作者：梁瑩 單位：南京大學(xué)社會學(xué)院

一、公共治理視域下的權(quán)力腐敗困境

傳統(tǒng)公共行政思想的理論基礎(chǔ)是威爾遜的政治—行政二分與韋伯的官僚制理論。威爾遜奉行效率至上的價值觀，并認(rèn)為“良好”行政的體制是等級秩序化的，人員分等級，接受政府核心領(lǐng)導(dǎo)部門首腦的政治領(lǐng)導(dǎo)。各級行政人員均為技術(shù)上訓(xùn)練有素的公務(wù)員，“經(jīng)特別學(xué)校學(xué)習(xí)，任命后經(jīng)培訓(xùn)進(jìn)入完善的組織，該組織具有適當(dāng)?shù)牡燃壓透挥刑厣募o(jì)律”。他所奉行的這種價值觀蘊含著對霍布斯主權(quán)政治理論的認(rèn)可。霍布斯設(shè)想的自然狀態(tài)是“狼”一樣的世界，人與人之間處于戰(zhàn)爭狀態(tài)，為了享受和平，人們必須把全部權(quán)力讓渡給一個主權(quán)者，并保持絕對的服從。在霍布斯看來，良好行政的重要品德是服從。威爾遜也推崇權(quán)力的單一中心，并認(rèn)為權(quán)力越分散就越不負(fù)責(zé)任。

韋伯的官僚制理論與威爾遜的行政理論非常一致。他構(gòu)想的官僚制也是分工明確、命令統(tǒng)一的“金字塔”型等級結(jié)構(gòu)。權(quán)力的集中不可避免地導(dǎo)致腐敗，正如孟德斯鳩所說:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的經(jīng)驗，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”①《權(quán)力腐敗與權(quán)力制約問題研究》一書也作了類似的闡述:“權(quán)力與腐敗猶如月光下人與影子，凡權(quán)力所在之處，腐敗必定形影不離。”②傳統(tǒng)公共行政思想遭到了沃爾多等人的批判，而系統(tǒng)提出挑戰(zhàn)的是諾貝爾獎獲得者赫伯特•西蒙。他認(rèn)為等級秩序并不會帶來高效率，“效率標(biāo)準(zhǔn)是指在給定資源條件下取得最大結(jié)果的選擇”③。然而，他構(gòu)建的理性行政模式依然堅持效率至上的價值觀、事實和價值的分離，甚至認(rèn)為理性就等于效率。理性選擇模式一度占據(jù)了社會科學(xué)的主導(dǎo)地位，并產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。20世紀(jì)中期，建立在“理性經(jīng)濟人”假設(shè)之上的公共選擇學(xué)派興起，他們試圖將經(jīng)濟學(xué)的方法應(yīng)用于政治領(lǐng)域，力求解釋民主政治和公共選擇過程。公共選擇學(xué)派吸收了功利主義的觀念，認(rèn)為實現(xiàn)了個人的最大利益，也就實現(xiàn)了公共利益，公共利益就是個人利益的簡單相加。在經(jīng)濟市場上，個人都是利己的，追求自身利益最大化的人，或者說，是理性的效用最大化者。公共選擇理論認(rèn)為經(jīng)濟人假設(shè)不僅適用于經(jīng)濟領(lǐng)域，也適用于政治領(lǐng)域，政府官員以及政治組織的行為也不免受到自利動機的驅(qū)使，為實現(xiàn)個人或者組織的利益，必然導(dǎo)致尋租與腐敗?？娎諏ぷ夥譃槿N類型:一是通過政府規(guī)制的尋租;二是通過關(guān)稅和進(jìn)出口配額的尋租;三是政府承包中的尋租。④從中國的現(xiàn)實來看，尋租現(xiàn)象非常普遍，證券、房地產(chǎn)等市場都充斥著大量的“黑色”或“灰色”交易。腐敗正是政府官員公權(quán)私用、以權(quán)謀私導(dǎo)致的，嚴(yán)重破壞了社會風(fēng)氣，極大地阻礙了經(jīng)濟發(fā)展，甚至危及政治穩(wěn)定，是政府失靈的主要表現(xiàn)。

公共選擇理論改變了政府在人們心目中的全能形象。在此背景下，以“治理”為代表的新理論范式提出了多元的、自組織的、合作的和去意識形態(tài)式的公共治理模式，打出了“良好治理”的旗幟。公共治理強調(diào)的是社會多元主體之間的參與和合作。政府不再是權(quán)力的唯一中心，其他社會組織機構(gòu)和個人只要得到社會公眾的認(rèn)可，都可以在一定層面和程度上成為社會權(quán)力的中心。公共利益是公共治理的根本價值取向，具有相容性和相關(guān)性。相容性表明公共利益的追求要達(dá)到“帕累托改進(jìn)”狀態(tài)，即在沒有使任何受益者的利益要求減少的境況下，增加其他人的利益要求。在公共治理過程中，一些行政人員利用職務(wù)之便，采取“搭便車”行動，漠視公民的切身利益，弄虛作假，以權(quán)謀私，導(dǎo)致在社會多元主體的合作過程中大量存在尋租和腐敗現(xiàn)象。

概而言之，在公共治理實踐下，社會主體的多元合作并不能制約腐敗，從某種程度上來說甚至加深了腐敗。腐敗是個全球性的課題，被稱為“全球性灰色瘟疫”。當(dāng)前中國的腐敗問題更是不容樂觀。何增科在其著作《反腐敗新路:轉(zhuǎn)型期中國腐敗問題研究》中認(rèn)為，腐敗已經(jīng)成為中國最大的經(jīng)濟損失、社會污染和政治挑戰(zhàn)，它嚴(yán)重抵消了政府對于推動經(jīng)濟發(fā)展的政策努力，刺激了虛假繁榮的“泡沫經(jīng)濟”，扭曲市場競爭和產(chǎn)權(quán)制度，導(dǎo)致分配不公與機會不均;侵蝕國家的政治體系，導(dǎo)致人事、領(lǐng)導(dǎo)和決策的體制劣變，亦即國家能力與管理權(quán)能弱化;敗壞社會風(fēng)氣和道德水平;引發(fā)人力資源的浪費和社會流動機制的變形，造成民間社會組織的畸形發(fā)展和社會無序。⑤而《權(quán)力腐敗與權(quán)力制約問題研究》一書所闡述的多元反腐敗體系，其核心價值和觀點似乎提出了公共治理視域下制約權(quán)力腐敗的方案，為更好地完善公共治理貢獻(xiàn)了力量。

二、公共治理視域下“多元反腐敗體系”的歷史敘事

從《權(quán)力腐敗與權(quán)力制約問題研究》的敘述中可以看到，公共治理視域下制約權(quán)力腐敗是從中國的政治邏輯出發(fā)的。中國共產(chǎn)黨通過革命戰(zhàn)爭推翻舊政權(quán)，建立新政權(quán)，并在新建立的政權(quán)中通過憲法確立自己的執(zhí)政地位。正因為如此，當(dāng)代中國的反腐敗體系必須是以政黨為核心的。隨著法治國家的建設(shè)和公民社會的成長，反腐敗也逐漸從政黨擴大到國家與社會，形成政黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元行動中心反腐敗體系。⑥王世誼、周義程等學(xué)者認(rèn)為，作為政黨行為的反腐敗早就有之，經(jīng)歷了以毛澤東、鄧小平、江澤民同志為核心和胡錦濤同志為總書記的黨中央領(lǐng)導(dǎo)，形成了以思想反腐、運動反腐、制度反腐、權(quán)力反腐、體系反腐為主要特征的反腐模式。中國共產(chǎn)黨建黨初期，就制定了嚴(yán)格的規(guī)章，按照民主集中制原則建立嚴(yán)密的組織機構(gòu)，為防止黨內(nèi)腐敗奠定了重要基礎(chǔ)。民主革命時期，中國共產(chǎn)黨始終堅持反權(quán)力腐敗，保持黨的純潔性和先進(jìn)性，以整風(fēng)運動形式進(jìn)行思想政治教育開展反腐倡廉的“思想反腐”模式。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)形成了以“運動反腐”為主導(dǎo)的反腐模式。通過整風(fēng)運動，“三反”、“五反”運動，逐步完善紀(jì)律監(jiān)督制約機制，黨的紀(jì)律建設(shè)和紀(jì)律檢查工作進(jìn)入了全面發(fā)展時期。黨的十一屆三中全會之后，我國進(jìn)入了改革開放時期。王世誼、周義程等將這一時期的反腐敗和權(quán)力制約斗爭分為三個階段:第一階段是在改革開放初期以鄧小平為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體實行的以“制度反腐”為主導(dǎo)的反腐模式，制定了剛性法律規(guī)定，反對領(lǐng)導(dǎo)干部特殊化和經(jīng)濟犯罪活動的斗爭，還建立健全了黨政紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)及紀(jì)檢法規(guī)制度。第二階段是社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)時期以江澤民為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體實行的以“權(quán)力反腐”為主導(dǎo)的反腐模式，在黨政分開、政企分開等關(guān)系調(diào)整中，恢復(fù)和強化紀(jì)檢監(jiān)察專門機關(guān)的職能，以權(quán)力遏制腐敗。⑦第三階段是全面建設(shè)小康社會時期以胡錦濤為總書記的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體實行的以“體系腐敗”為主導(dǎo)的反腐模式，堅持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針，注重吸收多元反腐主體和采用多樣化的反腐手段，形成以政黨為核心，包括國家和社會在內(nèi)的多元反腐體系。國家層面的反腐倡廉主要是權(quán)力的制約。西方國家的思想家們對權(quán)力制約理論進(jìn)行了持續(xù)和深刻的研究。早在亞里士多德的《政治學(xué)》中就提出了政體三要素說，開創(chuàng)了權(quán)力制約的先河。