本文作者：李巖 孫寶玉 單位：陜西教育學(xué)院歷史文化與旅游系 西安交通大學(xué)人文學(xué)院

考慮到農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性作用以及農(nóng)業(yè)的天然弱質(zhì)性，從建國(guó)開(kāi)始，我國(guó)政府就開(kāi)始實(shí)施國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策，一方面通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)扶持，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，另一方面為我國(guó)的工業(yè)化和城市化發(fā)展提供必要的支持和積累。我國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策的選擇與我國(guó)政府重要的戰(zhàn)略決策以及我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段有關(guān)。為此，按照我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷的主要轉(zhuǎn)折，可以將我國(guó)的農(nóng)業(yè)扶持政策劃分為四個(gè)主要階段，分別是社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期、改革開(kāi)放以后、建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以后、加入WTO以來(lái)至今。通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)扶持政策的回顧和梳理，可以更清晰地反映我國(guó)農(nóng)業(yè)政策的發(fā)展路徑和規(guī)律，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為我國(guó)今后的農(nóng)業(yè)發(fā)展提供必要的思路和啟示。

一、1949年建國(guó)——七十年代末：我國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持政策的萌芽階段

解放后的第一個(gè)五年計(jì)劃，中央政府一直把大力發(fā)展農(nóng)業(yè)作為中央政府的主要目標(biāo)，逐步發(fā)展互助合作組織和徹底進(jìn)行土地改革，極大地解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，因此農(nóng)業(yè)恢復(fù)和發(fā)展較快，并為工業(yè)的發(fā)展提供了必要的支持。伴隨著社會(huì)主義改造和建設(shè)時(shí)期以及“文化大革命”時(shí)期，這一階段的中央農(nóng)業(yè)扶持政策的特點(diǎn)如下：

1.以農(nóng)業(yè)信貸和財(cái)政支農(nóng)為主要手段

雖然該階段的中央政府財(cái)力有限，但是農(nóng)業(yè)信貸余額和財(cái)政支農(nóng)總額基本上是不斷增長(zhǎng)的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，支援農(nóng)村生產(chǎn)支持和財(cái)政安排的農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)從“一五”的37.23億元增長(zhǎng)到“五五”的345.73億元，占財(cái)政總支出的比例從“一五”的2.9%提高到“五五”的6.6%。農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資從“一五”的40.91億元增長(zhǎng)到“五五”的238.03億元，占國(guó)家計(jì)劃內(nèi)基本建設(shè)投資總額的比重從“一五”的7.10%提高到“五五”的10.5%。同期，農(nóng)業(yè)信貸資金余額也從82.1億元增長(zhǎng)到616億元。

2.其主要目標(biāo)是以農(nóng)支工，為工業(yè)的發(fā)展提供支持

解放后，我國(guó)確立了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的建設(shè)思路，為此，必須依靠農(nóng)業(yè)剩余的轉(zhuǎn)移來(lái)實(shí)施這一工業(yè)化戰(zhàn)略。1953年政府實(shí)施了以低價(jià)收購(gòu)和銷(xiāo)售為主要特征的農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度，通過(guò)“剪刀差”的方式為工業(yè)提供必要的資金支持。1953-1978年間，農(nóng)民為國(guó)家工業(yè)化建設(shè)積累了高達(dá)3376億元的資金，平均每年達(dá)135億元，這筆資金是1953-1978年間全民所有制各行業(yè)基本建設(shè)新增固定資產(chǎn)總數(shù)3680億元的92%。從農(nóng)業(yè)支持角度分析，該階段的農(nóng)業(yè)政策實(shí)質(zhì)是以農(nóng)支工。1980年與1949年相比，農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)了2.8倍，而輕工業(yè)增長(zhǎng)了25倍，重工業(yè)增長(zhǎng)了98倍。

3.一定程度上促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的恢復(fù)性增長(zhǎng)

解放后，農(nóng)業(yè)發(fā)展是中央政府的工作重點(diǎn)，雖然國(guó)家的農(nóng)業(yè)扶持力度不大，但依靠人民公社的強(qiáng)制“均平”機(jī)制，還是一定程度上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展的恢復(fù)性增長(zhǎng)。糧食總產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值雖有徘徊，但仍逐年增長(zhǎng)。1949-1978年，我國(guó)糧食總產(chǎn)量由11320萬(wàn)噸增加到30476.5萬(wàn)噸，年均增產(chǎn)660.5萬(wàn)噸，年遞增3.4%。在此期間，糧食增長(zhǎng)率超過(guò)了人口增長(zhǎng)率，為18%城市人口的低水平工業(yè)化提供了必要的資金支持。通過(guò)逐步發(fā)展互助合作組織和徹底地進(jìn)行土地改革，極大地解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力；農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策為農(nóng)產(chǎn)品的銷(xiāo)售提供了基本保障，一定程度上刺激了農(nóng)民的生產(chǎn)行為。

二、改革開(kāi)放——九十年代初：我國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持政策的調(diào)整階段

改革開(kāi)放后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略從原有重點(diǎn)優(yōu)化發(fā)展重工業(yè)轉(zhuǎn)變到產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)平衡發(fā)展上來(lái)，重點(diǎn)是對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的農(nóng)村制度進(jìn)行改革。這一時(shí)期的農(nóng)業(yè)扶持支持往往和農(nóng)村改革是密切相關(guān)的，農(nóng)業(yè)政策的主要特點(diǎn)如下：

1.放開(kāi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向商品經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)化中，作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度已經(jīng)不再適應(yīng)市場(chǎng)消費(fèi)需求和商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，弊端日益明顯。由于商品流通遇到阻礙、產(chǎn)量增加而質(zhì)量不高、地區(qū)優(yōu)勢(shì)不能發(fā)揮以及生產(chǎn)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等原因，極大地影響了農(nóng)村商品生產(chǎn)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)效益的提高。為此，政府采用放開(kāi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的政策，陸續(xù)通過(guò)減少統(tǒng)購(gòu)的數(shù)額、范圍，提高定購(gòu)價(jià)格；除少數(shù)重要農(nóng)產(chǎn)品，其余全部放開(kāi)價(jià)格，由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，讓農(nóng)民在市場(chǎng)交換中受益，維護(hù)了農(nóng)民的切身利益，保護(hù)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。

2．加快體制制度創(chuàng)新

除了繼續(xù)加大財(cái)政支農(nóng)和農(nóng)業(yè)信貸外，政府開(kāi)始重視通過(guò)體制建設(shè)和完善保護(hù)農(nóng)民利益，保證農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生產(chǎn)。1978年十一屆三中全會(huì)以后，國(guó)家開(kāi)始試點(diǎn)推行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，該制度的確立克服了集體經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期存在的“吃大鍋飯”的弊病，是推動(dòng)近年來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)快速發(fā)展的重要基礎(chǔ)性支持政策，為我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供了強(qiáng)大的制度性政策支持，極大釋放了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。其經(jīng)濟(jì)社會(huì)意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了農(nóng)業(yè)集體化和土地改革。

3.開(kāi)始矯正剝奪農(nóng)業(yè)的方式

1979年開(kāi)始，國(guó)家開(kāi)始矯正原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下以農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)、派購(gòu)制度為核心的農(nóng)業(yè)政策。在部分農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)已經(jīng)開(kāi)放和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)連年增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，逐步提高棉、油、糧等主要農(nóng)副產(chǎn)品的收購(gòu)價(jià)格，并開(kāi)始對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格管理體制和流通體制進(jìn)行改革，一定程度上加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)業(yè)的支持。雖然從1978年到1990年間里，我國(guó)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”的絕對(duì)量仍呈不斷增加的趨勢(shì)，由1987年的261.2億元增加到1990年的726.1億元，但不論是工業(yè)品價(jià)格高于其價(jià)值的幅度還是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低于其價(jià)值的幅度，都呈逐步下降的趨勢(shì)，因此其決定的“剪刀差”的幅度也由1978年的54.5%下降到1990年的25.2%。

4.投入農(nóng)業(yè)的資金支持有限

雖然國(guó)家提高了對(duì)農(nóng)業(yè)的資金支持規(guī)模，然而1978年以前的20多年時(shí)間里，農(nóng)業(yè)基建投資平均占基建投資總額的11%，而1980年到1987年的7年時(shí)間里，則下降到5.3%，1988年更低，僅為2.9%。雖然從1989年以來(lái)，中央和地方對(duì)農(nóng)業(yè)的投入比以前有所增長(zhǎng)，還建立了農(nóng)業(yè)發(fā)展基金，但實(shí)際上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需要的諸如柴油、化肥等也不充足，其真正投入的資金不到30%。農(nóng)業(yè)資金的匱乏，加劇了農(nóng)業(yè)的脆弱程度，阻礙了農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力，影響了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率與農(nóng)民收入的提高。

三、1992年——2001年：我國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持政策的改革階段