效樣點，最終確定有效地價樣點 994 個。其中工業樣點 275 個，商服樣點 719 個。

　　4.3 模型構建

　　本次研究采用特征價格法 Hedonic 模型，認為土地由眾多不同特征組成，價格是所有特征帶給人們的綜合效用決定的，不同特征數量及組合方式不同，所以地價不同，特定地塊的價格由買賣雙方博弈決定。最終選取 26 個指標表征影響土地價格的供需因素，構建如下特征價格模型： PRICEi=β0+∑i=Dβiqi+∑j=sβjqj+ε

　　式中，PRICEi 為土地出讓價格;β0 為常數項;D 為經濟、社會狀況等需求要素集;S 為環境條件、區域規劃等供給要素;qi 和 qj 為具體變量;βi 和 βj 為相應估計系數;εi 為隨機誤差項。

　　以鄉鎮(街道)為單元模塊，將工業、商服兩類地價樣點按照鄉鎮(街道)進行匯總后，求得各單元的平均地價水平，取對數后代入上述特征價格模型進行模擬，結果如表 2 所示。

　　4.4 結果分析

　　根據集體經營性建設用地中工業地價回歸結果，工業用地價格受環境條件、區域規劃、宏觀區位、社會狀況及交通條件影響，受交通條件影響最大。其中，(1)坡度從工廠建設的角度影響工業地價;(2)功能區劃定位通過其限制性手段從工業用地可供給的數量及空間位置上影響工業用地價格;(3)宏觀區位中近鄰城市通過其經濟輻射能力及集聚效益影響本地區工業用地價格;(4)征地行為為集體土地提供了與集體建設用地入市截然不同的出路，因此征地價格直接影響村民集體參與集體建設用地入市的積極性從而影響工業用地價格;(5)人均建設用地面積越大，土地作為參與生產的要素其稀缺的屬性就越不明顯，所以呈負相關性影響工業用地價格;(6)交通條件長期影響企業生產中的交通成本，在信息化的今天，市場對于企業產品的需求也是有時效性的，集體建設用地分布較零散，其交通條件的差別遠大于國有工業用地，所以交通條件是集體工業用地最重要的地價影響因素。

　　根據集體經營性建設用地中商業地價回歸結果，商業用地地價受環境條件、宏觀區位、經濟水平、社會狀況及基礎設施影響，各要素對地價的影響力大小較均衡。其中，(1)商業活動門檻較高，會避開可能存在地質災害的地區，所以地質災害風險與商業用地價格呈負相關性;(2)近鄰城市經濟活動往往是該鄉鎮經濟規模數十倍甚至更多，該鄉鎮經濟活動能力會受到較明顯影響，從而影響商業用地價格;(3) 鄉鎮經濟規模是商業地價的最直接影響因素，非農產業人數占比和集體建設用地占區域總面積比例是鄉鎮經濟狀況的重要體現，都正向影響著商業用地價格;(4)網絡平臺商業活動日益增長，快遞是承擔域內與外界信息、物質交流的重要手段，從交流成本和時效性上影響著商業地價;(5)醫衛設施、汽車站和公共交通較完善的地區，往往都是域內經濟活動頻繁區域，對商業用地價格影響顯著。

　　5 結論

　　5.1 集體經營性建設用地中工業用地與國有建設用地中工業用地地價影響因素差異顯著，以往研究表明國有工業用地價格受供給影響較大，而集體工業用地結果則表現出需求導向型，尤其對交通條件需求最為強烈，其次是受近鄰城市影響，受地形坡度、區域規劃限制等供給影響明顯小于需求影響。

　　5.2 集體經營性建設用地中商業用地則與國有建設用地中商業用地地價影響因素具有相似性，主要是因為商業門檻較高，受自然條件限制較小，受地方經濟水平、社會狀況影響，地價較高區域與域內商業活動密集區重合度高，且公共交通較為便捷，屬于區位及市場規模導向型;與集體建設用地中工業用地地價影響因素有明顯差異，需求端各項因素影響力都較均衡，從空間流動性上看工業用地地價受物流影響較大，商業用地地價受人流影響較大。