1穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度

家庭承包制作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，有利于把勞動(dòng)者的貢獻(xiàn)與勞動(dòng)者的回報(bào)有機(jī)地統(tǒng)一起來，這就有利于激勵(lì)農(nóng)民的內(nèi)在動(dòng)力，滿足農(nóng)民的內(nèi)在欲望，最大限度地把農(nóng)民群眾的積極性調(diào)動(dòng)起來。無論何種制度創(chuàng)新，農(nóng)業(yè)直接生產(chǎn)過程最適宜家庭經(jīng)營(yíng)的制度安排的原則是不能動(dòng)搖的。應(yīng)當(dāng)說，家庭經(jīng)營(yíng)所形成的激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制，以及避免外部性損失，堪稱為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中有著最大制度績(jī)效的好形式。而其在實(shí)際運(yùn)行中所暴露出來的某些缺陷，應(yīng)當(dāng)更多地歸咎于制度外的經(jīng)濟(jì)變量。作為一種制度創(chuàng)新，可以改變家庭經(jīng)營(yíng)規(guī)模，卻不可以改變家庭經(jīng)營(yíng)的內(nèi)在機(jī)制———激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制。這是在無數(shù)次農(nóng)地制度變革的不斷試錯(cuò)中得以證實(shí)的。即使是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度很高的國(guó)家，一般都是以家庭農(nóng)場(chǎng)為主要形式［2］。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的背景下，農(nóng)業(yè)家庭承包經(jīng)營(yíng)也面臨著新的挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)在隨著農(nóng)村勞動(dòng)力持續(xù)向外轉(zhuǎn)移，務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力老齡化現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)兼業(yè)化副業(yè)化越來越普遍。對(duì)家庭承包制還必須隨著變化了的條件，進(jìn)一步加以完善。

(1)發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)專業(yè)化、社會(huì)化水平，采用農(nóng)業(yè)先進(jìn)技術(shù)裝備，促進(jìn)農(nóng)業(yè)向高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效的方向發(fā)展。而發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)與轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力是相輔相成的，即發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模的前提，是相當(dāng)一部分農(nóng)民愿意放棄土地，穩(wěn)定地轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)，使土地有可能向?qū)I(yè)戶集中。國(guó)內(nèi)外發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)二、三產(chǎn)業(yè)還不發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)化水平較低，土地還是農(nóng)民基本謀生手段，農(nóng)民是不愿意放棄作為自己安身立命的土地的;當(dāng)二、三產(chǎn)業(yè)相當(dāng)發(fā)達(dá)，工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，導(dǎo)致土地資源越趨稀缺，并顯示出土地迅速增值的前景時(shí)，農(nóng)民也不愿意輕易放棄土地。發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的最佳時(shí)機(jī)應(yīng)當(dāng)是相當(dāng)大比例的農(nóng)民已經(jīng)從非農(nóng)產(chǎn)業(yè)獲得豐厚穩(wěn)定的收入，不再把土地視為謀生的主要手段，與此同時(shí)，土地迅速增值的前景尚未顯現(xiàn)，因而農(nóng)民不會(huì)為了追求高額增值而固守土地不放。如果能夠抓住這個(gè)時(shí)機(jī)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，就能以較低的運(yùn)作成本，取得較好的改革成果。但是，對(duì)于人多地少的國(guó)家和地區(qū)，這種時(shí)機(jī)往往不容易出現(xiàn)。因而發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)步履維艱。像日本和我國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)，家庭經(jīng)營(yíng)規(guī)模長(zhǎng)期保持在1hm2左右就是例證。

(2)推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。家庭承包制作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，主要是解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體制的問題。它并沒有(也不可能)解決生產(chǎn)與市場(chǎng)的銜接問題，這仍然是制約我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要因素。長(zhǎng)期以來，人們都認(rèn)為農(nóng)業(yè)是社會(huì)效益很大、經(jīng)濟(jì)效益很低的產(chǎn)業(yè)，而實(shí)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，通過生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置和重新組合，把貿(mào)、工、農(nóng)與產(chǎn)、加、銷有機(jī)統(tǒng)一起來，使農(nóng)民也能分享農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售所增值的一部分價(jià)值，這就有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)由低效益產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楦咝б娈a(chǎn)業(yè)。當(dāng)前制約我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的諸因素中，農(nóng)業(yè)專業(yè)化、集中化和社會(huì)化占有極其重要的位置。伴隨著農(nóng)業(yè)專業(yè)化、集中化和社會(huì)化程度的提高，農(nóng)業(yè)部門內(nèi)部的聯(lián)系以及農(nóng)業(yè)部門與非農(nóng)業(yè)部門之間的聯(lián)系，必然不斷地增強(qiáng)著，從而呈現(xiàn)橫向一體化和縱向一體化趨勢(shì)，提供了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化形成的基礎(chǔ)性條件。

(3)大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社。改革開放以來，我國(guó)農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快。這種經(jīng)濟(jì)是以發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)為目的，以專業(yè)化生產(chǎn)為特征。農(nóng)民專業(yè)化程度越高，越是強(qiáng)烈要求提供各方面的社會(huì)服務(wù)。而農(nóng)村原有的社區(qū)性合作組織，又沒有社會(huì)服務(wù)功能，這就必然促使農(nóng)民自己聯(lián)合起來，各類專業(yè)合作組織便因此應(yīng)運(yùn)而生。初級(jí)專業(yè)合作組織主要是提供社會(huì)服務(wù)，高級(jí)形式的專業(yè)合作組織，還經(jīng)辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，具有為農(nóng)戶進(jìn)行加工、儲(chǔ)運(yùn)等社會(huì)服務(wù)功能，有效化解農(nóng)戶的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。2012年12月召開的中央農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議討論了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(討論稿)》。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要積極創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，要按照黨的十八大要求構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化和社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。要“守住一條底線”，即充分保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不能限制或者強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包土地。要“抓住兩個(gè)關(guān)鍵”，即著力培養(yǎng)新型經(jīng)營(yíng)主體，既注重引導(dǎo)一般農(nóng)戶提高集約化、專業(yè)化水平，又扶持聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng);著力發(fā)展多種形式的新型農(nóng)民合作組織和多元服務(wù)主體，通過提高組織化程度實(shí)現(xiàn)與市場(chǎng)的有效對(duì)接。這就為我們解決問題、深化改革進(jìn)一步明晰了方向。

2積極完善農(nóng)業(yè)支持、保護(hù)制度

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是一種競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)，就其內(nèi)在屬性而言是排斥保護(hù)的。但由于農(nóng)業(yè)(這里指從事初級(jí)產(chǎn)品生產(chǎn)的種植業(yè)和飼養(yǎng)業(yè))是社會(huì)效益很大、經(jīng)濟(jì)效益很低的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，無論是在產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，還是在生產(chǎn)要素配置競(jìng)爭(zhēng)中，往往處于軟弱不利的地位。由此決定了農(nóng)業(yè)在國(guó)家的宏觀調(diào)控中，是需要加以特殊保護(hù)的產(chǎn)業(yè)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以市場(chǎng)機(jī)制作為資源配置的基礎(chǔ)性手段，并以資源的趨利性流動(dòng)重組來實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置為特征的。如果沒有政府的特殊保護(hù)，商品生產(chǎn)主體出于自身經(jīng)濟(jì)效益最大化動(dòng)機(jī)，必然會(huì)將資源轉(zhuǎn)向比較利益高的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，從而削弱了農(nóng)業(yè)這個(gè)基礎(chǔ)。政府只有通過增加投資、價(jià)格保護(hù)等措施來提高農(nóng)業(yè)比較利益，才能有效阻止農(nóng)業(yè)資源的無序流動(dòng)，增進(jìn)全社會(huì)的福利總量。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)較小的日本，政府的農(nóng)業(yè)支持總量相當(dāng)于本國(guó)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的60%多;農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模相當(dāng)大的美國(guó)和加拿大，政府的農(nóng)業(yè)支持總量相當(dāng)于本國(guó)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的30%多。我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，僅僅依靠以活勞動(dòng)為主的傳統(tǒng)要素投入方式，是不可能滿足快速推進(jìn)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)產(chǎn)品日益增長(zhǎng)的需要。以節(jié)約土地為目標(biāo)的現(xiàn)代化生產(chǎn)要素的先行投入，必然成為提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的先決條件。而現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的投入又是以資金為載體的。世界農(nóng)業(yè)發(fā)展史上，曾經(jīng)出現(xiàn)這么一種奇怪現(xiàn)象，這就是曾經(jīng)一度被稱為“世界糧倉”的工業(yè)不發(fā)達(dá)國(guó)家，現(xiàn)在反而從工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)口糧食，出現(xiàn)所謂“糧食倒流”現(xiàn)象。當(dāng)前世界出口糧食最多的國(guó)家，都是工業(yè)化高度發(fā)達(dá)的國(guó)家。其原因在于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化問題，實(shí)質(zhì)上是資金投入問題。而工業(yè)化發(fā)達(dá)的國(guó)家，由于資本積累能力強(qiáng)，能夠滿足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所必須的大量資金投入。問題的實(shí)質(zhì)在于，我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展到今天，還需要農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村為其提供資本原始積累。具體表現(xiàn)在農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民的勞動(dòng)力價(jià)格剪刀差以及農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)用地的土地價(jià)格剪刀差，還將持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間。要真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化提供資本原始積累向工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)支持農(nóng)村轉(zhuǎn)變，還有待于我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度的更大程度的提高。在這種背景下，農(nóng)業(yè)資金投入不足、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化滯后，似乎是難以避免的。

21世紀(jì)初以來，我國(guó)政府減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)突出表現(xiàn)在農(nóng)村稅費(fèi)改革上。2000年以來的農(nóng)村稅費(fèi)改革，主要做了兩件事情:①正稅清費(fèi)，取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留、各種專門面向農(nóng)民的集資攤派以及行政事業(yè)性收費(fèi);②從減免征農(nóng)業(yè)稅到全面取消農(nóng)業(yè)稅。這兩件事可為農(nóng)民減輕負(fù)擔(dān)1200多億元。政府增加對(duì)農(nóng)業(yè)投入，是支持、保護(hù)農(nóng)業(yè)的重要舉措。近年來國(guó)家加大對(duì)“三農(nóng)”支持力度、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)支持形式也在發(fā)生變化。其中較為突出的政策變化，是財(cái)政對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼明顯增加。為了支持糧食主產(chǎn)區(qū)的生產(chǎn)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，從2004年起實(shí)行“三補(bǔ)貼”政策(良種補(bǔ)貼、種糧補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼)，直接把財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼發(fā)放到農(nóng)民手中。從2006年開始，在“三補(bǔ)貼”的基礎(chǔ)上增加了農(nóng)資增支綜合直補(bǔ)，發(fā)展成為“四補(bǔ)貼”，當(dāng)年各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金額就達(dá)310.5億元。2007年中央財(cái)政進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的規(guī)模，農(nóng)資增支綜合直補(bǔ)資金達(dá)到276億元，糧食直補(bǔ)資金達(dá)到151億元，兩項(xiàng)直補(bǔ)合計(jì)達(dá)到427億元，占中央財(cái)政支農(nóng)資金總量的10%以上。農(nóng)業(yè)直補(bǔ)政策的積極作用是調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，增加糧農(nóng)收入，提高農(nóng)業(yè)技術(shù)裝備水平。農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的主要矛盾發(fā)生了深刻的變化，即從以往的“負(fù)擔(dān)過重”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;公共品供給嚴(yán)重不足”。我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，縣鄉(xiāng)政府雖然形式上承擔(dān)了提供農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主要責(zé)任，但與城市財(cái)政供給體制不同，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給并未真正納入政府一般財(cái)政預(yù)算體系，而是主要向農(nóng)民收取“三提五統(tǒng)”等預(yù)算外收費(fèi)和其他財(cái)政體制外收費(fèi)來獲得資金。農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，取消了“三提五統(tǒng)”和其他財(cái)政體制外收費(fèi)項(xiàng)目，財(cái)政預(yù)算資金對(duì)農(nóng)村公共品長(zhǎng)期投入不足的矛盾凸顯。正是在這個(gè)背景下，中央提出了“讓公共財(cái)政陽光逐步照耀農(nóng)村”，并以此作為新時(shí)期財(cái)政支持“三農(nóng)”的基本指導(dǎo)思想。財(cái)政支持“三農(nóng)”政策因此出現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)變，一個(gè)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制大體相適應(yīng)、以全面建設(shè)小康社會(huì)為目標(biāo)、以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為方略、以確保國(guó)家糧食安全和農(nóng)民增收、深化農(nóng)村改革、加快農(nóng)村社會(huì)主義事業(yè)全面進(jìn)步為主要內(nèi)容的新型農(nóng)村公共財(cái)政框架體系初顯端倪。“公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村”的政策出臺(tái)后，公共財(cái)政支持“三農(nóng)”的力度明顯加大，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的資金從“十五”期間的每年平均2260多億元，到2007年的4318億元，再到2008年的5955億元，以及2011年的10419億元。今后應(yīng)當(dāng)按照總量持續(xù)增加、比例穩(wěn)步提高的要求，通過強(qiáng)化政策措施、創(chuàng)新體制機(jī)制、完善管理制度，探索完善城鄉(xiāng)要素平等交換關(guān)系，健全“三農(nóng)”投入長(zhǎng)效機(jī)制，提高支農(nóng)資金使用率的體制框架和有效途徑。

3健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度

要按照“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”的要求，探索堅(jiān)持和實(shí)行最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，制定和強(qiáng)化最大限度地保護(hù)耕地和農(nóng)民土地權(quán)益的制度規(guī)則和政策措施。我國(guó)農(nóng)村經(jīng)過30多年的改革，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相銜接的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革框架已初步建立，廣大農(nóng)民群眾獲得了長(zhǎng)期不變的土地承包權(quán)和使用權(quán)，農(nóng)民土地使用權(quán)長(zhǎng)久化、資本化、物權(quán)化作為發(fā)展方向和趨勢(shì)基本上確定下來了。但是，至今農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度還不完善，如何維護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，確保農(nóng)民收入的持續(xù)增長(zhǎng)，乃是深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革必須解決的帶有根本性的問題。按照我國(guó)憲法和土地法的規(guī)定，除法律特別規(guī)定的屬于國(guó)家所有的土地外，農(nóng)村范圍內(nèi)的土地為農(nóng)民集體所有。但是，在實(shí)際運(yùn)作過程中，農(nóng)民并沒有行使土地所有權(quán)的組織形式和程序。實(shí)際行使土地所有權(quán)，特別是行使土地出讓權(quán)力的，往往是鄉(xiāng)村少數(shù)干部。廣大農(nóng)民群眾根本沒有知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)，難以有效保護(hù)自己的土地。依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)，國(guó)家是唯一的土地出讓者，農(nóng)村土地要轉(zhuǎn)換為非農(nóng)建設(shè)用地，必須由國(guó)家征用后再轉(zhuǎn)讓給土地使用者。農(nóng)民無權(quán)出讓屬于自己的土地。農(nóng)民集體土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上沒有得到實(shí)現(xiàn)，更談不上充分實(shí)現(xiàn)。針對(duì)這種合法不合理的現(xiàn)象，溫家寶在2011年12月的全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議上就曾指出:土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等，是法律賦予農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，無論他們是否還需要以此來作基本保障，也無論他們是留在農(nóng)村還是進(jìn)入城鎮(zhèn)，任何人都無權(quán)剝奪。推進(jìn)集體土地征收制度改革，關(guān)鍵在于保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益。應(yīng)該看到，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有了很大提高，不能再靠犧牲農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利降低工業(yè)化、城鎮(zhèn)化成本，有必要也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。要精心設(shè)計(jì)征地制度改革方案，加快開展相關(guān)工作，2012年一定要出臺(tái)相應(yīng)法規(guī)。自2012年起各地積極貫徹中央的政策，不斷推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，讓農(nóng)民清楚知道自己的合法權(quán)益，防止以農(nóng)村集體所有名義，強(qiáng)征農(nóng)民土地。農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例也在抓緊制定出臺(tái)，核心是圍繞較大幅度提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)我國(guó)憲法和土地法以及十七屆三中全會(huì)《決定》的精神，農(nóng)用土地的流轉(zhuǎn)不得改變土地所有權(quán)性質(zhì)。因而所能流轉(zhuǎn)的只是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或使用權(quán)。

20世紀(jì)80年代中期以來，中央發(fā)布了一系列重要文件，鼓勵(lì)農(nóng)民因勢(shì)利導(dǎo)地轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是，時(shí)至今日，轉(zhuǎn)移的比例還比較低。主要原因:①農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的普遍兼業(yè)化，導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)供給不足。②農(nóng)業(yè)比較利益低，導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)需求不足。③農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)發(fā)育滯后，嚴(yán)重制約了土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。為了確保土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展，必須堅(jiān)持以下基本原則:①保持家庭承包制的長(zhǎng)期穩(wěn)定。穩(wěn)定是流轉(zhuǎn)的前提條件，只有土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定，農(nóng)戶才會(huì)根據(jù)自己的實(shí)際情況，決定土地的流出或流入，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)才有可能發(fā)育起來。②土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)必須遵循“自愿、有償、依法、規(guī)范”的原則。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)，以何種形式流轉(zhuǎn)，均應(yīng)由農(nóng)戶自主決定，任何組織和個(gè)人無權(quán)干預(yù)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費(fèi)、轉(zhuǎn)讓費(fèi)以及租金等全部歸農(nóng)戶所有，任何組織和個(gè)人不得擅自截留。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)必須以法律為依據(jù)，不得改變土地所有權(quán)性質(zhì)，不得改變土地農(nóng)業(yè)用途，不得侵犯承包方的利益。③要建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。除了必須加強(qiáng)市場(chǎng)中介組織建設(shè)，還應(yīng)建立健全估價(jià)評(píng)估中心。使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有章可循，有價(jià)可依。要改革農(nóng)村集體建設(shè)用地制度［3］。我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模龐大，其總量約1800萬hm2，相當(dāng)于全部城市建設(shè)用地的2.5倍。十七屆三中全會(huì)的《決定》已明確提出:“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有同等權(quán)益。”這意味著將從根本上改變土地制度的二元性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地的“同地、同價(jià)、同權(quán)”。為此，必須著手修改相關(guān)法律法規(guī)，制定相應(yīng)管理規(guī)則。即通過總結(jié)近年來各地進(jìn)行的試點(diǎn)，制定允許農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)范入市的法規(guī)條款，引導(dǎo)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在合法的軌道上運(yùn)行，促進(jìn)形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)。與此同時(shí)，還應(yīng)制定專項(xiàng)管理法規(guī)，對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的條件、范圍、交易程序、收益分配、交易登記和糾紛調(diào)處等相關(guān)問題的詳細(xì)規(guī)定，使其具有可操作性。

4逐步建立多元化現(xiàn)代農(nóng)村金融制度

當(dāng)前我國(guó)金融領(lǐng)域面臨的主要問題是，城市金融過剩，農(nóng)村金融不足，以及與其相聯(lián)系的農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)育嚴(yán)重滯后。我國(guó)現(xiàn)行的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還只能說是政府主導(dǎo)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。要不要市場(chǎng)化，如何市場(chǎng)化，完全取決于政府的意志。政府是農(nóng)村金融制度的供給者，他從自身的戰(zhàn)略目標(biāo)出發(fā)對(duì)農(nóng)村金融作出制度性安排。那么，農(nóng)村金融市場(chǎng)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，為何沒有在農(nóng)村迅速發(fā)育起來呢?這是因?yàn)椋谖覈?guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民承擔(dān)著資本原始積累的任務(wù)，且這個(gè)任務(wù)又是建立在抑制農(nóng)村要素市場(chǎng)發(fā)育的基礎(chǔ)上，或者說是以城鄉(xiāng)要素交換不平等為代價(jià)的。隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，農(nóng)村金融體制的問題越來越凸現(xiàn)出來。集中表現(xiàn)在市場(chǎng)化程度低，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃厚，金融機(jī)構(gòu)職能錯(cuò)位，很多領(lǐng)域存在空白，農(nóng)村資金被城市大量抽走，“資金貧血”相當(dāng)嚴(yán)重。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村金融供需缺口越來越大，矛盾越來越尖銳。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在很大程度上是和農(nóng)村金融市場(chǎng)的發(fā)育聯(lián)系在一起的。溫州是我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，民營(yíng)企業(yè)(80%以上是農(nóng)民創(chuàng)辦的)在二、三產(chǎn)業(yè)的比例高達(dá)92%。溫州民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展固然有力地推動(dòng)著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，但是，溫州民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展又嚴(yán)重受制于農(nóng)村金融市場(chǎng)(陽光市場(chǎng))的不發(fā)育，使得溫州民營(yíng)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期缺乏正規(guī)金融市場(chǎng)的支持。在這種情況下，必然出現(xiàn)各種各樣的地下金融組織。但是，民營(yíng)企業(yè)的資金來源過度依賴這類金融組織，必然要付出高昂成本，面臨極大風(fēng)險(xiǎn)。直至暴發(fā)破壞性極大的民間金融危機(jī)。

2011年下半年那場(chǎng)引起舉國(guó)上下高度關(guān)注的溫州民間借貸危機(jī)，被人們認(rèn)為是“倒逼”溫州金融綜合改革的直接原因。因?yàn)樵趪?yán)重的民間借貸危機(jī)中啟動(dòng)金融改革，比較容易凝聚共識(shí)。2002年8月，時(shí)任央行行長(zhǎng)戴相龍專程到溫州調(diào)研5d，提出溫州金融體制改革設(shè)想。2002年12月，浙江省政府和中國(guó)人民銀行上海分行聯(lián)合在溫州召開“深化溫州金融體制改革工作會(huì)議”，宣布溫州作為全國(guó)唯一的金融改革試驗(yàn)區(qū)，正式啟動(dòng)新一輪改革。但是近10年來幾乎沒有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。直至2011年下半年溫州民間金融危機(jī)暴發(fā)，引起中央高層領(lǐng)導(dǎo)的高度關(guān)注，改革才駛?cè)肟燔嚨馈臏刂萁鹑诰C合改革試驗(yàn)區(qū)方案的提出，到國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)實(shí)施“總體方案”，前后不到半年時(shí)間。國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定溫州金融改革的12項(xiàng)任務(wù)，歸納起來突出5個(gè)重點(diǎn):①健全小微型企業(yè)金融服務(wù)體系，包括推動(dòng)符合條件的小額貸款公司轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行。②開辦民間借貸登記服務(wù)中心以及民間資本管理公司，拓寬民間資本投資渠道。③發(fā)展針對(duì)小微企業(yè)的專營(yíng)機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大對(duì)中小企業(yè)的資金支持。④發(fā)展新興市場(chǎng)，如股權(quán)、產(chǎn)權(quán)和財(cái)務(wù)權(quán)流轉(zhuǎn)等。⑤健全地方監(jiān)管體系，防范金融風(fēng)險(xiǎn)［4］。溫州金融體系改革的第1步，是盡可能建立更多的中小銀行，尤其是以民營(yíng)資本為主體的中小銀行(村鎮(zhèn)銀行)，這既是為了解決小微企業(yè)貸款難問題，也是為了解決民間資本的出路，以及為形成多元化金融體系探路，滿足農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村多元化需求。

5建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化制度

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是城鄉(xiāng)一體化的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。我國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，僅僅依靠超前的工業(yè)化、過度的城鎮(zhèn)化，而沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步發(fā)展，很難改變農(nóng)村的落后面貌，而且容易導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的萎縮以及嚴(yán)重的“城市病”。只有“三化”同步推進(jìn)，才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)各方面的協(xié)調(diào)發(fā)展和良性互動(dòng)。2010年我國(guó)工業(yè)增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的40.2%，重工業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比例達(dá)到70%以上，標(biāo)志著我國(guó)的工業(yè)化已進(jìn)入中后期階段，初步具備工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的基本條件。從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必須貫徹工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的條件。努力使農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與工業(yè)化的發(fā)展相適應(yīng)，使農(nóng)村人口的遷移與城鎮(zhèn)化的發(fā)展相適應(yīng)，農(nóng)業(yè)的發(fā)展與二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及城市發(fā)展相協(xié)調(diào)。黨的十八大報(bào)告把信息化專列出來，從而把“三化”進(jìn)一步細(xì)分為“四化”，并突出強(qiáng)調(diào)，要加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進(jìn)“四化”同步和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化［5］。生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)和平等交換，是城鄉(xiāng)一體化的運(yùn)行機(jī)制。改革開放30多年來，盡管我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)生很大的變化，但是，城鄉(xiāng)差別不僅沒有因此而縮小，還呈現(xiàn)持續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)。這固然有很多方面的原因，但其中一個(gè)很重要的原因，就是農(nóng)村生產(chǎn)要素(包括勞力、土地、資金等)市場(chǎng)發(fā)育嚴(yán)重滯后。即農(nóng)村生產(chǎn)要素的市場(chǎng)化程度很低。農(nóng)民通過生產(chǎn)要素價(jià)格剪刀差為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化提供資本原始積累。關(guān)于這個(gè)問題，美國(guó)芝加哥大學(xué)蓋爾•約翰遜教授曾經(jīng)作了深刻的剖析:“在我整個(gè)職業(yè)生涯中，我一直試圖說明一點(diǎn):農(nóng)民的福利不僅取決于他們擁有多少資源(包括人力的、物質(zhì)的和金融的)，還取決于要素市場(chǎng)的運(yùn)作情況(包括勞動(dòng)、土地和資本市場(chǎng))。”“確保農(nóng)民充分分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果的途徑只有一個(gè)，那就是改善要素市場(chǎng)的運(yùn)作。這點(diǎn)在中國(guó)尤其重要，因?yàn)槊恳环N主要的生產(chǎn)要素的市場(chǎng)(勞動(dòng)、土地和資本或信貸)在中國(guó)都依然受到很大的約束，存在很多缺陷。中國(guó)未來要素市場(chǎng)表現(xiàn)如何，將在很大程度上影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績(jī)效和農(nóng)民收入的提高。”顯然，只有從根本上破除城鄉(xiāng)分割的二元要素市場(chǎng)，創(chuàng)造條件使生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)和等價(jià)交換，城鄉(xiāng)差別才能迅速縮小，城鄉(xiāng)一體化始能實(shí)現(xiàn)。

促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，是城鄉(xiāng)一體化的重要標(biāo)志。城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)嚴(yán)重失衡的根本原因，在于城鄉(xiāng)分割的二元公共服務(wù)體制。要積極推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，首先必須破除城鄉(xiāng)分割的二元公共服務(wù)體制，盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體制。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，就是確保城鄉(xiāng)公民基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)所提供的均等化服務(wù)。嚴(yán)格意義上的均等化包括機(jī)會(huì)均等、原則均等、過程均等和結(jié)果均等。在實(shí)施城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化過程中，公共服務(wù)水平可以有高有低，但制度應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的。推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化應(yīng)當(dāng)按照“完善體系，對(duì)接制度，提高水平，重點(diǎn)支持”的整體思路，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度，逐步縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差別。城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化或一體化，包括城鄉(xiāng)教育均等化或一體化;城鄉(xiāng)文化均等化或一體化;城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生均等化或一體化;城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)均等化或一體化;城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)均等化或一體化;城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施均等化或一體化等。一旦城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化或一體化的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了，億萬農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦臈l件也就“水到渠成了”，城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度也就自然而然消亡了。

作者：黃愛東 單位：中共廈門市委黨校