本文作者：白燕茹 單位：山西農業大學公共管理學院

農民參與農村環境治理的必要性和可行性分析

環保法明確規定縣級以上的地方政府才有環境監管權，將環境監管職責定位在縣級以上人民政府的環保等主管部門，對于縣級以下人民政府及其有關行政主管部門是否承擔環境監管職責沒有作出規定。法律規范缺乏對鄉鎮政府環境保護職權的規定，導致現實中即使有些時候鄉鎮政府已經意識到自身環境監管的職責，但是也會因為執法的合法性依據缺失導致他們的執法熱情不高。其次，關于農村環境治理的政府機構設置層面，農村環保機構不健全。目前，多數地方縣級以下政府基本沒有專門的機構管理農村環境問題，環境保護機構僅僅在縣一級地方政府中設置。雖然作為“綜合管理部門”的縣級環保局對環境保護方面進行綜合管理，但是對農村生活和農業環境管理涉及的不多，尤其是目前的縣環保局由于各種原因幾乎不能檢測到由于鄉鎮企業的超標排污、城市污染向農村轉嫁等產生的各種環境污染問題。最后，關于農村環境治理的政府人員認識層面，基層干部重視不足。縣一級甚至是鄉一級人民政府是主管農村環境保護的主體責任政府。但是，在經濟發展過程中，由于這些地方政府的不少基層干部薄弱的環境保護意識和法制觀念，農村環境保護工作一直沒有被列在重要的議事日程里。招商引資時，為了吸引投資而忽視環境的負面效應，造成引進項目的同時附帶了污染源，同時在日常的生產、生活方面忽略了指導農民對所產生的污染采取相應的措施加以防范。事后當農民向基層干部反映農村環境侵權行為問題時，不作為行為常見，不能對農民進行環境維權履行職責和義務。［１］

最近幾年來，頻發的農村環境群體性事件令人擔憂，農村環境問題指的是因環境問題而引發的農村群體性事件。比如，２０１２年１０月下旬寧波的Ｐｘ項目引發的上百名村民上訪案件。［２］農村環境群體性事件發生的深層次原因是農民在農村環境治理中參與權的缺失。目前，我國有關環境立法對公眾參與制度的規定，形式上大多采取的是以政府為主導的自上而下的形式；內容上由于法律條款規定過于原則抽象，可操作性不強；過程上忽略事前的監督，側重于事后的監督。一言以蔽之，目前的這種公眾參與的方式缺乏一定的自主性、可行性和持續性。公眾實際上幾乎對參與的事項和程序都沒有自主權，是受主管的行政部門的態度決定的參與。現實中，我國政府在某種程度上已經直接管制了民間環保力量的自我組織，地方政府的強勢控制，使公眾在環境保護方面的參與形同虛設。關于農村環境的公眾參與也適用一般環境法律規范的規定，所以農民在農村環境治理的參與中也存在這樣的問題。

農民對農村環境保護的參與是實現環境效益價值的一項重要保證。農村環境治理中吸收農民參與進來可以很好地調動農民的積極性，在作出決策等事項時可以提高可行性、科學性，從源頭上預防，是實現環境效益價值的一個重要途徑。同時，農民參與農村環境治理是實現環境正義的一項重要保障，農民的這種參與可以充分實現其作為農村環境利益的主體對其自我利益的一種表達。在農村環境保護行政立法、行政決策、行政執法和監督救濟中，允許農民參與，農民就可以與其他環境權益主體一樣享受公平的待遇，充分表達和維護他們的環境權益訴求，最終實現環境正義的價值追求。

薩克斯的“公共信托理論”告訴我們，作為公民，我們人人都享有環境權。環境權是屬于每個人的，而政府只是接受公眾委托保護環境，并且有保護公民享有環境權的義務。［３］從狹義的環境權角度來講，我國憲法沒有明確規定公民的環境權。但是我國憲法第２６條規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”第９條第２款規定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”依此可以推斷出，憲法是保護公民的環境權的，這是以國家義務的形式，確認了公民的環境權，可以理解為環境權是憲法確定的公民的一項基本人權。作為基本人權的環境權是指公民享有在無污染無破壞的環境中生存并且利用環境資源的權利，具體包括對環境的使用權、知情權、參與權、請求權等權利。［４］作為普通公民一部分的農民當然享有環境利益訴求，具有參與農村環境管理的權利。所以，作為環境利益訴求的主體，農民對于農村環境的參與治理可以合理地利用并保護農村的環境資源，進而實現自己的參與權利。

農民參與農村環境治理，是農民與地方政府進行合作治理，實施參與式行政。國家環保總局制定的于２００６年施行的《環評公眾參與辦法》，雖然僅僅是效力較低的部門規章，但是也為公眾提供了參與環境保護的法律平臺。根據該規章的制定，有兩方面的要求：一是政府的環保政策、地方規劃和地方立法的制定，必須要有公眾參與；二是涉及到引進可能對居民利益造成影響的項目時，必須有公眾參與。這個公眾參與適用在農村環境治理中，就是要求地方政府在制定農村環境法律治理的規范性文件時和在涉及到引進可能對村民利益造成影響的項目時應該允許農民參與。農民參與的一個大的阻礙就是政府信息公開機制不健全，農民參與環境治理必須以掌握相應信息為前提。信息公開機制的逐步建立完善是農民參與農村環境治理的前提，它為農民參與農村環境治理提供了信息保證。

２００８年５月實施的行政法規《中華人民共和國政府信息公開條例》和國務院環保局的部門規章《環境信息公開辦法（試行）》均為農民參與農村環境治理提供了信息保證。它要求主管環境保護的地方政府部門或者環保部門要實現環境信息公開，明確規定了公開的范圍和方式、程序等。這種信息公開應用在農村環境治理中，就是讓農民了解農村的環境質量、環境污染事件、排污費的征收與使用等信息，以期通過信息的公開讓農民了解自己所在村區的環境狀況。同時，農民也可以依法申請相關部門公開。農民參與農村環境治理是農村民主制度的內在要求。以尊重多數人為原則的民主，體現在社會管理體制中是要求社會中的公眾基本上可以直接或間接的方式影響本組織最終的決定。［５］在社會前進的潮流中，農村的民主制度建設相比之前也有了較大的發展。最有利的證據是為了保障農村地區民主制度的實施，村民自治制度在我國憲法中被直接確立。《憲法》第２條：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”《憲法》第１１１條規定：“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。”根據憲法的規定，具有自治性組織的村委會是農民實現民主的組織保障。村委會以村民自愿為基礎，通過自我管理、自我服務、自我教育等各種方式來實現農村自治。農民可以自己的意愿通過村委會對包括農村環境保護事業的社會事務和文化事務進行管理。