食品安全監管體制法學期刊征稿

　　本文結合行政法知識，通過對食品安全及食品安全監管的內涵解讀，從食品安全監管法律體系、部門分工以及執法工作三個角度，分析我國食品安全監管體制的現狀與缺陷，并對此提出完善法律體系、部門分工、執法工作以及設立社會參與機制等改善建議。

　　《江蘇調味副食品》是集調味品、食品、營養保健品和釀造等行業的新產品、新技術、新工藝和新方法于一體的重要科技期刊。本刊內容新穎，適用性強。創刊20多年來始終堅持“開拓、創新、實用、服務”的辦刊方針。

　　民以食為天，食品安全關系到每一個社會成員的切身利益。近年來，食品安全事件頻繁發生，加強食品安全監管，維護社會公共利益，保障每一個公民的生命健康安全，是政府應盡之責。對食品安全監管體制，需要提高重視、健全完善，重點在合法合規、分工明確、執法高效。

　　一、基本概念及其內涵

　　(一)食品安全定義

　　食品安全是一個綜合性的概念，涵蓋了食品衛生、食品質量、食品營養等方面和食品(食物)種植、養殖、加工、包裝、貯藏、運輸、銷售、消費等環節。依據2009年頒布的《食品安全法》第99條規定，食品安全是指“食品無毒、無害，符合應當有的營養要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。”更多側重于特定食品對人體的影響。學界則分別從食品學、管理學、經濟學和法學進行了定義，內容涵蓋食品的衛生、質量、營養和可獲得性，形成了包括生產安全和經營安全、過程安全和結果安全、現在安全和未來安全在內的幾大分類。基于此認知，可以將食品安全的概念定義為：食品(食物)的種植、養殖、加工、包裝、貯藏、運輸、銷售、消費等活動符合國家強制標準和要求，不存在可能損害或威脅人體健康的有毒有害物質以導致消費者病亡或者危及消費者及其后代的隱患。

　　(二)食品安全監管定義

　　世界衛生組織(WHO)和聯合國糧農組織對食品安全監管的定義是：“由國家或地方政府機構實施的強制性管理活動，旨在為消費者提供保護，確保從生產、處理、儲存、加工直到銷售的過程中食品安全、完整并適用于人類食用，同時按照法律規定誠實而準確地貼上標簽。”結合該定義可以認為：食品安全監管，主體是國家各級政府機構;對象是食品及其生產、處理、儲存、加工、流通的企業;依據是食品安全法律法規與相應國家標準;監管的方式主要有行政許可、行政指導和行政處罰等。

　　食品安全監管行為主要包括了立法、執法、司法三個部分。具體如下：

　　1.立法部分。政府設立相應的法律法規和國家標準，對食品的生產、加工、包裝、貯藏、運輸、銷售與消費安全設立規范化標準，明確食品市場準入和經營的安全要求，以及對觸犯法律法規、造成食品安全事件的組織和個人的處罰方式。

　　2.執法部分。政府通過對食品質量的檢測和檢查，對問題食品及其生產、加工、運輸、流通廠家進行行政處罰和行政裁決，對食品安全進行管理。

　　3.司法部分。政府聯合司法機關，對食品安全事件中構成違法犯罪的組織和個人，進行責任追究，依情節進行相應的民事賠償、行政處罰和刑事處罰。

　　(三)食品安全監管的意義

　　1.維護公共利益，保障公民生命健康權。食品安全與每一個公民的生命與健康息息相關，獲得安全的食品和免于饑餓同屬基本人權。隨著生活水平的提高，人們逐步擺脫了食品數量不足的問題，對食品質量的關注也日益提高。當前頻發的食品安全事件，不僅對受害者本人造成了一系列傷害，如劣質食品損害生命健康、醫療搶救造成財產損失，而且還重創了社會心理，造成社會恐慌，嚴重威脅到社會公共利益。因此，加強食品安全監管，也就是保障了全社會公民的生命健康權，維護了社會公共利益。

　　2.防范市場失靈，加大違法亂紀成本。作為理性人，生產、加工、銷售食品的企業和個人，存在為逐利而損害食品安全的動機，如為節省成本采用劣質原料、濫用添加劑、非安全包裝、不按規定消毒等。普遍的違法亂紀還將嚴重破壞食品市場的秩序，影響社會穩定。這類情況依靠市場自我修復成效緩慢，只有通過食品安全監管，對違規操作行為給予處分，對責任主體進行追究，構成犯罪的還要移送司法機關追究刑事責任，加大其違法違規成本，才能遏制乃至消除影響食品安全的行為。

　　二、我國食品安全監管體制的現狀與缺陷

　　(一)我國食品安全監管法律體系現狀與缺陷

　　當前，我國雖已初步建立以《食品安全法》為主導，《產品質量法》《標準化法》《農產品質量法》及其他單行法為主體，《消費者權益保護法》《刑法》等為保障的食品安全監管法律體系。然而，面對現實中復雜嚴峻的食品安全問題，食品安全監管法律體系仍存在系列缺陷，亟待進一步完善。

　　1.《食品安全法》缺乏配套法律法規。《食品安全法》對食品生產、加工、流通做出了一系列原則性規定，但仍需細化各環節法律法規，明確具體要求，強化操作性。但當前若干重要法律仍然先于《食品安全法》之前頒布實施，與《食品安全法》的立法理念、原則和操作要求并不吻合。

　　2.相關法律法規并未覆蓋食品產銷全程。針對食品安全的立法，發達國家提出的“從農田到餐桌”全覆蓋理念，與我國實踐仍有相當差距，具體表現為：(1)《食品安全法》作為核心法，具體條文設計并未遵照食品生產、加工、流通的過程進行設計;(2)部分單行法和國標中也并未實現覆蓋，為違法行為留下空隙。

　　3.各項立法之間缺乏協調。我國當前食品安全監管法律采用分段立法方式，法律頒布于不同時期，跨度達20多年，缺乏系統性和完整性，尚未形成無縫對接，不同法律之間存在沖突，造成執法依據混亂。以如何處理未經檢疫的肉類產品為例，《動物防疫法》第38條和《食品安全法》第85條便存在明顯的矛盾。

　　4.相關國家標準依然落后。具體表現在：(1)某些日常食品依然缺乏國家標準，如2012年11月的酒鬼酒塑化劑超標事件就暴露出國標在塑化劑檢測和判定上的不足;(2)即使存在國標，也存在細節界定不清的問題，如2012年8月方便面熒光粉超標事件，國標對方便面包裝桶的內外層區分不明;(3)即使存在國標，且細節界定清楚，仍有部分國標與發達國家同類國標差距較大。

　　5.法律法規和國家標準的制定存在嚴重滯后性。當前我國食品安全監管法律依然缺乏超前意識，部分立法仍在食品安全事件出現后才匆忙制定，未能擺脫“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的窠臼。

　　(二)我國食品安全監管部門分工現狀與缺陷

　　三鹿奶粉事件后，我國食品安全監管格局可概括為“地方政府負總責、監管部門各負其責”的模式，以分段管理為主、分類管理為輔，落實全程管理。該模式通過地方政府負責、各部門結合自身專業監管，具有科學性和合理性。但在具體操作中，暴露出如下問題。

　　1.職權分配存在模糊性，出現多頭主體。由于涉及部門較多，職權尚未完全明晰，協調上存在著困難。以豬肉為例，在今年3月之前，生豬的養殖和飼料供應主要由農業部負責;生豬屠宰加工過程涉及質檢、衛生和商務部門;豬肉銷售主要由工商部門負責;豬肉的餐飲流通又復歸衛生部管理。參與部門過多，職權界定存在難度。

　　2.引發執法沖突。多頭管理帶來的執法沖突，主要表現為積極沖突和消極沖突。前者是指多部門同時對同一食品的安全問題進行監管、執法和處理。如廣東即出現過10家執法部門同期檢查月餅。這既造成了行政資源浪費，也侵害了食品經營者的合法權益。后者是指無部門對食品安全進行監管。如“瘦肉精”事件中，《動物防疫法》《生豬屠宰條例》明文規定的負責部門都存在監督缺位、推諉扯皮的現象。

　　3.存在權力博弈。從橫向來看，參與食品安全監管的各個部門，權力配置交叉，造成權力博弈。從縱向來看，地方食品安全監管權力歸屬不清，出現了三種不同的劃分：(1)由本級政府領導，人事權、財政權歸該級政府，如農業和衛生部門;(2)由上級部門垂直領導，如質檢總局管理的國家出入境管理局;(3)省級部門受省政府領導，省級以下對應部門受省局而非當地政府領導，如工商和質檢。權力分配模式不一，加大了部門之間相互掣肘、權利博弈的概率。

　　對于這些問題，新的改革也已開始啟動。依據2013年3月公布的《國務院機構改革方案》，新設立國家食品藥品監督管理總局對生產、流通、消費環節的食品安全實施統一監管，新組建國家衛生和計劃生育委員會負責食品安全風險評估和標準制定。衛生部門承擔相關法規起草和綜合協調職責，質檢部門和工商部門分別負責生產加工和流通環節的監管，農業部門負責農產品質量安全的監管。將商務部原先對生豬定點屠宰的監管職責劃入農業部。這對整合監管力量，促進統一管理具有著積極意義，但實踐效果依然有待檢驗。

　　(三)我國食品安全監管執法工作現狀及其缺陷

　　近年來，我國政府在食品安全監管的執法力度、廣度、深度上均有所加強，但依然存在一定的缺陷。主要包括：

　　1.執法工作仍待嚴格化。當前，我國食品安全事件發生后，有關部門在進行原因排查、責任認定、企業整改、處分賠償等方面，依然存在執法不嚴的情況，具體表現在：(1)缺乏對食品安全的日常檢查，部分檢查甚至形同虛設;(2)對問題食品缺乏強制召回機制，企業缺乏自我召回的動機，需要政府強制執行，但近年食品安全事件發生后，鮮有問題食品被強制召回;(3)責任認定不明確，如近年多次發生食品內出現異物的案例，當地政府卻未充分公布質檢結果;(4)責任處理缺乏威懾性，政府責任追究存在落實不到位的情況，降低了違法成本;(5)執法存在選擇性，往往對社會影響大的食品安全事件予以集中辦理，社會影響小的則關注不夠，埋下小事件演變為“大風波”的隱患。

　　2.政府自我改進不足。有效的執法，是事中有效處理和事后反思總結的結合。當前，部分政府機關在處理食品安全事件中仍然缺乏自我改進的意識和行為，具體表現在：(1)行政條例和國家標準缺乏更新優化，導致了許多食品安全事件重復發生而無法處理，如“活蟲門”在各大乳業中“滾動上演”、白酒業發現塑化劑后17個月仍無國標出臺;(2)自我查處力度不嚴，對食品安全監管人員可能存在的瀆職、貪腐等問題缺乏自查，或者自查之后，待事態平息，被查處人員又“帶病上崗”;(3)部分行政執法人員言行不到位，激化事態矛盾;(4)依然存在地方保護主義、官商勾結、權錢交易等不良現象。

　　3.執法工作缺乏社會參與。食品安全關系到每一個社會成員的切身利益。合理有序的社會參與，對政府執法而言，既是一種監督，也是一種激勵。前者在于能夠監督政府將食品安全監管工作落到實處，切實維護人民利益;后者在于能夠發動廣泛的社會力量，參與到食品安全監管中，彌補行政資源有限的不足。當前食品安全監管執法不嚴、缺乏社會參與主要表現在處理政府與媒體、專家、群眾的關系上仍存在缺陷，信息發布不及時、輿論引導不到位、社會參與渠道不暢通。

　　三、我國食品安全監管體制的改善建議

　　(一)完善食品安全監管法律體系

　　1.完善《食品安全法》，鞏固其在食品安全監管中的核心地位。根據實踐中暴露的不足，對《食品安全法》加以如下完善：(1)依據食品生產、加工、流通、餐飲服務各個流程，實現《食品安全法》各環節無縫對接、全流程管理;(2)細化處罰條例，對現有處罰規定存在區間過寬的情況(如“二千元到十萬元罰款”)，建議進一步細化，縮小區間，提高法律可操作性;(3)結合發達國家所強調的食品安全法律原則和制度，如整體性原則、預防性原則、風險分析原則、科學原則、可追溯制度、召回制度等，對《食品安全法》進行相應完善，理清其立法意向。

　　2.調整相關法律法規，完善食品安全法律體系。對食品安全法律法規，進行檢查和整理，一方面調整其間矛盾之處，確保各法律法規與《食品安全法》對接，另一方面根據實際需要設立新法，形成一套完備的食品安全監管法律體系。

　　3.完善國家標準，不斷向發達國家國標靠攏。針對當前食品質量的國家標準良莠不齊狀況，可在參考聯合國、世貿組織、世衛組織有關規定和國際食品法典委員會標準的前提下，采取以下方法：(1)組織專家會商，清理當前國標空白、殘缺之處，劃定時間表，逐次予以完善;(2)對于已有國家標準，比照發達國家相關標準，確定是否需要完善;(3)設立定期完善機制，國際食品安全標準修改周期一般是三至五年，而我國標齡超過五年甚至十年的不在少數，應當依照食品的種類，設立定期完善機制，規定國家標準修改周期，保證國家標準的與時俱進。

　　(二)完善食品安全監管部門分工

　　1.實現食品安全監管權力的合理配置。權力配置，包括了橫向配置和縱向配置。前者即各部門權力劃分，后者即中央到各級地方政府權力劃分，相關權利包括創制權、決定權、命令權、執法權、強制權、處罰權、監督權。權力配置上應做好以下幾方面工作：(1)發揮食藥監管總局作用，形成和鞏固以其為統領的食品安全監管行政體系;(2)發展食藥監管總局在各地方政府的直屬部門，聯系各地方其他相關部門，在食品安全事件中發揮應有的協調作用;(3)理清各部職能，將生產、加工、流通環節中的監管權力集中到相應職能部門中，避免任何環節出現多頭管理的情況，在市級以下可只設立一到兩個相應部門，全權負責當地食品安全監管的全部事務。

　　2.加強食品安全監管各部門合作。具體工作包括：(1)設立各部門信息平臺，各部門針對食品安全事件，自行進行責任歸屬研判，如非本部門管轄權限事務，通過信息平臺及時知會相關部門;(2)協調與統領部門，如食品安全委員會、省級政府，對出現部門推諉扯皮情況，應及時進行協調，明確各部門具體責任;(3)各級政府組織相關部門進行定期會議，總結各部合作情況，不斷加以改進。

　　(三)完善食品安全監管執法工作

　　1.建立健全相關預案。當前部分地方政府暴露出應對食品安全事件預案設計和執行上的缺陷，應針對本地實際狀況，參考歷年食品安全事件處理經驗教訓，結合事故調查、危害控制、醫療救治、監測評估和新聞宣傳各環節，完善食品安全突發事件處理預案，并定期進行演習，檢驗其操作性。

　　2.加強執法工作專業化。食品安全事件涉及相應的農、林、醫、化知識，在執法中需強調專業化，具體工作包括：(1)聘請招募專業人員，參與對食品的抽查、檢驗和成分分析;(2)添置技術設備，加強質量檢測的精確和效率。

　　3.完善責任監督、考核和追究機制。包括對問題食品生產加工企業的監督以及政府內部的行政監督，確保責任落實和追究到位。尤其應加強對相應監管部門的問責制度和主要領導負責制，實現權責統一，督促行政執法人員嚴格執法。

　　4.加強與司法部門的聯絡。對于食品安全事件中涉及違法行為的，應提供渠道，便于司法部門介入，依法共同處理，通過立案、批捕、審判等方式，堅決查處食品安全事件及與之相關的地方保護主義和權力尋租行為，從而提高違法成本，起到震懾效果。

　　(四)建立食品安全監管社會參與機制

　　1.完善食品安全信息公開機制。政府在信息資源的掌握上，遠遠超過其他社會部門，而食品安全又關系到每一個人的切身利益。因此，政府應發揮自己的信息優勢，充分運用報紙、廣播、電視和網絡，主動發布相關信息，使群眾了解食品安全事件嚴重程度，做好相應的應對準備。政府公開信息應包括：(1)食品安全事件的事故原因、涉事企業和影響范圍;(2)主管部門;(3)相應法律法規和國家標準;(4)責任認定和處理意見;(5)可替代食品信息。

　　2.建立食品安全外部監督機制。針對政府內部監督可能出現的徇私包庇情況，應設立相應的食品安全監督體制。主要內容包括：(1)發揮各級人大作用，加強立法機關監督，將食品安全事件的處理納入人大監督政府工作的環節之內;(2)發揮司法機關作用，進行司法監督，對食品安全事件受害者提供司法救濟，建立食品安全監管公益行政訴訟制度;(3)發揮專業民間組織作用，動員如消費者協會、行業協會等相關民間組織，共同參與食品安全的監管上;(4)鼓勵媒體監督，支持媒體對問題食品的調查、采訪和報道，而非封鎖消息;(5)設立有獎舉報制度，鼓勵廣大群眾監督協查，配合政府處理食品安全事件。