國外在其林地私有化進程中，曾面臨著森林資源過渡開發的挑戰，而且私有化后造成了林地規模細碎化，導致了森林資源和生態保護的困難。但是，隨著社會的發展，現在在國外，尤其是發達國家的私有林，它們的經營管理已有上百年的歷史，并且已經形成了比較成熟的私有林生態保護政策體系，其中包括了不同的政策類型和具體手段或措施，對促進私有林主在森林經營過程中兼顧森林資源和生態的保護，以及促進私有林的可持續經營起到了很大的作用。挖掘國外私有林的生態保護政策，總結和借鑒其先進的經驗和做法，對當前我國集體林權制度改革背景下生態保護制度的創新，促進集體林的可持續發展，保障集體林區的生態安全都具有重要的意義。

一、國外對私有林生態保護問題的認識

國外許多國家在其林地私有化后就意識到了私有林的森林資源與生態保護這一難題。例如羅斯福1900年就任美國總統后，通過允許私人擁有森林的法律，并制定優惠政策，使林地轉到私人手中，隨后森林資源經歷了掠奪式的開發。［1］37－40由于國外發達國家實施的是林地的絕對私有化，其私有林發展至今帶來的主要問題之一就是經過多代人的繼承和分割，林地的規模還在不斷的細碎化。有研究顯示，美國越來越多的人擁有越來越小規模的林地，即林主越來越多，但其林地規模越來越小，而且這種變化速度并沒有放緩的跡象，反而呈上升的趨勢。［2］4－8私有林的這種局面給森林資源防護和生態保護帶來了很大的困難。Cubbage等人［3］841－842就指出大規模生產工業原料林的企業有能力防治森林病蟲害和森林火災，而世界范圍的廣大小規模私有林主在大多數情況下是無法做到的。Best［4］14－17的一項關于美國的早期研究已經證明了其私有林的生態風險問題，研究發現其私有林地用途在轉變，規模在細碎化，土壤也在板結化，這些問題正在不斷地威脅著美國私有林長久以來的活力，私有林的生態功能大大地受到了的削弱。另外，美國還意識到近年來小規模的私有林由于經常發生森林火災而造成損失，Amacher等人［5］796－805通過研究發現，如果這些私有林主在具有良好的林火知識前提下，其林地規模越小，每公頃林地因森林火災造成的損失越大。國外私有林的森林資源與生態保護問題不僅僅局限于上述這些情況，更為關鍵的是林地不斷的細碎化將造成小規模私有林主經營決策的多樣化，與林業產業規模經營的要求愈加不符。例如，小規模私有林主進行森林采伐后是否及時更新造林的決策將是影響到林地植被恢復和私有林可持續經營的問題，但小規模的私有林不同于統一規劃和經營的大規模工業原料林，小規模私有林主的經營決策受到很多因素的影響，而且林主之間的決策結果往往差異很大。加拿大的一項研究表明，其小規模私有林主是否對木材生產感興趣、是否聘請有森林咨詢專家，以及林地權屬情況等都是影響他們是否在短時間內更新造林的主要因素，通常較低的立木價格和較高的更新造林成本，會延長小規模私有林主開始更新造林的時間。［6］2109－2117對于大規模的工業原料林來說，由于制定了統一的規劃和經營方案，在每個規劃期內編制了相對穩定的包括更新造林等各項經營活動。私有林規模的細碎化有時還對生態保護政策的實施產生影響。例如美國明尼蘇達州為了激勵其小規模私有林的可持續經營，以促進當地森林生態系統的改善，實施了《森林激勵法案》，但政府最后意識到由于當地私有林主擁有的林地規模過小，對政府實施的激勵法案參與意愿和興趣都不大。［7］507－514

二、國外私有林生態保護的政策類型

為了解決私有林的森林資源與生態保護問題，國外一些國家的有關部門制定了一系列與私有林制度安排相適應的措施。與公益林的生態保護政策相比，私有林的生態保護政策設計更為復雜，其難度就在于要兼顧私有林主的其他經營目標，尤其是其經濟目標。這就往往意味著私有林生態保護政策要達到比單純追求木材經濟更為廣泛的森林資源經營目標，它可能包括森林植被更新恢復、森林經營、森林防護、生物多樣性保護等等。［8］8這可能就需要多種政策來共同實施和共同發揮作用。根據Bemelmans－Videc等人［9］21對一般政策的分類，國外眾多不同的私有林生態保護政策可分為三大類型:一是“蘿卜政策”，這種政策主要是提供激勵，多數是經濟上的刺激，鼓勵私有林主的某種特定行為，這種政策最大的特點是政策的針對性強;二是“棍棒政策”，這種政策是帶有懲罰性質的，并且對私有林主行為具有法律約束力;三是“說教政策”，以信息傳遞為主，試圖說服林私有主在開展林業經濟生產活動的同時要兼顧森林資源和生態的保護等，比如生態保護的宣傳教育等。除了上述的分類外，國外私有林生態保護政策還可以歸納為傳統政策和現代政策兩大類型。傳統政策主要包括法規、教育、保護和補貼等具體措施。現代新政策則是在過去20多年來，以市場為基礎，經過政府間不同程度的參與，如參與市場交易規則的制定，從而形成新的政策。例如國外小規模私有林主通過合作進入的林業新興市場———森林認證市場和碳交易市場，他們都將成為國外小規模私有林主合作與發展的新方向和趨勢。［10］此外，這些年還形成了減少環境影響的采伐認證、林產品原產國認證、林業國際性融資、森林小額貸款等現代新政策來促進私有林的森林資源保護和可持續經營。同時林業貸款證券化、森林保護地役權、保護權利交易，以及環境服務支付這些新政策也在1990年后得到了發展。對于這類基于市場的新政策，目前還存在很大的爭議性，因為私有林的一些生態服務在權屬和排他性不是很清晰的情況下，由于市場的交易成本比較高，很難通過市場進行合理配置。盡管如此，Powell等人［11］3依然表示對這些新政策有信心，因為這些政策在實踐中已經得到廣泛的推進，對私有林的森林生物多樣性保護、經濟和可持續經營的綜合目標具有很大前景。這些新政策的出現并不意味著政府和傳統政策的作用在變小，也不表示生態保護和生物多樣的直接支付較這些通過市場的交易次優。事實上，這些新政策絕對需要政府來為私有林生態保護的市場交易設計政策規則和授權或委托代理。

三、國外私有林生態保護政策手段