論文發(fā)表期刊淺析行政糾紛

　　本篇文章是由《行政與法》發(fā)表的一篇政法論文，連續(xù)二次被評選為吉林省一級期刊;中國人文社科學報核心期刊;全國百強社科學報.本刊是吉林省行政學院主辦的綜合性學術(shù)刊物，其宗旨是為了提高政府工作人員依法行政的管理水平和技能。注重理論性、實踐性是其特色，講究知識性、可讀性、操作性是其優(yōu)勢。

　　【摘 要】行政糾紛的解決機制是多元的。傳統(tǒng)理論認為行政糾紛不適用行政調(diào)解。本文對傳統(tǒng)觀點進行了反思，提出了建立行政糾紛的行政調(diào)解的必要性。

　　【關(guān)鍵詞】行政糾紛 行政調(diào)解 公權(quán)力

　　一 行政糾紛的行政調(diào)解之可行性

　　1.行政理念的變化

　　無論是大陸法系還是英美法系，傳統(tǒng)行政法理論都把行政管理關(guān)系看作是一種命令和服從關(guān)系，行政行為被視為一種終極性的國家權(quán)威力，現(xiàn)代行政法理論越來越注重人文精神的內(nèi)涵，原來公權(quán)力至上的理論占統(tǒng)治地位，隨著時代文明的發(fā)展，公權(quán)力領(lǐng)域也逐漸轉(zhuǎn)向協(xié)商和合作，并逐漸占據(jù)了主導地位，反映了社會從“權(quán)利本位”轉(zhuǎn)向“社會本位”，政府與公民之間的行為關(guān)系是一種服務與合作的關(guān)系，行政行為是行政機關(guān)在公民的參與下所作的一種服務行為。在這種思潮的影響下，公權(quán)力已不再具有絕對的權(quán)威，開始走下神壇，人們逐漸意識到行政權(quán)力的實施應當考慮相對人的接受程度。公權(quán)力未必不能處分，只有相對人滿意，行政管理的目標才能順利實現(xiàn)，因此，現(xiàn)代行政權(quán)的特征就在于不再局限于單方性的強制手段，權(quán)力色彩越來越淡，一些弱行政行被廣泛適用。行政糾紛產(chǎn)生于行政管理過程當中，完全可以適用調(diào)解，公權(quán)力也可以在一定程度上自由處分，相對人和行政主體可以在平等地位上進行協(xié)商，可以調(diào)動相對人參與行政糾紛解決的積極性，符合服務和合作的現(xiàn)代法治精神。

　　2.行政糾紛適用調(diào)解并不違背行政權(quán)的特性

　　從實質(zhì)意義上來看，行政權(quán)的行使是為了實現(xiàn)和維護社會公共利益。為了維護行政權(quán)的權(quán)威和提高行政效率，一般賦予行政行為的先定力，但這僅僅是一種推定，行政行為仍然可能因為違反了實體法或者程序法規(guī)定而產(chǎn)生瑕疵，應當設置完善的糾錯機制，一般是通過行政復議或訴訟來解決。

　　3.法律經(jīng)濟分析的影響

　　傳統(tǒng)行政法認為行政職權(quán)代表了公共利益，而公共利益是不能用作交易的，不允許妥協(xié)和退讓。而根據(jù)法律經(jīng)濟學的分析，一種行為的投入目的是為了獲得更大的收益，國家在行使行政職權(quán)的時候，也應當遵循最大收益原則，國家在管理社會事務的過程中必須付出一定的成本，而公共資源是有限的，國家必須以最小的成本投入獲得最大的收益，這樣就要求在不違背法律原則的情況下，為了實現(xiàn)社會利益的最大化，可以對行政職權(quán)有限度的放棄、變更和處分。

　　而行政調(diào)解解決行政糾紛，為行政主體提供了一種機會，可以為了實現(xiàn)更大的公共利益，而對行政權(quán)力的行使可以有一定的自由裁量權(quán)。

　　二 對行政調(diào)解傳統(tǒng)理論的反思

　　1.行政調(diào)解傳統(tǒng)理論

　　調(diào)解的基礎(chǔ)在于相關(guān)當事人對自己的權(quán)利擁有實體處分權(quán)，因此才可以基于自身利益的考慮主動作出退讓，從而達成妥協(xié)，如果一方當事人不能自由處分自己的權(quán)利，調(diào)解存在的基礎(chǔ)便不存在。民事權(quán)利屬于私權(quán)，平等地位的當事人可以自由處分，這一點并無疑問，但是在行政法律關(guān)系中，雙方當事人的地位并不是對等的，行政主體擁有的是一種公權(quán)力，代表的是公共利益，既是一種權(quán)利，又是一種義務，任何行政主體不按法定依據(jù)和法定程序都不得放棄和申請行政職權(quán)，也不得越權(quán)或失職，否則有關(guān)責任人員就應受到法律的制裁，這種權(quán)力不得放棄或打折扣，所以在民事領(lǐng)域，調(diào)解非常盛行，而在行政領(lǐng)域，調(diào)解便飽受非議。受這種觀念的影響，行政調(diào)解一直未能在解決行政糾紛過程中起到應有的作用。

　　2.對傳統(tǒng)理論之反思

　　傳統(tǒng)理論反對行政糾紛適用調(diào)解的主要論據(jù)就在于行政主體不能自由處分公共權(quán)力，如果允許行政行為進行調(diào)解的話，則必然會損害社會公共利益。

　　第一，行政糾紛適用調(diào)解符合法治原則。政府必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)開展權(quán)力行使活動，必須遵循在法定的權(quán)限范圍內(nèi)，按照法定程序行使管理職能，但是并不能順理成章地推導出行政機關(guān)不得放棄或申請其職權(quán)，即“公權(quán)不可處分”，筆者認為公權(quán)力在一定范圍內(nèi)為實現(xiàn)管理目標可以進行處分，主要有以下兩方面的原因：

　　(1)行政調(diào)解可以實現(xiàn)行政主體的“自我糾錯”，為了維護行政管理的秩序和效力及行政主體的權(quán)威，行政行為被賦予先定力，即一個行政行為作出后，推定其合法有效，相對人必須遵從。但是，行政主體并非全知全能，行政行為同樣可能出現(xiàn)錯誤，那么，在這個時候，應當存在一種糾錯機制，允許行政主體意識到自己的錯誤，通過調(diào)解及時地予以改正錯誤，其實是維護了行政主體的權(quán)威。

　　(2)行政調(diào)解存在的一個重要的現(xiàn)實基礎(chǔ)是行政過程中存在廣泛的自由裁量權(quán)。自由裁量行為本身就意味著行政權(quán)可以在一定范圍內(nèi)自由處分，這種行為的大量存在充分表明行政領(lǐng)域同樣可以存在協(xié)商和妥協(xié)，這樣做并不違背行政法治原則，并且現(xiàn)代行政要求擴大相對人對行政程序的參與范圍，要求行政權(quán)力的運用體現(xiàn)相對人意志，鼓勵在溝通對話基礎(chǔ)上實現(xiàn)公共管理的目標，那么自由裁量權(quán)的行使就不能局限在由行政主體單方的決定上，而應當引入對話機制，讓相對人充分的表達意愿，促使行政主體能夠作出更加理性化的行政行為。

　　第二，行政糾紛適用調(diào)解不會損害公共利益。行政主體不能自由處分行政權(quán)，否則將造成對公共利益的損害，這是反對行政糾紛中適用調(diào)解的一個重要原因。但筆者認為，行政主體對行政權(quán)進行處分，不一定會對公共利益造成損害。爭議的行政行為如果是違反了法定的程序或權(quán)限，因此存在瑕疵的話，通過調(diào)解程序，在相互溝通的過程中，行政主體可以認識到自己的錯誤，從而及時予以糾正，這非但不會對公共利益造成損害，反而會保護相對人，促進公共利益的實現(xiàn)。