近30年來，我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城市數(shù)量急劇增加。城鎮(zhèn)化率由1978年的17.92%上升到2010年的47.5%，根據(jù)第六次人口普查，2010年11月1日，中國(guó)城市人口已經(jīng)達(dá)到6.6億人，占人口總數(shù)的49.27%。城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為我國(guó)解決就業(yè)、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)擴(kuò)展、推進(jìn)新型工業(yè)化的重要舉措，城市地區(qū)逐步成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本空間單元。

“十二五”期間，我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到53.5%以上，中國(guó)城鎮(zhèn)人口將首次超過農(nóng)村。“十二五”規(guī)劃綱要提出，要堅(jiān)持走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路，科學(xué)制定城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。環(huán)境是城市健康、可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，為了保障城市健康發(fā)展和環(huán)境安全，《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》提出要研究編制城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃。因此，研究城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃的內(nèi)涵與基本特征、理順城市環(huán)境規(guī)劃體系、明確試點(diǎn)思路與方式就成為當(dāng)前環(huán)境保護(hù)規(guī)劃研究的一項(xiàng)重大課題。

城市環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度發(fā)展及問題

城市環(huán)境保護(hù)取得積極進(jìn)展，但環(huán)境質(zhì)量不容樂觀

經(jīng)過30年尤其是“十一五”期間的大力投入，城市環(huán)境設(shè)施建設(shè)取得重大進(jìn)展，到2010年，全國(guó)城市污水處理率達(dá)到77%以上，比2005年提高了25個(gè)百分點(diǎn)，生活垃圾無害化處理率達(dá)到72.06%，比2005年提高了12.35個(gè)百分點(diǎn)。環(huán)境質(zhì)量也有所改善。2010年，全國(guó)地級(jí)及以上城市空氣中二氧化硫、二氧化氮和可吸入顆粒物達(dá)到國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的城市比例為83.9%，比2005年提高27.7個(gè)百分點(diǎn)；但城市空氣中的可吸入顆粒物、二氧化硫濃度依然處于較高水平，流經(jīng)城市河段水質(zhì)較差，環(huán)境質(zhì)量總體不容樂觀。

城市環(huán)境問題發(fā)生重大轉(zhuǎn)變

一是基于自身效益最大化的城市發(fā)展定位與區(qū)域流域環(huán)境功能要求不協(xié)調(diào)，產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)布局缺乏對(duì)環(huán)境健康安全的全面考慮，高危企業(yè)布局性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)十分突出，2006年開展的大排查行動(dòng)結(jié)果顯示，7555個(gè)化學(xué)工業(yè)與石油化工建設(shè)項(xiàng)目中，81%布設(shè)在江河沿海水域、人口密集區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域，其中45%項(xiàng)目為重大風(fēng)險(xiǎn)源。“十一五”期間47起重大環(huán)境污染事件中，有11起屬于布局不合理造成。二是城鄉(xiāng)建設(shè)布局與生態(tài)安全格局不匹配，生態(tài)重要區(qū)與敏感點(diǎn)（帶）處于被動(dòng)、補(bǔ)救性的保護(hù)之中，被擠占破壞現(xiàn)象普遍。三是城市建設(shè)布局、規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、模式未充分考慮資源環(huán)境承載能力，城市建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏基于資源環(huán)境的約束性控制。四是城市發(fā)展的環(huán)境質(zhì)量控制目標(biāo)較少，反映生態(tài)系統(tǒng)、人居環(huán)境健康的指標(biāo)更為缺乏。五是城市環(huán)境保護(hù)要求缺乏強(qiáng)有力的保障機(jī)制，與城市建設(shè)、土地利用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等相關(guān)規(guī)劃缺乏充分銜接等。

城市環(huán)境規(guī)劃制度滯后于城市發(fā)展

城市環(huán)境保護(hù)規(guī)劃經(jīng)過二十多年的發(fā)展，形成了一系列規(guī)劃制度，如“創(chuàng)模”規(guī)劃、生態(tài)市建設(shè)規(guī)劃、城市環(huán)境綜合整治規(guī)劃、城市五年環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等，對(duì)城市環(huán)境保護(hù)開展有重大作用，但總體上偏重于環(huán)境保護(hù)本身任務(wù)設(shè)計(jì)，滯后于城市發(fā)展。

首先，城市環(huán)境保護(hù)規(guī)劃作為城市建設(shè)的一項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃，被動(dòng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃等編制，難以從區(qū)域或者流域范圍內(nèi)，合理確立城市環(huán)境的功能定位；難以從區(qū)域生態(tài)環(huán)境格局和資源環(huán)境承載力的角度，預(yù)先確立城市發(fā)展的“紅線”，合理調(diào)控城市發(fā)展規(guī)模與格局。

其次，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的對(duì)象覆蓋水、土壤、大氣等要素，實(shí)施部門除環(huán)保部門外還涉及到農(nóng)、林、水利、城建、海洋等部門。目前城市環(huán)境保護(hù)規(guī)劃重點(diǎn)在于污染防治和環(huán)境治理，對(duì)環(huán)境實(shí)施被動(dòng)保護(hù)和補(bǔ)救修復(fù)。各環(huán)境要素之間分割隔離，難以對(duì)城市環(huán)境系統(tǒng)保護(hù)與優(yōu)化進(jìn)行系統(tǒng)性、整體性、綜合性考慮，也難以協(xié)調(diào)和應(yīng)對(duì)復(fù)合型、交叉型的環(huán)境問題。

再次，現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)規(guī)劃期限短、范圍小，難以對(duì)全市域長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供環(huán)境保障。城市建設(shè)、土地利用、主體功能區(qū)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、工業(yè)園區(qū)建設(shè)等開發(fā)建設(shè)規(guī)劃期限一般都在10～20年以上，從中長(zhǎng)期角度對(duì)資源開發(fā)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動(dòng)做出安排，但現(xiàn)行的城市環(huán)境保護(hù)規(guī)劃期限一般只有5～10年，難以對(duì)中長(zhǎng)期開發(fā)建設(shè)活動(dòng)提出長(zhǎng)遠(yuǎn)的、系統(tǒng)的控制引導(dǎo)要求，規(guī)劃缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略，導(dǎo)致城市環(huán)境保護(hù)“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。

另外，與其他具有類似基礎(chǔ)性作用的規(guī)劃相比，我國(guó)城市環(huán)境規(guī)劃在規(guī)劃效力、規(guī)劃體系、規(guī)劃實(shí)施力度方面還相對(duì)薄弱。

城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃的基本特征與核心要求

城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃是城市人民政府維護(hù)人民群眾生產(chǎn)、生活環(huán)境安全，保障生態(tài)系統(tǒng)健康，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性安排，是實(shí)現(xiàn)城市健康發(fā)展的重要公共政策之一。城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃是環(huán)境參與城市發(fā)展綜合決策的平臺(tái)，與主體功能區(qū)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等同屬城市基礎(chǔ)性規(guī)劃，從不同角度對(duì)城市發(fā)展規(guī)模、布局、方式、產(chǎn)業(yè)等發(fā)揮調(diào)控和引導(dǎo)作用，優(yōu)化城市發(fā)展、提供宜居環(huán)境，提高城市可持續(xù)發(fā)展能力。城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃與其他基礎(chǔ)性規(guī)劃在編制實(shí)施中要相互協(xié)調(diào)銜接，應(yīng)在同一級(jí)別審批，確保城市發(fā)展與環(huán)境功能、環(huán)境承載力相協(xié)調(diào)。

基本特征

基礎(chǔ)性地位體現(xiàn)在先導(dǎo)性、約束性、長(zhǎng)期性、基礎(chǔ)性方面。先導(dǎo)性是從維護(hù)環(huán)境安全與生態(tài)系統(tǒng)健康的角度，提出城市環(huán)境戰(zhàn)略定位，環(huán)境保護(hù)總體布局、環(huán)境質(zhì)量要求，從環(huán)境的角度提前對(duì)城市定位、建設(shè)規(guī)模與布局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式等做出引導(dǎo)性要求。約束性一是強(qiáng)調(diào)城市建設(shè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)該在人口和資源環(huán)境承載能力范圍內(nèi)，對(duì)城市資源能源消耗、污染物排放量提出分階段控制要求；二是根據(jù)區(qū)域和城市生態(tài)環(huán)境結(jié)構(gòu)特征，制定環(huán)境功能區(qū)劃，實(shí)行分區(qū)指導(dǎo)，分類控制，有序開發(fā)，尤其是對(duì)生態(tài)環(huán)境“紅線”區(qū)域，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，建立規(guī)劃的硬約束指標(biāo)。長(zhǎng)期性是強(qiáng)調(diào)規(guī)劃立足于城市未來中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，基于國(guó)家、流域、區(qū)域環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略要求，系統(tǒng)制定城市環(huán)境保護(hù)中長(zhǎng)期方案。基礎(chǔ)性是指規(guī)劃強(qiáng)調(diào)從環(huán)境、資源、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等多個(gè)維度，尤其是資源環(huán)境的角度確立規(guī)劃定位與基本思路，作為銜接協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地規(guī)劃等基礎(chǔ)規(guī)劃的平臺(tái)，同時(shí)對(duì)環(huán)境保護(hù)、污染防治、生態(tài)恢復(fù)、資源保護(hù)等專項(xiàng)規(guī)劃提出維護(hù)和改善要求，需要各個(gè)部門聯(lián)動(dòng)，采取綜合措施實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)。提高規(guī)劃審批行政層級(jí)，建立法規(guī)保障機(jī)制，提高規(guī)劃的公定力、確定力、約束力和執(zhí)行力。