作者：李戈 張帆 貝文 盧中南 單位：上海市衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所

為完善民主監(jiān)督機制、加強行風建設(shè)、促進依法行政,進一步拓寬執(zhí)法監(jiān)督渠道,改進工作作風,擴大案件來源,提高衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法水平,已有不少衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)聘任社會衛(wèi)生監(jiān)督員。充分利用社會資源,提高衛(wèi)生監(jiān)督覆蓋率及監(jiān)督工作的深度和廣度,保障良好的衛(wèi)生秩序,促進社會健康,提升衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的社會形象。然而,社會衛(wèi)生監(jiān)督員這一做法目前還只是處于一種探索試行階段,尚未作為一種普遍實行的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法新制度。筆者擬通過闡述社會衛(wèi)生監(jiān)督員制度的社會功能及制度經(jīng)濟學分析,以期喚起有關(guān)部門的重視,搭建好衛(wèi)生監(jiān)督與社會公眾聯(lián)系交流的平臺。

1社會衛(wèi)生監(jiān)督員的人員構(gòu)成和職責

1•1人員構(gòu)成

社會衛(wèi)生監(jiān)督員一般可由政府工作人員、人大代表、政協(xié)委員、法學界、行業(yè)協(xié)會、工礦企業(yè)、旅店業(yè)、醫(yī)療系統(tǒng)、學校、幼兒園、新聞媒體、社會團體、志愿者等組成。社會衛(wèi)生監(jiān)督員的多專業(yè)、多部門背景,有利于緩解當前衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)人員不足、專業(yè)單一、部門合作不順暢等問題。例如,上海全市衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)現(xiàn)有衛(wèi)生監(jiān)督員1064人,占全市常住人口比為0•51人/萬人口,需負責公共場所、有職業(yè)危害因素企業(yè)、醫(yī)療機構(gòu)、涉及飲水衛(wèi)生單位、消毒產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、學校、二次供水單位等20萬余家單位;約11•7萬名醫(yī)護人員;約200萬名公共場所、企業(yè)等從業(yè)人員;及約100萬名大、中、小學生的衛(wèi)生監(jiān)督管理工作。監(jiān)督員疲于應付日常繁重的監(jiān)督執(zhí)法工作,無暇顧及執(zhí)法能力及自身內(nèi)涵的提升。監(jiān)督員的嚴重不足,也勢必導致衛(wèi)生監(jiān)督覆蓋率低、監(jiān)督工作的深度和廣度不足等問題,最終給社會健康結(jié)果及衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的社會形象帶來不利影響。此外,衛(wèi)生監(jiān)督員普遍存在專業(yè)單一問題,主要以醫(yī)學專業(yè)為主,其他專業(yè)人員如法律專業(yè)、空調(diào)專業(yè)、建筑專業(yè)等所占比例很小,既學醫(yī)又學法律的人員更少。社會衛(wèi)生監(jiān)督員隊伍的建立,將為衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊伍注入新鮮血液。有利于緩解衛(wèi)生監(jiān)督人員不足、專業(yè)單一問題,提高衛(wèi)生監(jiān)督覆蓋率及監(jiān)督工作的深度和廣度;有利于衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法多部門合作的開展;有利于及時、全面了解管理相對人的信息、需求;有利于完善衛(wèi)生執(zhí)法權(quán)的外部監(jiān)督機制;有利于增進衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)與社會公眾的交流;有利于提升衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的社會知曉度等。

1•2職責范圍

社會衛(wèi)生監(jiān)督員的職責主要可分為兩類:外部監(jiān)督;參與、協(xié)助監(jiān)督執(zhí)法。具體可分為:①對衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)及衛(wèi)生監(jiān)督員履行職責和遵紀守法情況實施監(jiān)督;②承擔部分管理相對人衛(wèi)生狀況的巡查;③督促衛(wèi)生整改措施的落實;④提供管理相對人衛(wèi)生違法違規(guī)行為的線索及協(xié)查;⑤宣傳有關(guān)法律法規(guī)標準;⑥提出加強和改進衛(wèi)生監(jiān)督工作的意見和建議等職責。社會衛(wèi)生監(jiān)督員將成為衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的又一層監(jiān)督保護屏障。

2社會衛(wèi)生監(jiān)督員制度的社會功能

2•1促進社會和諧

社會衛(wèi)生監(jiān)督員都是社會各界公眾的代表,對管理相對人的情況及社會公眾的衛(wèi)生需求較熟悉,能夠及時全面了解社會公眾的意愿。社會衛(wèi)生監(jiān)督員制度是社情民意的規(guī)范化反映方式。社會衛(wèi)生監(jiān)督員制度也是衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)“集中民智”的制度化。這一制度是得民心、順民意的舉措,具有堅實的社會基礎(chǔ)。有利于增進社會公眾對衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的信任,減少社會合作成本,促進經(jīng)濟、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展,建設(shè)社會主義和諧社會。

2•2強化外部監(jiān)督

衛(wèi)生監(jiān)督是國家管理衛(wèi)生事務的重要形式,衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法權(quán)也必須自覺接受人民群眾的監(jiān)督,衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法權(quán)必須自覺接受人民群眾通過多種途徑和形式參與管理國家衛(wèi)生事務的直接民主式監(jiān)督。形成有效的規(guī)范化、制度化外部監(jiān)督機制,促進衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的依法行政、文明執(zhí)法、廉潔執(zhí)法。

2•3彰顯程序正義

社會衛(wèi)生監(jiān)督員制度對衛(wèi)生執(zhí)法權(quán)增設(shè)了一道來自人民的監(jiān)督程序。這種程序設(shè)計,保障了程序的公開和透明,拉近了政府與人民之間的距離,緩解了政府與管理相對人在行政執(zhí)法程序中的緊張關(guān)系,而面對與自己處于相同社會地位的社會衛(wèi)生監(jiān)督員參與的執(zhí)法程序,管理相對人更容易接受執(zhí)法的結(jié)果,程序吸納不滿的功能得到了進一步增強。德國法學家拉德布魯赫曾言“民眾對法律生活的積極參與會產(chǎn)生對法律的信任”。的確,當社會衛(wèi)生監(jiān)督員制度真正能夠成為我國衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法程序中獨具特色而又行之有效的一分子時,其價值已不僅僅在于對行政權(quán)力的監(jiān)督,而更在于其對程序本身正當性之增進,及其對法律公信力本身的提升。

3社會衛(wèi)生監(jiān)督員制度的經(jīng)濟學分析

3•1囚徒生存案例揭示制度經(jīng)濟學原理

1770年,英國庫克船長宣布澳洲為其領(lǐng)地后,英國為解決當時監(jiān)獄人滿為患的難題,采用政府付費的方式把大量的罪犯雇傭私人經(jīng)營的海船運往澳洲,結(jié)果死亡率高達12%,最高達37%,原因是私人船主為了從中牟取暴利,盡可能的克扣乘船人員的生活福利,令船上的生活環(huán)境和衛(wèi)生條件都極差。此事在西方人道主義精神看來是絕對不可的。怎么辦?他們試過三種辦法。①對船主進行政治思想工作,要他們良心發(fā)現(xiàn),結(jié)果收效甚微。因為作為人的船主,都有自利的人性,遠涉重洋要冒極大的風險,其間有個成本核算,他總是千方百計地爭取投人最小收益最大。特別激烈競爭的遠洋航行業(yè),謀取自利是人(船主)的理性行為,從人性的角度講,沒有理由過多地責怪他們。②政府派員跟船,最后試下來發(fā)現(xiàn)兩個問題。一是政府派的隨船官員到了海上面臨兩種選擇:不與船主同流合污,就被丟進大海且死無對證。而同流合污還可以獲得船主給的一大筆好處。二是從管理上看,政府為此支付的成本也大大增加了,所以此辦法試驗后效果不佳。③依靠“制度”。后來英國政府設(shè)計了一種制度,既把按離岸人數(shù)付費改為按到岸人數(shù)付費,甚至包括上岸人體檢情況統(tǒng)計。此舉效果極佳,最后死亡人數(shù)減少到1%,正好符合英國的人道主義原則。為什么此舉有效呢?船主還是那個船主,還是那么自私自利的人性,人性沒有變。對官員而言,既免除了經(jīng)受旅途風險和勞頓,又免除了受賄的誘惑和受審判的痛苦,政府也減少了管理成本。第三種辦法改變的僅僅是一個付費制度。從經(jīng)濟學的觀點看,人性的自利是難以改變的、而制度經(jīng)濟學研究的社會經(jīng)濟現(xiàn)象,并不著意去改變?nèi)说淖岳拘?而是引導這種“無法改變的自利人性”,讓他做有益于社會的事。制度經(jīng)濟學的一個最鮮明的原則是:制度的設(shè)計要順應人的自利性。它甚至認為,壞的制度可以使好人做壞事,好的制度可以使壞人做好事,因為在經(jīng)濟學看來,人的自利無好壞之分,關(guān)鍵在于制度設(shè)計。