對黨內法規規范屬性的反思與再定位

　　關鍵詞：黨的制度;黨內法規;軟法;法治規范

　　黨內法規是管黨治黨的重要依據，但理論上對黨內法規是否屬法存在著爭議。學界傾向性的觀點是將黨內法規納入到“法”當中，特別是黨的十八屆四中全會將“完善的黨內法規體系”納入到中國特色社會主義法治體系中之后，這一觀點受到了更多人的支持。

　　《軍事經濟研究》(月刊)1980年創刊，是由軍事經濟研究中心主辦的專業性學術軍事經濟學術理論刊物。

　　因為“法治”通常被認為是法律的一種品德或優點”，[1](P478)故而，證立黨內法規之規范屬性為“法”，正是為了鋪就黨內法規法治化的理論軌道，包含著“將黨內生活法治化，將黨內規范性文件制定和發布法治化”的實踐目的。[2]不過，考察當前黨內法規屬法的各種論證依據和進路，似乎都還存有許多理論和實踐的疏漏，未能圓滿得出黨內法規屬法的結論。“黨內法規屬法”與將“黨內法規納入法治體系”二者雖有聯系，但本身卻是兩個問題。本文在梳理和反思相關研究的基礎上，嘗試跨過黨內法規規范屬性的討論，以法治與從嚴治黨的關系為基點，建立起黨內法規與法治的體系性關系。

　　一、十八屆四中全會前黨內關于黨內法規的定位

　　“黨內法規”一詞最早由毛澤東提出。早在1938年10月，毛澤東在黨的第六屆中央委員會第六次全體會議上提出：“必須對黨員進行有關黨的紀律的教育，既使一般黨員能遵守紀律，又使一般黨員能監督黨的領袖人物也一起遵守紀律，避免再發生張國燾事件。為使黨內關系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動。”[3](P528)毛澤東在這里是在“黨的紀律”意義上使用黨內法規，具體是指黨的紀律的比較細致化的部分，其目的是保證黨的統一。

　　1945年5月14日，劉少奇在黨的第七次全國代表大會上作關于修改黨章的報告時指出：“黨章、黨的法規，不僅是要規定黨的基本原則，而且要狠抓這些原則規定黨的組織之實際行動的方法，規定黨的組織形式與黨的內部生活的規則。”[4](P400)1962年2月6日，鄧小平在“七千人大會”上講話也指出：“在毛澤東同志領導下，我們黨建立了一套健全的黨的生活制度。比如民主集中制;團結——批評——團結的方法;……這些都是毛澤東同志一貫提倡的，是我們的黨規黨法。”[5](P300)這兩處“黨內法規”也都指向規范黨的組織、黨內生活的黨的制度、黨的紀律。

　　1978年12月13日，鄧小平在中央工作會議上的講話《解放思想，實事求是，團結一致向前看》中指出：“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障。”[6](P147)1980年8月，鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》講話中談到克服特權現象時明確指出“公民在法律和制度面前人人平等，黨員在黨章和黨紀面前人人平等”。[6](P332)這兩段講話主要表達了三個觀點，一是黨內應建立健全與國法體系類似的黨規黨法體系，二是黨規黨法具有保障國法的功能，三是國法中的平等原則同樣適用于黨規黨法。這些觀點的顯著特征是將黨內法規與國家法律關聯起來，但各有側重。第一個觀點中，鄧小平著眼于國法與黨規黨法組織功能的類似性，來說明黨規黨法對黨的自身建設的重要價值，但并未論及二者在本質屬性的相同或相似，在語法上屬于類比、借用。1第二個觀點強調的是黨規之于國法的實踐意義，但是，對于法制或法治有保障功能的，本身未必就是或者必須是法律或符合法治。對第三個觀點，有學者認為由于“平等”是法治的基本價值之一，表明鄧小平在用“法”的思想構建“黨規黨法”。[7](P56)但是，鄧小平的前述觀點主張的是黨規黨法的執行平等，并非黨規黨法規范本身的屬性，況且在邏輯上，法律雖然應當一體遵循，但一體遵循的規范未必就是法律。可見，鄧小平同志的這些觀點主要表達的是按照國家法律來建設黨內法規的重要性，在邏輯上還不足以建立起黨內法規與法之間的系屬關系。

　　1997年黨的十五大報告將“依法治國，建設社會主義法治國家”確定為“黨領導人民治理國家的基本方略”，并于1999年載入憲法修正案。我國法治建設穩步推進，黨的十六大提出“到2010年形成中國特色社會主義法律體系”，黨的十七大強調“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家”。在黨的建設方面，黨的十六大提出“堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導”，黨的十六屆四中全會提出“科學執政、民主執政、依法執政”的總體目標，黨的十七大報告中，把科學執政、民主執政、依法執政作為加強黨的建設的重要內容。“依法執政”強調的是各級黨組織和黨員領導干部必須按照法律規定的范圍、程序、內容和手段來行使執政權力。2但這一階段，黨內法規與國家法律、黨內法規與法治的關系，在黨的重要會議、重要報告未見相關論述。2001年，江澤民在慶祝中國共產黨成立80周年大會上的講話中指出，“各級黨組織和每個黨員都要嚴格按照黨的章程和黨內法規行事，嚴格遵守黨的紀律”。2011年胡錦濤在十七屆中央紀委第六次全體會議上強調指出：“要適應新形勢新任務的要求，加強以黨章為核心的黨內法規制度體系建設，提高制度建設的質量和水平，做到用制度管權、用制度管事、用制度管人，推進黨的建設和黨內生活制度化、規范化，推進黨風廉政建設和反腐敗工作的制度化、規范化。”這些論述所聚焦的，都是制度與權力的內在關系，凸顯了以黨章為核心的黨內法規制度體系對于管黨治黨的重要性。

　　概言之，黨的十八屆四中全會之前，黨內高層對黨內法規的論述有三個要義：一是黨內法規屬于黨內制度或黨內規范，二是黨內法規之于黨的建設具有重要意義，三是黨內法規之于法治具有功能意義。不過，這些論述僅在有限的功能意義論及黨規與法治，而沒有建立起黨內法規與法治的體系性關系。

　　二、“依法治國”下黨規屬性的理論討論

　　在黨的十八屆四中全會以前，理論界就存在“黨規”與“法”關系的討論。黨的十五大將“依法治國”確立為治國的基本方略之后，部分學者提出“依法治黨”的說法，但對其內涵，尤其是在“以什么治黨”這一問題上，涉及黨內法規與國法、黨內法規與法的關系，學界存在四種不同觀點。