作者：許文峰 單位：廣州航海高等專(zhuān)科學(xué)校

一、行政的涵義

“行政”一詞在德文中稱(chēng)為Verwaltung，英文中被稱(chēng)為Administration，它是一個(gè)在行政學(xué)、政治學(xué)、行政法學(xué)等領(lǐng)域所廣泛使用的術(shù)語(yǔ)。但它在我國(guó)的行政法學(xué)上有著形式與實(shí)質(zhì)兩種概括。一種是從形式意義上對(duì)行政的涵義加以概括，偏重行政的外在形式特征。另一種是從實(shí)質(zhì)意義上概括行政的內(nèi)涵。現(xiàn)如今，在職權(quán)混合和職權(quán)交叉現(xiàn)象的沖擊下，越來(lái)越多的學(xué)者屏除了兩者對(duì)立的概括方法，轉(zhuǎn)而提出兩者統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)解釋行政。如認(rèn)為行政是一種直接的，經(jīng)常的國(guó)家職能，是一種組合、指揮、管理和協(xié)調(diào)活動(dòng)。或者直接認(rèn)為國(guó)家行政主體依法對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行組織和管理的活動(dòng)。從實(shí)質(zhì)上說(shuō)，行政就是一種管理；從一般意義上講，它就是國(guó)家的行政管理。在靜態(tài)上，它可以指行使國(guó)家管理職能的機(jī)關(guān)或人員；在動(dòng)態(tài)上，它可以指行使國(guó)家管理職能的活動(dòng)或行為。[1]行政，正如德國(guó)社會(huì)學(xué)大師韋伯所說(shuō)：“行政不完全是公法的概念。我們必須承認(rèn)私人行政的存在，比如家庭、廠商內(nèi)部的行政。同時(shí)，存在國(guó)家或其他公共機(jī)關(guān)的行政。”而行政法意義上的行政僅指公共行政，私人行政并不包括在內(nèi)。這就好像形成了把公共行政完全等同于國(guó)家行政的“傳統(tǒng)”。在筆者看來(lái)，作為現(xiàn)代行政法調(diào)整對(duì)象的公共行政并不僅僅是指國(guó)家行政，它還應(yīng)當(dāng)包括其他非政府組織的行政，即社會(huì)行政。這是由于其自身的演變規(guī)律決定的，只要有組織就有行政管理活動(dòng)。恩格斯在《家庭、私有制和國(guó)家的起源》中說(shuō)過(guò)，管理是所有社會(huì)存在的必要條件。隨著國(guó)家的產(chǎn)生，最重要的領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)的職能便構(gòu)成了國(guó)家管理的范圍，同時(shí)，一部分管理社會(huì)的職能仍舊由非國(guó)家的組織去行使。但是，隨著一場(chǎng)以重新審視政府與市場(chǎng)關(guān)系為起點(diǎn)、以部分公共管理社會(huì)化和放松管制為主要特征、以治理和善治為目標(biāo)的公共行政改革的悄然興起，公共性一舉成為行政的首要特征，這就使得行政的研究對(duì)象進(jìn)一步在細(xì)化，也就在這個(gè)時(shí)候，社會(huì)行政悄然地勃興起來(lái)，成為公共行政下位的概念之一。于是，國(guó)家行政、社會(huì)行政和私人行政儼然成三足鼎立的態(tài)勢(shì)了。

二、從行政的構(gòu)成要素對(duì)三者的區(qū)分

（一）三者的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)

在人類(lèi)歷史的長(zhǎng)河中，行政幾乎是伴隨著人類(lèi)社會(huì)同時(shí)而來(lái)，它的發(fā)展自古就有三種形態(tài)：國(guó)家行政、社會(huì)行政和私人行政。歷史上的行政主要是按國(guó)家行政----私人行政----社會(huì)行政及其三者的相互影響的軌跡而運(yùn)行的。這種運(yùn)行不是一般的簡(jiǎn)單的循環(huán)和交融，而是在更高層次上的不斷的提升。自有國(guó)家以來(lái)，人類(lèi)社會(huì)的每一個(gè)社會(huì)時(shí)期都絕對(duì)不存在某一種純粹的行政形態(tài)，而是某種形態(tài)占主導(dǎo)地位。因?yàn)椋诖蠖鄶?shù)情況下，三者是互補(bǔ)的在社會(huì)的不同層級(jí)上交互存在，這在很大意義上受?chē)?guó)家對(duì)社會(huì)的整合程度以及國(guó)家和社會(huì)的變動(dòng)關(guān)系的影響。正是由于這樣的變動(dòng)，我們有必要進(jìn)行進(jìn)一步的區(qū)分研究。

（二）三者的區(qū)分

1．行政的內(nèi)容。國(guó)家行政是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)國(guó)家目的，運(yùn)用制定政策法規(guī)、規(guī)章、組織實(shí)施管理、命令、監(jiān)督制裁等方式執(zhí)行國(guó)家法律和權(quán)力（立法）機(jī)關(guān)意志的活動(dòng)。它具有包容性，是三種行政形態(tài)中范圍最廣的。在歷史上，國(guó)家行政在一段時(shí)期內(nèi)曾今覆蓋整個(gè)國(guó)家生活和社會(huì)生活。私人行政是指私法上的個(gè)人建立企業(yè)和團(tuán)體的運(yùn)行中所進(jìn)行的行政管理活動(dòng)。古代的家族和商人們的內(nèi)部運(yùn)作就體現(xiàn)了這種行政的特征，尤其是在人類(lèi)的經(jīng)濟(jì)交易中得到充分的體現(xiàn)與發(fā)展。而所謂社會(huì)行政就是指非政府組織依照國(guó)家法律法規(guī)的授權(quán)，運(yùn)用國(guó)家賦予的社會(huì)管理權(quán)限，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家的社會(huì)目標(biāo)和組織下每一個(gè)成員的利益而進(jìn)行的管理和組織社會(huì)事務(wù)的有效活動(dòng)。2．行政的主體。國(guó)家行政的主體原則上是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，此外，近代法律還創(chuàng)造了其他一些國(guó)家行政的主體，如政府間的國(guó)際組織，它們也被稱(chēng)為公共行政的主體或叫公法人。私人行政中的私人企業(yè)和團(tuán)體當(dāng)然成為這一行政形態(tài)的主體，像現(xiàn)在的諸多的家族型企業(yè)就是它的表現(xiàn)。至于社會(huì)行政，那些依法而建立的法律法規(guī)授權(quán)組織是它的主體，一般像一些行業(yè)協(xié)會(huì)之類(lèi)的自治組織等是它的表現(xiàn)。

3．行政的目的。一般而言，國(guó)家行政和社會(huì)行政所追求的目的都是要滿足國(guó)家或政府所認(rèn)定的公共利益，所不同的是，前者具體是整個(gè)國(guó)家大的公共利益，而后者是某一個(gè)具體的公共利益罷了，像律師協(xié)會(huì)的各項(xiàng)行政就是為的律師這一行業(yè)的公共利益而服務(wù)的。相比之下，私人行政所為之追求的目的是私人利益而已，雖然有時(shí)也有個(gè)別私人的偶然“越禮行為”。

4．行政的手段。眾所周知，任何私人不能把自己的意志強(qiáng)加于人，私人企業(yè)和團(tuán)體原則上只能通過(guò)合同方式來(lái)把他們的意圖得以實(shí)施。公共行政一般在手段上是可以采取強(qiáng)制措施，而不問(wèn)當(dāng)事人是否同意，這種手段屬于行政主體的特權(quán)。[2]但是，國(guó)家行政絕大部分是如此的，而社會(huì)行政相對(duì)就又弱一點(diǎn)，在于成員與組織間的關(guān)系主要是通過(guò)合同的方式來(lái)維護(hù)的。

5．行政主體與行政相對(duì)方的關(guān)系。國(guó)家行政中，行政相對(duì)方處于弱勢(shì)地位，國(guó)家擁有強(qiáng)大的行政力量，行政主體和行政相對(duì)方的關(guān)系是不平等的，前者自身的強(qiáng)制性很容易對(duì)相對(duì)方造成心理上的強(qiáng)制，即便是在施行一些所謂的非強(qiáng)制行政行為，也容易形成事實(shí)上的強(qiáng)制。而在社會(huì)行政中，成員參與組織的行政過(guò)程，對(duì)組織的行政活動(dòng)形成一種制約關(guān)系。盡管成員仍然處于一種相對(duì)弱勢(shì)地位，但與國(guó)家行政相比，兩者關(guān)系基本上是平等的。至于私人行政，就沒(méi)有這樣的問(wèn)題，因?yàn)樗饺伺c其相對(duì)方完全是通過(guò)合同來(lái)維系他們之間的管理與被管理關(guān)系的，是在平等自愿的合意上達(dá)成的一種行政關(guān)系。

三、社會(huì)行政的意義與啟示

（一）社會(huì)行政的歷史意義

眾所周知，英國(guó)是西方的“福利國(guó)家”路線的先行者，其社會(huì)福利的發(fā)展具有深厚的歷史根源，它1834年頒布的“新濟(jì)貧法”就成為社會(huì)行政的起源。隨后，西方社會(huì)的理論界又通過(guò)對(duì)“福利應(yīng)該是針對(duì)部分人的還是所有人的需要”的大討論，通過(guò)對(duì)這樣一個(gè)自由和平等之間的矛盾的比例選擇的價(jià)值判斷，逐漸形成了當(dāng)今西方的“社會(huì)行政”概念，即從簡(jiǎn)單的公共/私人領(lǐng)域的大分法，從簡(jiǎn)單的政府部門(mén)/非政府部門(mén)的關(guān)系推展到個(gè)人參與到公共生活領(lǐng)域的公民權(quán)范疇，將社會(huì)弱勢(shì)群體的需要同公民參與及社會(huì)整和加以聯(lián)系。[3]資本主義制度確立后到二十世紀(jì)以前，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)生活、社會(huì)生活的干預(yù)日漸增強(qiáng)，公共行政等同于國(guó)家行政。二戰(zhàn)前后的時(shí)期，“政府干預(yù)的萬(wàn)能論”被無(wú)情地打碎，“政府失靈”的狀況一再出現(xiàn)。于是，一場(chǎng)以重新審視政府與市場(chǎng)關(guān)系為起點(diǎn)、以部分公共管理社會(huì)化和放松管制為主要特征、以治理和善治為目標(biāo)的公共行政改革就在全球范圍內(nèi)萌發(fā)，使得社會(huì)行政與國(guó)家行政成為公共行政的“雙手”。如德法日等大陸法系國(guó)家的行政法學(xué)著作大多設(shè)專(zhuān)章專(zhuān)節(jié)研究這些“非政府的社會(huì)公共組織”，或是一些英美法系國(guó)家的行政法學(xué)著作在討論正當(dāng)程序原則時(shí)，大多會(huì)引用公立學(xué)校開(kāi)除學(xué)生學(xué)籍或者給予其他紀(jì)律處分的案例，或律師協(xié)會(huì)拒絕給律師頒發(fā)執(zhí)業(yè)執(zhí)照或吊銷(xiāo)開(kāi)業(yè)律師執(zhí)照的案例。[4]從這個(gè)意義上說(shuō)，作為行政法的基本調(diào)整對(duì)象的國(guó)家行政即將被社會(huì)行政所取代，這是一舉變以前的補(bǔ)充地位為如今的重要地位的飛躍，也是為將來(lái)的主導(dǎo)地位做好的一種鋪墊。這種趨勢(shì)也被我國(guó)學(xué)者所關(guān)注和研究。種種跡象表明，行政職能的社會(huì)化不但催生了社會(huì)行政，而且讓它壯大了。這正是國(guó)家與社會(huì)分離、二元對(duì)立結(jié)構(gòu)以及國(guó)家逐步還權(quán)于社會(huì)的歷史必然，也就使得其歷史意義凸現(xiàn)出來(lái)。