本文作者：周四丁 單位：湖南理工學(xué)院政治與法學(xué)學(xué)院

要建立實(shí)現(xiàn)基本農(nóng)田保護(hù)供給面由非均衡性向均衡性轉(zhuǎn)變的補(bǔ)償移轉(zhuǎn)制度及舉措，構(gòu)建激勵(lì)相容的利益分配機(jī)制，設(shè)計(jì)基本農(nóng)田保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。[3]陳百明認(rèn)為改進(jìn)基本農(nóng)田損失補(bǔ)償制度是保護(hù)基本農(nóng)田的重要手段。[4]李邊疆基于公共物品私人供給的模型，構(gòu)建了耕地保護(hù)過(guò)程中地方政府在個(gè)體理性支配下同整體理性進(jìn)行博弈的分析框架，并據(jù)此對(duì)實(shí)踐中存在的耕地保護(hù)政策失效和政府間耕地保護(hù)意愿差異的現(xiàn)象進(jìn)行了解析，認(rèn)為地方政府在個(gè)體理性支配下的博弈行為是耕地保護(hù)政策失效的主要原因之一。[5]這些研究雖然探討了基本農(nóng)田保護(hù)過(guò)程中農(nóng)民的權(quán)益受損問(wèn)題，并嘗試通過(guò)補(bǔ)償農(nóng)民、監(jiān)督政府等方式來(lái)解決問(wèn)題，但如何補(bǔ)償才算合理，補(bǔ)償農(nóng)民與監(jiān)督政府如何才能落實(shí)，目前還缺乏有說(shuō)服力的研究。筆者認(rèn)為，只有以制度的形式賦予農(nóng)民基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)，才能使農(nóng)民的基本農(nóng)田土地權(quán)益不受損失；只有建立完善的制度才能保護(hù)農(nóng)民的基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)益。因此，創(chuàng)設(shè)基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)，建立符合各方利益的、有效監(jiān)督的基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)制度才能真正保護(hù)農(nóng)民的基本農(nóng)田土地權(quán)益、保護(hù)基本農(nóng)田。

基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)制度建設(shè)的必要性

制度建設(shè)是規(guī)范一切行為的基礎(chǔ)。土地發(fā)展權(quán)即改變土地用途或利用強(qiáng)度之權(quán)，這種權(quán)利的實(shí)質(zhì)是土地權(quán)利人可以通過(guò)市場(chǎng)來(lái)配置土地資源，通過(guò)改變土地用途來(lái)獲得市場(chǎng)的平均收益。我國(guó)的基本農(nóng)田的用途被限定為糧食生產(chǎn)，因而也就基本失去了改變用途的可能。從物權(quán)法的角度上分析，我國(guó)剝奪農(nóng)民的基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)的過(guò)程是“國(guó)家通過(guò)嚴(yán)格限制農(nóng)民基本農(nóng)田事實(shí)處分權(quán)、基本農(nóng)田所有權(quán)處分權(quán)、基本農(nóng)田自主經(jīng)營(yíng)權(quán)等三項(xiàng)物權(quán)權(quán)能，對(duì)基本農(nóng)田實(shí)行了最嚴(yán)格的用途管制，獨(dú)占基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)”的過(guò)程。[6]從實(shí)施程序的角度來(lái)分析，我國(guó)政府是通過(guò)“強(qiáng)化基本農(nóng)田用途管理控制、強(qiáng)化征收審批程序”獨(dú)享基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)。[7]當(dāng)然，國(guó)家獨(dú)享基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)的系列制度是為了保證糧食安全，我國(guó)以世界7%的耕地養(yǎng)活了世界20%的人口的成就，正是這些制度的價(jià)值所在。然而，基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)制度建設(shè)的缺失造成的不良后果亦值得憂(yōu)慮。

首先，基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)制度缺失限制了農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入的增長(zhǎng)。目前我國(guó)的城市化率僅50%左右，仍然有一半人口依然靠土地為生，務(wù)農(nóng)收入是他們的主要收入來(lái)源。然而，我國(guó)種糧農(nóng)民的比較收益很低亦是不爭(zhēng)事實(shí)，“畝均凈收益僅在30元至80元之間”；而如果基本農(nóng)田用于種植經(jīng)濟(jì)作物，“經(jīng)濟(jì)作物的畝均收入達(dá)到1433元”；[7]如果被征收，收入增加可達(dá)1000倍(盡管征收補(bǔ)償極低)。國(guó)家獨(dú)享基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)的制度，剝奪了農(nóng)民根據(jù)市場(chǎng)需求自由支配土地資源的權(quán)力，使基本農(nóng)田承包者無(wú)法達(dá)到種植經(jīng)濟(jì)作物的收入水平，也無(wú)法達(dá)到被征地者的收入水平。基本農(nóng)田是非常重要的資源，基本農(nóng)田承包經(jīng)營(yíng)者本應(yīng)有權(quán)在價(jià)格杠桿的引導(dǎo)下，種植比較收益高的農(nóng)產(chǎn)品，從而合理配置土地資源，以期從市場(chǎng)上獲得社會(huì)平均收益。政府對(duì)基本農(nóng)田用途的限制使基本農(nóng)田的土地資源不能流動(dòng)，導(dǎo)致土地資源在糧食生產(chǎn)方面的投入過(guò)大，從而導(dǎo)致糧食生產(chǎn)供過(guò)于求，由于糧食的需求彈性較小，供略大于求就會(huì)導(dǎo)致糧食價(jià)格較大幅度的下降或者長(zhǎng)期低價(jià)，因而極易出現(xiàn)增產(chǎn)不增收的情形；同時(shí)，糧食生產(chǎn)增長(zhǎng)刺激了對(duì)農(nóng)藥、肥料、種子的需求，導(dǎo)致這些生產(chǎn)資料的價(jià)格不斷上漲。在糧食處于買(mǎi)方市場(chǎng)，糧食生產(chǎn)資料處于賣(mài)方市場(chǎng)的情形下，糧食生產(chǎn)者的收益被壓擠到很低的水平，從而限制了農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入的增長(zhǎng)。

其次，基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)制度缺失導(dǎo)致地方政府濫用征地權(quán)。基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)缺失使農(nóng)民土地權(quán)利得不到制度性保障，為地方政府侵犯農(nóng)民土地權(quán)益提供了方便，其中最嚴(yán)重的當(dāng)屬地方政府濫用征地權(quán)。現(xiàn)有的基本農(nóng)田制度安排將基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)完全劃歸國(guó)有，尤其是直接行使行政審批權(quán)、征地權(quán)的縣、市級(jí)地方政府所有。在這樣的制度安排中，地方政府可以通過(guò)合法地征地將基本農(nóng)田轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地，并通過(guò)招、拍、掛的形式將其使用權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)垣@得經(jīng)濟(jì)利益。由于土地權(quán)利分配不合理，基本農(nóng)田被征后的增殖收益分配不公平，地方政府可以得到巨額的賣(mài)地收入，而失地農(nóng)民所獲得的補(bǔ)貼相對(duì)于賣(mài)地收入顯得微不足道。“政府作為理性經(jīng)濟(jì)人，既不比普通人卑鄙，也不比普通人高尚，具有追求自身利益最大化的傾向，政府實(shí)際上是以“參與者”與“管理者”雙重身份進(jìn)入征地博弈中，政府所制定的制度、政策必然會(huì)以保護(hù)和增進(jìn)政府的經(jīng)濟(jì)利益為目的。”[8]由于政府擁有基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)，并且可以通過(guò)征地、轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)獲得巨額經(jīng)濟(jì)收益，因此，地方政府出于自身的經(jīng)濟(jì)利益考量自然容易濫用征地權(quán)，而不會(huì)考慮農(nóng)民的意愿，其結(jié)果不僅是與民爭(zhēng)利，還會(huì)大量破壞基本農(nóng)田，真正危及國(guó)家的糧食安全。這樣，地方政府因?yàn)檎鞯靥幱诿癖娎婧蛧?guó)家利益的對(duì)立面。也就是說(shuō)，國(guó)家獨(dú)享基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)是制度安排，使地方政府和農(nóng)民存在直接的、零和利益沖突，在強(qiáng)勢(shì)政府與弱勢(shì)農(nóng)民的利益沖突中，地方政府會(huì)獲得經(jīng)濟(jì)上的勝利，但是會(huì)失去民心而在政治上遭受失敗，最終的結(jié)果是政府與農(nóng)民都失利。共贏的制度是利益平衡的制度，基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)需要在國(guó)家、集體與農(nóng)民之間合理的分配，“農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵在于構(gòu)建合理的農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)益分配機(jī)制；農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)涉及國(guó)家、集體、農(nóng)戶(hù)三者之間的利益分配，其間任何一方的利益受損都會(huì)影響到建設(shè)用地的正常流轉(zhuǎn)。”[9]因此，只有加強(qiáng)基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)系列制度建設(shè)，賦予農(nóng)民一定的基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)，才能使失地農(nóng)民分享到改革開(kāi)放的成果，在城市化進(jìn)程中受益；才能對(duì)地方政府的征地權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，并抑制地方政府的征地沖動(dòng)。

基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)的分配制度建設(shè)

基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)制度建設(shè)的實(shí)質(zhì)是賦予農(nóng)民一定的基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)，其根本目的是保障農(nóng)民的土地權(quán)益，提高農(nóng)民收入，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

首先，制定基本農(nóng)田用途管理制度。目前，基本農(nóng)田的用途被限定為糧食生產(chǎn)，一方面是為了保護(hù)基本農(nóng)田不被破壞，另一方面是為了保證糧食供給。保護(hù)基本農(nóng)田不被破壞依然非常重要，但是保護(hù)糧食安全的具體做法，需要進(jìn)一步完善。換言之，需要在保護(hù)基本農(nóng)田的前提下，優(yōu)化基本農(nóng)田的種植結(jié)構(gòu)，滿(mǎn)足人們多樣化的農(nóng)產(chǎn)品需求，提高農(nóng)民的收入。在經(jīng)濟(jì)落后的背景下，人們對(duì)糧食的依賴(lài)性很高。隨著人們生活水平的提高，人們的農(nóng)產(chǎn)品需求日益多元化，對(duì)特色農(nóng)產(chǎn)品的需求上升，對(duì)主糧的需求反而下降。這也是人們生活水平提高后飲食結(jié)構(gòu)更加均衡的表現(xiàn)。因此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要著眼于人們需求的變化，合理利用土地資源，滿(mǎn)足人民群眾日益豐富的農(nóng)產(chǎn)品需求。這客觀上要求在制度的規(guī)范下對(duì)基本農(nóng)田的用途進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，允許農(nóng)民利用基本農(nóng)田生產(chǎn)不破壞基本農(nóng)田的經(jīng)濟(jì)作物。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的價(jià)格機(jī)制會(huì)引導(dǎo)人們?cè)诮?jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)與糧食生產(chǎn)之間進(jìn)行土地資源的配置，這樣既能提高糧食的市場(chǎng)價(jià)格，又能豐富經(jīng)濟(jì)作物的供給，既能提高農(nóng)民的收入，又可豐富農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)。第一，定期適時(shí)調(diào)查了解糧食需求的變化，并將該措施制度化。糧食需求多樣化的滿(mǎn)足原本可以通過(guò)市場(chǎng)來(lái)解決，但是政府將基本農(nóng)田置于市場(chǎng)之外，市場(chǎng)就無(wú)法自發(fā)滿(mǎn)足糧食需求的多樣性，基本農(nóng)田的用途被限定后，基本農(nóng)田對(duì)糧食需求的多樣性不敏感，需要政府彌補(bǔ)這方面的不足。第二，實(shí)行基本農(nóng)田耕種狀況調(diào)查制度。鑒于目前大量存在的基本農(nóng)田拋荒現(xiàn)象、被占用現(xiàn)象、雙季改單季現(xiàn)象，政府應(yīng)通過(guò)制度化的調(diào)查研究，及時(shí)了解糧食生產(chǎn)過(guò)程中基本農(nóng)田的使用率。第三，完善土地流轉(zhuǎn)制度。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，可以引入外部資本，可以將拋荒地及低效率使用的基本農(nóng)田集中起來(lái)提高使用效率。如湖南瀏陽(yáng)淳口鎮(zhèn)的煙葉種植基地，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)的方式集中了大片基本農(nóng)田，采用煙葉+晚稻的種植模式，既保護(hù)了基本農(nóng)田，又豐富了農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)。第四，實(shí)現(xiàn)基本農(nóng)田用途審定制度化。對(duì)于滿(mǎn)足糧食需求之外富余的基本農(nóng)田，可以通過(guò)用途審定，在不破壞基本農(nóng)田的前提下種植經(jīng)濟(jì)作物；但是經(jīng)濟(jì)作物的生產(chǎn)應(yīng)處于政府制度化的監(jiān)督之下，以確保基本農(nóng)田使用符合規(guī)范。

其次，完善基本農(nóng)田征用制度。我國(guó)現(xiàn)有的相關(guān)土地法律法規(guī)將變更土地性質(zhì)的權(quán)利完全賦予給國(guó)家，“農(nóng)民集體既無(wú)權(quán)主動(dòng)將基本農(nóng)田所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給國(guó)家，又無(wú)權(quán)在國(guó)家有需要時(shí)拒絕轉(zhuǎn)讓其基本農(nóng)田所有權(quán)”，[6]并且政府在征地過(guò)程中可以獲得巨額的經(jīng)濟(jì)利益，所以，政府會(huì)濫用其征地權(quán)，以公共利益為幌子，隨意擴(kuò)大征地范圍。雖然國(guó)家有耕地占補(bǔ)平衡的相關(guān)法律法規(guī)，但是這些法律法規(guī)只是確保耕地的總面積不變，而無(wú)法保證耕地的質(zhì)量不受損失，更無(wú)法觸及耕地地理位置差異所蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的差異，而且占補(bǔ)平衡中，政府的謀利行為不受任何制約。因此，國(guó)家需要進(jìn)一步細(xì)化征地的法律法規(guī)，規(guī)范政府的征地行為，使地方政府對(duì)土地資源的開(kāi)發(fā)利用符合國(guó)家的總體戰(zhàn)略。第一，健全土地使用規(guī)劃公示制度。政府的土地利用規(guī)劃要向農(nóng)民全程公示，使農(nóng)民知曉規(guī)劃以防止地方政府以法規(guī)的名義欺騙農(nóng)民，也可以使農(nóng)民能主動(dòng)抵制非法征地。第二，完善征地監(jiān)督制度。對(duì)征地過(guò)程要全程監(jiān)督，上級(jí)政府、媒體對(duì)當(dāng)?shù)卣恼鞯匦袨橐瘫O(jiān)督，要使政府的行政行為全程處于陽(yáng)光之下。只有制度化的監(jiān)督，才能使監(jiān)督更有效力，才能使地方政府消除僥幸心理。第三，完善檢查制度。要加強(qiáng)對(duì)地方政府土地利用規(guī)劃執(zhí)行情況的檢查，并明確違規(guī)處罰方案。只有讓地方政府承擔(dān)相應(yīng)的違規(guī)代價(jià)，才能從根本上抑制地方政府濫用征地權(quán)的問(wèn)題。只有從健全法律法規(guī)入手規(guī)范地方政府的征地權(quán)，才能為保護(hù)農(nóng)民的基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)提供制度基礎(chǔ)。

再次，制定土地出讓金分配制度。地方政府濫用征地權(quán)的根本動(dòng)力是征地過(guò)程所獲得的利益，因此，合理分配土地出讓金，一方面可以降低地方政府政府濫用征地權(quán)的愿望，另一方面也可以促進(jìn)社會(huì)公平。分配土地出讓金的總體原則是要保障農(nóng)民獲得基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)。第一，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并使補(bǔ)償制度化。現(xiàn)在的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只是補(bǔ)償了農(nóng)民的土地使用權(quán)，而并沒(méi)有補(bǔ)償農(nóng)民的集體土地所有權(quán)。基本農(nóng)田是農(nóng)村集體所有，也就是由農(nóng)村集體中的農(nóng)民按份共有，征地需要對(duì)農(nóng)民的基本農(nóng)田集體所有權(quán)進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，這是農(nóng)民基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)的最直接的表現(xiàn)形式。補(bǔ)償?shù)闹贫然峭ㄟ^(guò)制度的形式規(guī)范補(bǔ)償?shù)母鱾€(gè)環(huán)節(jié)，使補(bǔ)償能落到實(shí)處。第二，要將部分土地出讓金上交給中央政府，以供中央政府建立專(zhuān)項(xiàng)基金用于提高糧食收購(gòu)價(jià)格、發(fā)展農(nóng)業(yè)科技，從而提高糧食生產(chǎn)者收入，這也是農(nóng)民基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)的表現(xiàn)形式之一。第三，應(yīng)將地方政府土地出讓金的使用納入地方公共財(cái)政，編入地方財(cái)政預(yù)算，接受地方各級(jí)人大的監(jiān)督；同時(shí)，地方政府應(yīng)提高土地出讓金用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比例，使農(nóng)民真正享受到社會(huì)發(fā)展的成果。目前我國(guó)的財(cái)政支出正在由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)變，這兩種財(cái)政支出的區(qū)別在于經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財(cái)政的主要支出是用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而公共財(cái)政的主要支出用于教育、社保、醫(yī)療等民生領(lǐng)域。但是目前各級(jí)地方政府的土地出讓金不納入地方財(cái)政的預(yù)算與決算，由地方政府用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)。如果能將土地出讓金納入公共財(cái)政，可以為彌補(bǔ)地方政府公共財(cái)政的不足，為促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化提供財(cái)政支持，這也是農(nóng)民基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)的間接體現(xiàn)。

基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)實(shí)施保障體系建設(shè)

創(chuàng)設(shè)基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)是農(nóng)民持續(xù)增收的制度保障，但是這種制度需要有力量推動(dòng)，地方政府就是這種無(wú)法回避、可以依賴(lài)的力量。這考驗(yàn)著制度制定者的智慧，基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)制度既要限制地方政府的私利、保護(hù)農(nóng)民利益，又要使地方政府有積極性地保護(hù)農(nóng)民的利益，使地方政府由農(nóng)民利益的損害者變成農(nóng)民利益的保護(hù)者。基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)制度的制定意味著調(diào)整利益分配格局，使地方政府和農(nóng)民由利益沖突雙方變成互利共贏的雙方。“利益沖突相當(dāng)于觸發(fā)機(jī)制，正是在公權(quán)與私利出現(xiàn)沖突的背景下才會(huì)導(dǎo)致私欲膨脹、權(quán)力異化和機(jī)會(huì)漏洞。我國(guó)公共生活中的許多腐敗現(xiàn)象、不正之風(fēng)、官僚主義等問(wèn)題的背后實(shí)際上都有一個(gè)共同的根源，即利益沖突，”[10]制度建設(shè)就是要消除利益沖突，尋求共同利益。韓非的“目標(biāo)——交易”管理模式可以為如何建立地方政府與農(nóng)民同利的基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)制度提供啟示，該模式對(duì)現(xiàn)代管理的啟發(fā)有三點(diǎn)：“領(lǐng)導(dǎo)者制定并堅(jiān)守目標(biāo)；通過(guò)交易的方式聚集實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需的資源，建立交易規(guī)則；交易規(guī)則的破壞者主要是作為交易規(guī)則執(zhí)行者的官員，需要以法術(shù)來(lái)監(jiān)察官員以維護(hù)交易規(guī)則。”[11]該模式對(duì)基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)保障體系建設(shè)有一定的借鑒意義。

首先，中央政府應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展目標(biāo)體系。十六屆五中全會(huì)對(duì)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提出了“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的總體要求，其中發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提高農(nóng)民生活水平是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的宗旨。胡錦濤在2012年APEC峰會(huì)上提出：“我們應(yīng)該加大農(nóng)業(yè)投入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)投資，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平，擴(kuò)大糧食產(chǎn)能。要加強(qiáng)糧食交易市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造現(xiàn)代糧食物流體系，降低糧食儲(chǔ)存、運(yùn)輸、消費(fèi)環(huán)節(jié)全程損耗水平。要加大對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、技術(shù)研發(fā)的投入，推廣應(yīng)用新技術(shù)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保證食品安全和質(zhì)量。我們應(yīng)該穩(wěn)定糧食等大宗商品價(jià)格，防止過(guò)度投機(jī)和炒作，改善農(nóng)業(yè)投資環(huán)境。”這是對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展的進(jìn)一步解釋和定位，其核心是發(fā)展糧食生產(chǎn)、降低損耗和成本、提高農(nóng)民收入。這從某種意義上說(shuō)就是保護(hù)農(nóng)民的基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)。圍繞這一總目標(biāo)，需要制定落實(shí)該目標(biāo)的目標(biāo)體系。該目標(biāo)體系應(yīng)該由三個(gè)指標(biāo)體系構(gòu)成：第一，糧食生產(chǎn)指標(biāo)體系。包括各地耕地、基本農(nóng)田總面積，用于糧食生產(chǎn)的總積，用于可不破壞基本農(nóng)田的經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)的總面積；拋荒面積，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模與目標(biāo)，糧食總產(chǎn)量等等。該指標(biāo)體系可以計(jì)算出某個(gè)地方在一定時(shí)期內(nèi)可用于集中生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)作物的基本農(nóng)田的數(shù)量。第二，農(nóng)業(yè)成本和農(nóng)民收入指標(biāo)體系。包括農(nóng)藥、肥料、種子等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價(jià)格控制，糧食儲(chǔ)存、運(yùn)輸、消費(fèi)環(huán)節(jié)全程損耗控制，糧食價(jià)格增長(zhǎng)指標(biāo)等等。第三，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)指標(biāo)。包括農(nóng)業(yè)科技的投入與產(chǎn)出，農(nóng)業(yè)流通體系建設(shè)，農(nóng)田水利、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)指標(biāo)，基本農(nóng)田提質(zhì)改造等等。只有中央政府制定出相對(duì)具體的發(fā)展規(guī)劃，地方政府才能在規(guī)劃的指引下積聚力量發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，進(jìn)而保護(hù)基本農(nóng)田。

其次，中央政府應(yīng)當(dāng)建立地方政府農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展考核制度體系。“推功而爵祿，稱(chēng)能而官事”(《韓非子•人主》)是根據(jù)官員的貢獻(xiàn)而給予職務(wù)上的升遷和物質(zhì)上的獎(jiǎng)勵(lì)，基本公平的分配制度才能激發(fā)地方官員完成中央政府目標(biāo)體系的積極性。“夫有功者必賞，則爵祿厚而愈勸；遷官襲級(jí)，則官職大而愈治。夫爵祿大而官職治，王之道也。”(《韓非子•顯學(xué)》)分配制度與目標(biāo)體系相配套，努力實(shí)現(xiàn)中央目標(biāo)的地方官員得到相應(yīng)的提拔和獎(jiǎng)賞，那么，中央政府建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的目標(biāo)就會(huì)早日實(shí)現(xiàn)。“夫圣人之治國(guó)，不恃人之為吾善也，而用其不得為非也，”(《韓非子•顯學(xué)》)公平可信、有利可圖的分配制度為人們提供實(shí)現(xiàn)個(gè)人富貴的理想途徑，是人們“不得為非”的根本保證。因此，中央政府應(yīng)將地方政府農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)完成情況納入地方政府考核的指標(biāo)體系當(dāng)中，并將該目標(biāo)體系的權(quán)重提高到能影響官員個(gè)人升遷與獎(jiǎng)賞的程度。這就要求改變單純注重經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)背景下的GDP績(jī)效觀為在科學(xué)發(fā)展觀背景下的綜合績(jī)效考核體系。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在很長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)都強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，將GDP增長(zhǎng)速度作為考核地方政府官員的核心指標(biāo)，這種政績(jī)觀在一定時(shí)期內(nèi)有其價(jià)值，在未來(lái)很長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，GDP增長(zhǎng)依然是科學(xué)發(fā)展的一個(gè)重要指標(biāo)，將GDP增長(zhǎng)速度作為對(duì)地方政府官員考核的重要指標(biāo)依然很科學(xué)，但是，不能再將GDP增長(zhǎng)速度作為最核心的指標(biāo)，而應(yīng)當(dāng)在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，建立與科學(xué)發(fā)展觀相配套的績(jī)效考核體系，應(yīng)科學(xué)合理分配各個(gè)考核指標(biāo)的權(quán)重。農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中處于基礎(chǔ)性地位，雖然為GDP增長(zhǎng)做出的貢獻(xiàn)比不上工業(yè)、服務(wù)業(yè)，但是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位不能低估、農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)保障農(nóng)民民生的重要意義不能低估，保障糧食安全、鞏固農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需付出的努力也不能低估，地方官員為此所付出的代價(jià)也不能低估，因此其在政績(jī)考核體系中的地位也不能低估。只有政府官員為發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保護(hù)基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)所付出的努力能得到相應(yīng)的認(rèn)可與回報(bào)，才能改變農(nóng)民與地方政府利益沖突的現(xiàn)狀，使地方政府與農(nóng)民的利益緊密結(jié)合在一起，才能使地方政府成為農(nóng)民利益的有力守護(hù)者。

再次，中央政府應(yīng)當(dāng)建立地方政府農(nóng)業(yè)發(fā)展監(jiān)督制度體系。盡管建立了與農(nóng)民同利的績(jī)效考核體系，但是地方政府利益最大化的本性不會(huì)更改，只要有可能，地方政府依然有可能為了擴(kuò)大自身利益而利用自身的行政權(quán)力欺上瞞下，最終侵害農(nóng)民利益，比如，在耕地占補(bǔ)平衡中以次充好，在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中虛報(bào)成績(jī)，在農(nóng)業(yè)科技成果推廣中加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)等等。這需要政府加強(qiáng)監(jiān)督，建立與中央政府農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)體系、地方政府農(nóng)業(yè)發(fā)展績(jī)效考核體系完全配套的地方政府農(nóng)業(yè)發(fā)展監(jiān)督體系。第一，加強(qiáng)民眾對(duì)地方官員的監(jiān)督。農(nóng)民是地方政府的服務(wù)對(duì)象，也是地方政府謀私利的侵害對(duì)象，因此，要賦予農(nóng)民監(jiān)督政府的權(quán)利。中央政府應(yīng)將中央政府農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)體系與地方政府農(nóng)業(yè)發(fā)展績(jī)效考核體系廣布農(nóng)村，使農(nóng)民知曉政府的合法行為與不合法的行為，然后鼓勵(lì)農(nóng)民依法監(jiān)督政府，“而告私奸者眾也，故民莫犯，其刑無(wú)所加。”《(韓非子•奸劫?gòu)s臣》)當(dāng)全體民眾都監(jiān)督地方政府官員，就會(huì)增加地方政府官員的違法風(fēng)險(xiǎn)。第二，通過(guò)審核檢驗(yàn)地方政府的政績(jī)。“聽(tīng)其言而求其當(dāng)，任其身而責(zé)其功，則無(wú)術(shù)不肖者窮矣。”(《韓非子•六反》)為了防止地方政府官員虛報(bào)政績(jī)，需要通過(guò)各種方式對(duì)官員的業(yè)績(jī)陳述進(jìn)行核查，不能讓地方政府成為本地方發(fā)展數(shù)據(jù)的唯一生產(chǎn)者和最后生產(chǎn)者，當(dāng)下我國(guó)“數(shù)字出官”的不良現(xiàn)象正是對(duì)地方政府陳述的績(jī)效信息缺乏必要審核的后果。第三，加大處罰力度。“故明主之治國(guó)也，眾其守而重其罪，使民以法禁而不以廉止。”(《韓非子•六反》加大處罰力度就是增加官員的違法成本，官員在違法與守法之間權(quán)衡時(shí)，會(huì)進(jìn)行違法成本與收益的計(jì)算，只有加大官員的違法成本，才能使官員主動(dòng)放棄違法行為而自覺(jué)守法、服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，進(jìn)而保護(hù)農(nóng)民的基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)。

此外，需要注意的是，基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)分配制度與保障體系建設(shè)作為保護(hù)農(nóng)民的基本農(nóng)田土地權(quán)益、保護(hù)基本農(nóng)田的基礎(chǔ)性工作和治本性措施，必須努力適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的需要，在以下三個(gè)方面著力：抓制度完善，著力提高制度的科學(xué)性。這是制度建設(shè)的根本要求，也是制度建設(shè)的首要條件；抓制度落實(shí)，著力維護(hù)制度的權(quán)威性；抓制度創(chuàng)新，著力增強(qiáng)制度的適用性。