本文作者：曹堂哲 單位：北京大學政府管理學院 04 級博士生

一、戰略協同學、政府協同學與協同執行研究

管理學當中的協同理論與政府協同研究直接相關，管理學當中戰略協同學（StrategicSynergy）就是一個例子。戰略協同學產生于20世紀60年代，美國通用電氣、摩托羅拉，日本夏普、東芝，德國西門子，韓國三星等國際知名公司都采用多元化戰略，解決多元化過程當中的協同和整合問題。俄籍美國經濟學家伊戈爾安索夫(H.IgorAnsoff)在歐洲和美國研究公司多元化經營的過程中，首先提出了戰略協同的思想，并出版了一些關于戰略協同的文章。1965年他出版了《公司戰略》(CorporationStrategy)一書，較為系統地提出了協同戰略的分析框架。③80年代邁克爾波特（MichaelPorter）對企業價值鏈的研究，④羅莎貝絲坎特（RosabethKanter）對多元化協同的研究⑤等等，共同推進了公司戰略協同的研究，使戰略協同學成了工商企業管理當中的重要領域。

政治系統和行政體系的運作，也是一個通過協同實現特定目標的過程。將協同思想運用于政治和行政系統的研究將有助于理解政府協同的機制和過程。政府協同，有廣義和狹義之分。廣義的政府協同指的是：在國家與社會、公共與私人所構成的結構性關系框架之下，國家公共權力主體之間的協同一致，并與社會相互作用，從而形成國家與社會的良性關系，達到國家與社會的雙贏，實現經濟和社會的持續繁榮。對廣義政府協同的研究稱為政府協同學。狹義的政府協同，特指政府行政系統（即執行系統）在實現國家戰略、目標、意志、法律和政策的時候，行政系統與行政環境（包括行政系統之外的國家公共權力主體、利益集團、第三部門組織等等）之間的協同；以及行政系統內部各個要素之間的協同。前一種協同我們稱作“執行的嵌入性協同”，后者我們稱作“執行的實體性協同”。執行的嵌入性協同和執行的實體性協同是動態的、相互作用的關系。對狹義政府協同的研究又稱作協同執行研究。協同執行的能力、程度稱作協同執行力。協同執行力的提升需要相應的制度設計加以保障；而協同執行力的提升是一個動態的過程。這一動態過程中，需要各個主體之間圍繞一定的共識，形成協同力量。

該過程主要涉及以下幾個大的問題：（1）誰需要執行？這個問題涉及國家意志與執行之間的關系，即政治授權與行政代理之間的關系；（2）執行什么？這個問題涉及決策與執行之間關系，即行政組織通過一套制度設計和組織安排，規范和界定決策機構與執行機構之間的關系；（3）誰去執行？這個問題涉及官僚機構理論，主要解決部門行政和分權行政的問題。就部門行政而言：提升政府的協同執行力要求政府職能部門之間的協同，盡量克服部門行政、本位主義和部門利益對有效執行的阻礙。就分權行政而言：提升政府的執行力要求中央政府和地方政府適度分權，要求政府與社會適度分權，充分地體現均衡發展的原則，實現經濟和社會的協力發展。（4）運用什么方式去執行？這個問題涉及執行工具理論，即采用什么樣的執行方式和執行工具可以提升執行力。（5）向誰執行？這個問題涉及執行當中的網絡和利益集團理論。執行主體和執行對象之間的協同是保證執行有效性的前提。（6）執行的效果如何？這個問題涉及執行有效性的標準體系以及執行與控制（監督、績效評估）之間的關系。總之，如果在執行過程當中，政治主體、官僚機構、中央政府、地方政府、利益團體之間能夠達成協同力，共同指向國家意志和政策目標，就能夠實現有效的執行。協同并不是靜態的均衡，而是在動態的過程中，主導方能夠通過一定的制度安排，使執行過程在正常的軌道上運轉，并朝向特定的目標。要做到執行的協同，必須使得以下幾股力量協同：第一股力量是政治主體與行政主體的協同。第二股力量是行政機構當中決策與執行的協同。第三股力量是官僚機構部門間的協同和縱向層級的協同。第四股力量是執行機構與社會和利益集團的協同。這些力量的協同決定了執行的效果和有效性，并與執行工具的選擇機制相關。行政改革的制度設計和基本措施是實現這些力量協同的基礎。那么實現這些力量之間協同的機制和過程是什么呢？根據協同論的原理：引起自組織和協同的方式有三種，第一，依靠控制參量的改變引起自組織。第二，組分數目、耦合方式的改變引起自組織。第三，瞬變引起自組織。①

例而言之：就執行系統而言，改變政治控制這一序參量就會導致行政行為的協同；改變行政系統組成部分和耦合方式也會導致協同。日本的行政改革就證明了這一點。因此本文的主旨在于闡明：以1997年12月3日橋本內閣行政改革會議的《最終報告》公開發表為標志，提升日本政府的協同執行力成為這次行政改革的重要內容。其基本邏輯可以表述為：90年代以來，隨著日本經濟、財政和政治環境系統的變化，對行政系統提出了新的訴求，原有的行政系統已經不能適應新的形勢，其中政府協同執行力低下即是一個重要的方面。行政改革的主旨之一就在于改變原有的行政結構，建立擁有卓越協同執行力的政府。協同執行力政府的制度設計包括（1）政治主體與行政之間的協同：強化內閣的行政改革；（2）決策與執行的協同：獨立行政法人的改革；（3）部門間行政的協同：政府機構內部的協同；（4）分權行政的協同：社會主導型政府和地方自治的政府。

二、日本協同政府執行力建設的主要動因：外界環境的訴求

1、經濟發展戰略的轉型

戰后日本為了快速趕上發達國家，建立了政府主導的經濟發展模式。進入90年代，這一模式的消極后果逐漸顯化。首先，政府過多的干預，遏制了企業的競爭活力，長期以來導致經濟活力的衰減和創新不足。其次，政府的過度干預帶來了政府職能、權力和公務人員規模的膨脹，政府管理經濟和政府自身管理的效率出現了遞減。最后，政府對企業和市場的干預總是通過特定的行政部門來實施。不同的政府部門單獨或者聯合干預特定的產業，長期以來形成了緊密的官商關系和大量的次級政府（sub-government)，政府與企業之間形成了緊密的利益關系，一些產業群體和主管政府部門互為表里，形成了部門利益。部門利益阻礙了經濟發展，也阻礙了政策的協同和執行。

2、財政危機

由于長期奉行政府主導型的市場經濟體制和赤字財政政策，日本政府的財政支出規模不斷增大，財政收支日益失去平衡，目前已成為西方發達國家中財政危機非常嚴重的國家。財政危機是日本結構改革和行政改革的直接動因。行政改革當中的民營化、獨立行政法人改革、財政預算和績效改革、公務員制度改革、地方自治改革等等都與政府的財政危機直接相關。