我國公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度之完善

　　摘要：新《檔案法》明確賦予了公民利用檔案的權(quán)利，并設(shè)置了“投訴”這一救濟(jì)途徑，這是新《檔案法》在公民權(quán)利保障方面的重要進(jìn)步。但新《檔案法》對“投訴”這一救濟(jì)途徑的具體內(nèi)容未有明確規(guī)定;對司法實踐中，不同法院對綜合檔案館是否是行政訴訟的適格被告有不同的理解和判決這一現(xiàn)實未有回應(yīng)。從法理上分析，在檔案開放利用中，綜合檔案館屬法律法規(guī)授權(quán)的組織，其所實施的檔案開放利用行為屬行政法意義上的行政行為，而且公民利用檔案權(quán)利與公民獲取政府信息權(quán)利均屬公民信息獲取權(quán)的范疇，因此，可參考《政府信息公開條例》對公民獲取政府信息權(quán)利救濟(jì)制度的設(shè)計來構(gòu)建公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度，具體包括行政救濟(jì)和司法救濟(jì)兩大類，其中行政救濟(jì)包括投訴及行政復(fù)議。

　　本文源自連志英; 古楠珂; 周眙， 檔案學(xué)通訊 發(fā)表時間：2021-05-12《檔案學(xué)通訊》雜志，于1979年經(jīng)國家新聞出版總署批準(zhǔn)正式創(chuàng)刊，CN:11-1450/G2，本刊在國內(nèi)外有廣泛的覆蓋面，題材新穎，信息量大、時效性強(qiáng)的特點，其中主要欄目有：專門檔案管理、實踐經(jīng)緯、檔案史志等。

　　關(guān)鍵詞：檔案法;公民利用檔案權(quán)利;救濟(jì)制度

　　1引言

　　《中華人民共和國檔案法》于2020年6月20日經(jīng)十三屆全國人大常委會第十九次會議修訂，已于2021年1月1日起施行(以下簡稱新《檔案法》)。有關(guān)公民利用檔案權(quán)利保障方面的規(guī)定是新《檔案法》的一大特點，徐擁軍等[1]、王改嬌[2]、傅榮校[3]等均撰文分析了新《檔案法》在保障公民利用檔案權(quán)利方面的進(jìn)步之處及意義。但新《檔案法》在公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度設(shè)計上仍有待進(jìn)一步完善。

　　現(xiàn)有研究尚無關(guān)于公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度的專門研究，相關(guān)研究大多出現(xiàn)在對1996年《檔案法》存在的問題及完善的討論中，如王改嬌[4]提出在修訂和完善《檔案法》時要建立公助救濟(jì)如行政復(fù)議、信息委員會裁決，以及公力救濟(jì)如行政訴訟兩種救濟(jì)方式;黃夏基等[5]在探討從利用者的視角修改《檔案法》時，提出應(yīng)設(shè)立向上一級政府機(jī)關(guān)及監(jiān)察部門舉報，以及當(dāng)上一級政府機(jī)關(guān)無法調(diào)解時，可申請行政復(fù)議或提起行政訴訟等救濟(jì)途徑;連志英[6]在從公民信息獲取權(quán)保障視角探究《檔案法》的修改與完善時，提出應(yīng)設(shè)立申訴制度、行政復(fù)議、行政訴訟及公益訴訟等救濟(jì)制度。因此，現(xiàn)有研究大多僅限于提出公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)的方式，對該權(quán)利救濟(jì)制度是什么，實踐中該權(quán)利是否得到救濟(jì)、如何得到救濟(jì)，以及應(yīng)如何來系統(tǒng)地設(shè)計該權(quán)利救濟(jì)制度等方面仍有待進(jìn)一步的研究。本文對公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度的概念進(jìn)行了界定，并通過對“中國裁判文書網(wǎng)”上公布的相關(guān)案例及新《檔案法》有關(guān)公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度的規(guī)定的分析，梳理了我國公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度的發(fā)展演變及存在的問題，最后在參考《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)有關(guān)公民獲取政府信息權(quán)利救濟(jì)制度的設(shè)計基礎(chǔ)上，提出了我國公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度的構(gòu)成，以期為我國公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度的完善提供借鑒。

　　2公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度概念界定

　　“公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度”這一概念涉及“公民利用檔案權(quán)利”及“救濟(jì)制度”兩個子概念，故有必要通過對這兩個子概念的界定來明確公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度的含義。

　　2.1公民利用檔案權(quán)利的概念界定及內(nèi)容

　　對于公民利用檔案權(quán)利這一概念，有學(xué)者將其界定為“公民享有的到國家檔案保管部門自由獲取檔案信息的權(quán)利”[7]，連志英也曾提出“公民獲取檔案信息權(quán)利”的概念。這兩個概念的內(nèi)涵是一致的，都是強(qiáng)調(diào)公民享有按照法律規(guī)定的方式自由、平等、方便、快捷、及時地從國家檔案管理機(jī)構(gòu)獲取檔案信息的權(quán)利，其應(yīng)有之義包括：第一，公民享有按法律所規(guī)定的方式獲取檔案信息，即法律應(yīng)對公民獲取檔案信息的方式，包括獲取檔案信息的途徑、范圍、程序等有明確規(guī)定，公民享有依照法律規(guī)定的方式獲取檔案信息的權(quán)利;第二，公民享有自由、平等地獲取檔案信息的權(quán)利，即公民在法律所規(guī)定的范圍內(nèi)可自由選擇獲取檔案信息的方式等，而且任何公民在獲取檔案信息時都應(yīng)被平等地對待，這相應(yīng)要求國家檔案管理機(jī)構(gòu)應(yīng)平等地對待任何公民，不應(yīng)對公民有任何的歧視或不平等對待;第三，公民享有方便、快捷、及時地獲取檔案信息的權(quán)利，即公民獲取檔案信息時不僅應(yīng)被平等地對待，還應(yīng)能方便、快捷、及時地獲取其所需信息，便民是公民利用檔案權(quán)利保障的重要原則。

　　對于公民利用檔案權(quán)利的內(nèi)容，有學(xué)者提出主要包括“利用檔案的自由性”“利用檔案的公平性”“利用檔案的效能性”三方面，[8]但這“三性”只能算是公民利用檔案權(quán)利的特點，并不是權(quán)利的內(nèi)容，權(quán)利的內(nèi)容應(yīng)是指權(quán)利主體所享有的具體的權(quán)利。根據(jù)上文對公民利用檔案權(quán)利的概念界定，筆者認(rèn)為公民利用檔案權(quán)利的內(nèi)容主要包括四個方面：第一，獲取檔案信息的權(quán)利，即公民享有依法獲取國家檔案管理機(jī)構(gòu)開放的檔案信息及向國家檔案管理機(jī)構(gòu)申請獲取未開放的檔案信息的權(quán)利;第二，獲得幫助的權(quán)利，即公民利用檔案的過程中享有從國家檔案管理機(jī)構(gòu)處獲得相應(yīng)幫助的權(quán)利。這里的“幫助”既包括從國家檔案管理機(jī)構(gòu)處獲得利用檔案的手段、方式等方面的幫助，也包括其他諸如咨詢等方面的幫助;第三，更正信息的權(quán)利，即如果公民有證據(jù)證明檔案管理機(jī)構(gòu)提供的與其自身相關(guān)的檔案信息不準(zhǔn)確、不相關(guān)、不完整時，享有申請更正的權(quán)利。我國實踐中也曾發(fā)生因為檔案中涉及的個人信息不準(zhǔn)確而對個人的生活、工作等產(chǎn)生不良影響的案例，我國《條例》第四十一條也明確賦予了公民申請更正政府信息的權(quán)利，因此，公民利用檔案權(quán)利理應(yīng)包括更正信息的權(quán)利。但遺憾的是，我國新《檔案法》未有相關(guān)的規(guī)定;第四，獲得救濟(jì)的權(quán)利，即公民在利用檔案的過程中如果認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到侵害享有獲得救濟(jì)的權(quán)利。

　　根據(jù)權(quán)利義務(wù)相對應(yīng)原則，權(quán)利主體所享有的權(quán)利對于權(quán)利的義務(wù)主體而言就是義務(wù)，公民利用檔案權(quán)利的權(quán)利主體是公民，權(quán)利的義務(wù)主體是國家檔案管理機(jī)構(gòu)，因此，相對應(yīng)的，國家檔案管理機(jī)構(gòu)就負(fù)有依法向公民提供檔案信息、提供便捷獲取檔案信息的方式和手段，以及提供幫助等方面的義務(wù)。

　　2.2救濟(jì)制度的內(nèi)涵及類型

　　任何權(quán)利都具有“正當(dāng)性”“合法性”“現(xiàn)實性”，這三種屬性相應(yīng)地就構(gòu)成了“應(yīng)有權(quán)利”[9]“法定權(quán)利”[10]“現(xiàn)實權(quán)利”[11]三種權(quán)利存在形態(tài)。權(quán)利從應(yīng)有權(quán)利要成為法定權(quán)利取決于法律對該權(quán)利的明確規(guī)定，而權(quán)利要從法定權(quán)利成為現(xiàn)實權(quán)利則需要一系列制度的保障，救濟(jì)制度就是其中之一，正所謂無救濟(jì)則無權(quán)利。根據(jù)《牛津法律大辭典》的解釋，法律上所稱的救濟(jì)是“對已發(fā)生或業(yè)已造成傷害、危害、損失或損害的不當(dāng)行為的糾正、矯正或改正”[12]。

　　從世界范圍來看，保障公民權(quán)利免受公權(quán)主體侵犯的路徑大致分為兩種：一是通過權(quán)力監(jiān)督保障公民權(quán)利。該種權(quán)利保障模式主要包括人民監(jiān)督或公民監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、監(jiān)察、司法等國家機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督，以及國家機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督幾種形式。該種模式在權(quán)利保障上具有附帶性、整體性、事前性等特征;二是通過權(quán)利救濟(jì)保障公民權(quán)利。該種權(quán)利保障模式可以類型分為刑事訴訟、行政訴訟等司法救濟(jì)，以及申訴、復(fù)議等非司法救濟(jì)兩類。該種模式在權(quán)利保障上具有直接性、個案性、事后性等特征。[13]在權(quán)利救濟(jì)中，司法救濟(jì)被認(rèn)為是權(quán)利保障的最后一道屏障，是現(xiàn)代權(quán)利救濟(jì)體系的一個重要支柱[14]，因為司法的權(quán)利救濟(jì)在審理依據(jù)、運行程序、裁判結(jié)果等方面都更能體現(xiàn)法治之精神，更加符合法治思維和法治方式之要求[15]，同時司法救濟(jì)也可對權(quán)力產(chǎn)生監(jiān)督作用。

　　本文中的“公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度”屬于權(quán)利救濟(jì)，基于上述分析，筆者認(rèn)為，公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度是指公民在利用檔案的過程中，認(rèn)為檔案管理機(jī)構(gòu)的行為侵犯其利用檔案權(quán)利時，依法向有關(guān)行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)請求撤銷或變更其違法不當(dāng)行為，從而使其受到損害的權(quán)利得到救濟(jì)的制度。

　　3我國公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度的發(fā)展演變及存在的問題

　　我國公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度的發(fā)展演變大致分為兩個階段：一是新《檔案法》頒布前，我國《檔案法》對公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度沒有規(guī)定，但實踐中公民會去尋求司法救濟(jì);二是新《檔案法》頒布，明確規(guī)定了“投訴”這一救濟(jì)途徑。

　　3.1新《檔案法》頒布前

　　我國1987年、1996年及2016年的《檔案法》均規(guī)定，公民可以利用綜合檔案館的檔案，但并未明確規(guī)定公民利用檔案是一種權(quán)利，即公民利用檔案權(quán)利一直處在應(yīng)有權(quán)利狀態(tài)，未能上升為法定權(quán)利，故如果公民認(rèn)為綜合檔案館應(yīng)開放檔案提供利用，但綜合檔案館未依法開放檔案時，公民可尋求哪些救濟(jì)途徑，《檔案法》沒有作出明確規(guī)定。雖然《檔案法》未有明確規(guī)定，但實踐中，有些公民對此會選擇司法救濟(jì)的途徑予以救濟(jì)，即提起行政訴訟。截至2020年10月28日，筆者在“中國裁判文書網(wǎng)”上檢索到最近5年(2016—2020)，以綜合檔案館為被告、涉及檔案利用的行政訴訟案件達(dá)48例。在這些案件的審理過程中，法院審理的焦點問題之一便是綜合檔案館是否是行政訴訟的適格被告，這一問題直接關(guān)系到案件審理的結(jié)果。通過對相關(guān)案件的分析發(fā)現(xiàn)，法院對綜合檔案館是否屬于行政訴訟的適格被告這一問題持兩種態(tài)度：

　　一類是認(rèn)定綜合檔案館可以作為行政訴訟的適格被告，如袁利明訴上海市虹口區(qū)檔案館再審案[16]、王子高訴彭水苗族土家族自治縣檔案館案[17]、董浦生訴連云港市檔案館上訴案[18]等。在這些案件中，法院均認(rèn)為《檔案法》規(guī)定綜合檔案館是集中管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，具有“負(fù)責(zé)接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內(nèi)的檔案”的法定職責(zé);同時，《中華人民共和國檔案法實施辦法》(以下簡稱《檔案法實施辦法》)中規(guī)定綜合檔案館承擔(dān)的工作任務(wù)，其中一項為“采取各種形式開發(fā)檔案資源，為社會利用檔案資源提供服務(wù)。”據(jù)此認(rèn)定，綜合檔案館依法、依責(zé)負(fù)有“向社會開放檔案信息資源，為社會利用檔案資源提供服務(wù)”的法定職責(zé)，屬法律法規(guī)授權(quán)的組織，故可作為行政訴訟的適格被告。

　　另一類是認(rèn)為綜合檔案館不屬于行政主體，提供檔案利用的行為不屬于行政行為，故綜合檔案館不是行政訴訟的適格被告，如陸翔訴揚(yáng)州市江都區(qū)檔案館案[19]，蔡長建訴佛山市南海區(qū)檔案局及檔案館再審案[20]，李剛訴北京市海淀區(qū)檔案館案[21]等。在這些案件中，法院均認(rèn)定綜合檔案館是文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，其檔案接收、收集、整理、保管及提供利用行為是一種為全社會提供公共文化服務(wù)的行為，并非行使行政管理職權(quán)的行為，因此提供檔案利用的行為不具有行政管理的基本屬性。在陸翔訴揚(yáng)州市江都區(qū)檔案館一案中，江蘇省高郵市人民法院在其行政裁定書中還特別指出：“在《中華人民共和國檔案法》總共六章的內(nèi)容規(guī)定中，也并未賦予檔案查詢、摘抄、復(fù)制請求者提起訴訟的權(quán)利。”[22]而在蔡長建訴佛山市南海區(qū)檔案局及檔案館再審案中，廣東省高級人民法院認(rèn)為：“南海區(qū)檔案館拒絕提供查閱、復(fù)制的，申請人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)檔案管理的法律、行政法規(guī)和其他規(guī)定，向檔案行政管理部門即本案南海區(qū)檔案局提出申請，由其對南海區(qū)檔案館拒絕提供查閱、復(fù)制的行為予以監(jiān)督并作出處理。”[23]即法院認(rèn)為此時公民可以向檔案主管機(jī)關(guān)申請監(jiān)督，但不能提起行政訴訟。

　　不同法院之所以會有不同的認(rèn)定結(jié)果，究其根本原因還是由于《檔案法》作為規(guī)范檔案法律關(guān)系的專門法，缺乏對公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度的明確規(guī)定，不同的司法機(jī)關(guān)對于綜合檔案館是否是行政訴訟的適格被告具有較大的自由裁量權(quán)，這就導(dǎo)致了法院判決意見不一，這也造成了公民利用檔案權(quán)利保障中的困境。

　　3.2新《檔案法》的頒布

　　新《檔案法》總則第五條明確規(guī)定：一切國家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和公民都有保護(hù)檔案的義務(wù)，享有依法利用檔案的權(quán)利。這一規(guī)定使得公民利用檔案的權(quán)利從應(yīng)有權(quán)利上升為法定權(quán)利，成為受法律認(rèn)可和保護(hù)的權(quán)利，這為公民利用檔案權(quán)利成為現(xiàn)實權(quán)利提供了法律依據(jù)。為此，新《檔案法》規(guī)定了相應(yīng)的救濟(jì)監(jiān)督制度：新《檔案法》在第二十八條新增了“投訴”這一救濟(jì)途徑，規(guī)定綜合檔案館不按規(guī)定開放利用的，公民可以向檔案主管部門投訴，接到投訴的檔案主管部門應(yīng)當(dāng)及時調(diào)查處理并將處理結(jié)果告知投訴人。同時，在新《檔案法》增加的第六章“監(jiān)督檢查”中，規(guī)定了檔案主管部門依照法律、行政法規(guī)有關(guān)檔案管理的規(guī)定，可以對綜合檔案館和機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位及其他組織檔案提供利用情況進(jìn)行檢查。并在第七章“法律責(zé)任”中新增了“不按規(guī)定向社會開放、提供利用檔案的”，將由“縣級以上檔案主管部門、有關(guān)機(jī)關(guān)對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分”。這些對公民利用檔案權(quán)利的救濟(jì)監(jiān)督制度的確定是公民利用檔案權(quán)利由法定權(quán)利轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實權(quán)利的重要保障，也是此次《檔案法》修訂的一大進(jìn)步之處。

　　但新《檔案法》的救濟(jì)制度中僅規(guī)定了“投訴”這一種救濟(jì)途徑，而且對此救濟(jì)途徑的一些具體內(nèi)容，包括受理投訴的檔案主管部門的級別，檔案主管部門對于公民投訴的處理期限，以及如果檔案主管部門未能及時調(diào)查處理，或公民對檔案主管部門的處理意見不服的，公民還能尋求的其他救濟(jì)途徑等問題均未有明確規(guī)定;而針對司法實踐中出現(xiàn)的公民以綜合檔案館為被告提起行政訴訟，不同法院對綜合檔案館是否是適格被告有不同理解和判決這一現(xiàn)實也未有回應(yīng)。根據(jù)《行政訴訟法》第十二條的規(guī)定，人民法院受理的行政訴訟案件包括“法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件”，如果《檔案法》明確規(guī)定公民認(rèn)為自己利用檔案的權(quán)利受到侵犯時，可以以綜合檔案館為被告提起行政訴訟，就可避免出現(xiàn)當(dāng)前不同法院對此存在的意見分歧。新《檔案法》在救濟(jì)制度設(shè)置上存在的這些不足將使得公民利用檔案的權(quán)利如果被侵犯，仍得不到及時、全面的救濟(jì)。

　　4公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度的設(shè)計

　　4.1公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度設(shè)計依據(jù)

　　筆者認(rèn)為公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度的設(shè)計可參考《條例》有關(guān)公民獲取政府信息權(quán)利救濟(jì)制度的設(shè)計，包括行政救濟(jì)及司法救濟(jì)兩大類，這一救濟(jì)制度的設(shè)計主要基于以下兩方面的依據(jù)：

　　4.1.1公民利用檔案權(quán)利與公民獲取政府信息權(quán)利性質(zhì)相似

　　公民利用檔案權(quán)利與公民獲取政府信息權(quán)利都屬于公民信息獲取權(quán)這一大范疇，只不過公民獲取政府信息權(quán)利的客體是處于現(xiàn)行及半現(xiàn)行階段的政府信息，而公民利用檔案權(quán)利的客體是按期移交并保存在綜合檔案館的檔案信息，但無論是處于現(xiàn)行及半現(xiàn)行階段的政府信息，還是按期移交并保存在綜合檔案館的檔案信息，都屬于公共產(chǎn)品，而政府機(jī)構(gòu)和綜合檔案館在提供這些公共產(chǎn)品服務(wù)時都具有壟斷性，這也正是他們擁有行政權(quán)的體現(xiàn)，因此，公民利用檔案權(quán)利與公民獲取政府信息權(quán)利具有相似的權(quán)利性質(zhì)，對于同類性質(zhì)的權(quán)利的救濟(jì)制度的設(shè)計理應(yīng)保持一致。

　　4.1.2綜合檔案館屬法律法規(guī)授權(quán)的組織

　　在參考《條例》來設(shè)計公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度時面臨的主要爭議是綜合檔案館在檔案開放利用中的行為是否屬行政法意義上的行政行為。如前所述，司法實踐中法院的認(rèn)定和判決是不統(tǒng)一的，筆者認(rèn)為從法理上分析，在檔案開放利用中，綜合檔案館屬法律法規(guī)授權(quán)的組織，其在檔案開放利用過程中所實施的行為屬行政法意義上的行政行為：

　　我國行政法學(xué)界對行政行為的概念及其成立要件仍莫衷一是，但一般認(rèn)為行政權(quán)是行政行為成立要件之一，也有觀點認(rèn)為行政權(quán)是行政行為成立的核心要件，即行政行為是運用行政權(quán)所做的行為。[24]甚至有學(xué)者提出“行政權(quán)是行政行為成立的唯一一般要件”[25]，因為“隨著主體是法律行為成立要件理論的衰弱，行政主體不再是行政行為成立的要件，因為行政主體不會先于行政行為而獨立存在，行政主體的行政性取決于行政行為的性質(zhì)，行政主體不能決定行為的行政性質(zhì)”[26]，而“意思因素不具有識別行政行為的功能，并且其自身的行政屬性還是由其他因素決定的”[27]，而“把法律效果作為行政行為成立的一般要件縮小了我國行政行為的范圍，與行政司法實踐相背離”[28]。可見，要判斷某一主體所實施的行為是否是行政行為，關(guān)鍵是看該主體是否享有行政權(quán)。目前學(xué)界對行政權(quán)的概念同樣有各種定義，并未達(dá)成共識，但根據(jù)現(xiàn)有行政法的規(guī)定，行政權(quán)是由法律、法規(guī)、規(guī)章賦予的，而隨著服務(wù)型政府理念的提出和推行，一些學(xué)者認(rèn)為行政權(quán)是以實現(xiàn)公共利益為目的的對國家事務(wù)和社會事務(wù)進(jìn)行管理或提供公共服務(wù)的權(quán)力。[29]而“當(dāng)法律法規(guī)賦予特定機(jī)關(guān)或組織以行政權(quán)時，這種權(quán)力同時也是一種行政義務(wù)，在法律規(guī)范中，表現(xiàn)為‘必須、應(yīng)當(dāng)’等表述”[30]。

　　《檔案法》第二十七條、第二十八條第一款及《檔案法實施辦法》(2017年版)第十九條都對作為公民利用檔案權(quán)利的義務(wù)主體的檔案管理機(jī)構(gòu)負(fù)有的依法向社會開放檔案及提供檔案利用的義務(wù)和職責(zé)進(jìn)行了明確規(guī)定，這些義務(wù)和職責(zé)也正是法律法規(guī)賦予檔案管理機(jī)構(gòu)在檔案開放利用中所享有的權(quán)力，特別在當(dāng)前檔案法律法規(guī)對“經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化等類檔案”與“涉及國家安全或者重大利益及其他到期不宜開放的檔案”未有明確具體的規(guī)定的情況下，新《檔案法》第二十七條、《檔案法實施辦法》(2017年版)第十九條就賦予了綜合檔案館在開放檔案時享有對檔案開放范圍的解釋權(quán)和決定權(quán)。此外，新《檔案法》第三十條還賦予了綜合檔案館檔案開放審核權(quán);

　　《檔案法實施辦法》(2017年版)第二十一條第四款則賦予了綜合檔案館對未開放檔案是否提供利用的決定權(quán)。這些權(quán)力直接關(guān)系到公民利用檔案權(quán)利是否能得以實現(xiàn)，這也是綜合檔案館與同為文化事業(yè)機(jī)構(gòu)的圖書館及博物館在提供服務(wù)方面存在的不同，綜觀我國《圖書館法》及《博物館條例》均未有賦予圖書館或博物館在其館藏的開放及提供利用方面享有類似的權(quán)力的相關(guān)規(guī)定，因此，在檔案開放利用過程中，綜合檔案館屬于行政法中所規(guī)定的法律法規(guī)授權(quán)的行政主體，從保障公民權(quán)利的角度來看，這些權(quán)力的運行同樣也需要行政及司法的監(jiān)督。對這些權(quán)力的行政監(jiān)督在新《檔案法》第四十八條中有所體現(xiàn)：新《檔案法》第四十八條第七項規(guī)定“不按規(guī)定向社會開放、提供利用檔案的”，由縣級以上檔案主管部門、有關(guān)機(jī)關(guān)對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員依法給予處分。此處的處分即為行政處分，而行政處分的對象是有違法失職行為的國家機(jī)關(guān)公務(wù)人員，故新《檔案法》也是認(rèn)定在向社會開放并提供檔案利用時，綜合檔案館工作人員是行政主體，他們所實施的行為是行政行為。

　　綜上，公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度的設(shè)計可參考《條例》的設(shè)計，包括行政救濟(jì)與司法救濟(jì)兩種形式。這兩種形式的救濟(jì)制度也都會涉及檔案主管部門，我國自2018年檔案機(jī)構(gòu)改革以來，絕大多數(shù)檔案主管部門劃歸黨委辦公廳[31]，但這并不是說絕大多數(shù)檔案主管部門就失去了行政主體的資格，正如傅榮校教授所言“全面依法治國環(huán)境中，全面依法治檔依法行政是必然趨勢，檔案行政管理部門歸口黨委辦公廳，并不影響檔案局履行檔案行政管理職責(zé)。”[32]而實踐中，很多地方的機(jī)構(gòu)改革方案中都規(guī)定黨委辦公廳加掛檔案局的牌子，而且新《檔案法》仍賦予了檔案主管部門行政執(zhí)法權(quán)，包括檔案行政指導(dǎo)、行政監(jiān)督及行政處罰權(quán)，[33]即承認(rèn)檔案主管部門的行政主體資格。因此，檔案機(jī)構(gòu)改革并不會導(dǎo)致檔案主管部門的行政主體性質(zhì)的改變。

　　4.2公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度的構(gòu)成

　　4.2.1行政救濟(jì)制度

　　本文的行政救濟(jì)制度是指狹義上的行政救濟(jì)制度，即有權(quán)的行政主體依照法定程序?qū)`法或不當(dāng)?shù)男姓袨檫M(jìn)行審查，并予以補(bǔ)救的法律制度，屬行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督制度。[34]公民利用檔案權(quán)利的行政救濟(jì)制度包括向檔案主管部門投訴及提起行政復(fù)議兩種形式：

　　一是投訴。指公民在利用檔案的過程中，如果認(rèn)為綜合檔案館的行為侵犯其利用檔案的權(quán)利，可以向檔案主管部門投訴。此時，“投訴”的受理部門是與被投訴的檔案管理機(jī)構(gòu)同級的檔案主管部門，此外，還需對檔案主管部門對公民投訴的處理期限作出明確規(guī)定，并規(guī)定如果公民對檔案主管部門做出的投訴處理意見不服的，或投訴處理期限屆滿，檔案主管部門未做出處理意見的，可向其上一級檔案主管部門提起行政復(fù)議或向法院直接提起行政訴訟。

　　二是行政復(fù)議。除上述形式的行政復(fù)議外，如果公民認(rèn)為其利用檔案的權(quán)利受到侵犯，也可直接向上一級檔案主管部門提起行政復(fù)議。實踐中這種情形已有公民提起過行政復(fù)議，而法院也認(rèn)可這種情形可提起行政復(fù)議，如在袁利明訴上海市虹口區(qū)檔案館一案中，上海市高級人民法院的行政裁定書披露了袁利明對上海市虹口區(qū)檔案館未能提供其申請獲取的檔案的行為曾向上海市檔案局提起過行政復(fù)議，上海市檔案局做出了維持原行政行為的行政復(fù)議決定，上海市高級人民法院認(rèn)定“[上海]市檔案局具有受理不服虹口檔案館作出的行政行為的行政復(fù)議申請的行政職權(quán)。”[35]即法院認(rèn)定虹口檔案館做出的不向袁利明提供檔案利用的行為屬行政行為，可提起行政復(fù)議及行政訴訟。

　　投訴和行政復(fù)議這兩種行政救濟(jì)途徑是并列關(guān)系，公民可在這兩種途徑中自由選擇。

　　4.2.2司法救濟(jì)制度

　　如前所述，司法救濟(jì)是權(quán)利救濟(jì)的重要支撐，也是權(quán)利救濟(jì)的最后一道防線，公民在利用檔案的過程中，認(rèn)為檔案管理機(jī)構(gòu)的行為侵犯其利用檔案權(quán)利的，同樣應(yīng)有權(quán)提起行政訴訟，具體可包括兩種形式：一是直接提起行政訴訟，即公民如果認(rèn)為檔案管理機(jī)構(gòu)的行為侵犯了其檔案利用權(quán)的，可直接以綜合檔案館為被告提起行政訴訟;另一是如果公民先行向檔案主管部門投訴或提起行政復(fù)議的，但對檔案主管部門的投訴處理意見或行政復(fù)議結(jié)果不服的，可按《行政訴訟法》第二十六條的規(guī)定，即如果檔案主管部門對于公民的投訴或提起的行政復(fù)議決定維持綜合檔案館的決定的，公民可選擇綜合檔案館和檔案局為共同被告，提起行政訴訟。如果檔案主管部門在法定期限內(nèi)未作出處理決定或復(fù)議決定的，公民可直接起訴綜合檔案館，也可針對檔案主管部門的不作為行為提起行政訴訟，即公民可以以綜合檔案館或檔案局作為行政訴訟的被告。

　　綜上，對公民利用檔案權(quán)利的保障需要構(gòu)建包括“投訴”“行政復(fù)議”和“行政訴訟”在內(nèi)的全面的救濟(jì)制度，如果僅有“投訴”這一單一的救濟(jì)途徑無法有效地保障公民利用檔案權(quán)利的實現(xiàn)。鑒于新《檔案法》的現(xiàn)有規(guī)定，建議可在將修改的《檔案法實施辦法》中先對投訴的處理期限做出明確規(guī)定，并明確規(guī)定如果檔案主管部門逾期未處理的，或公民對檔案主管部門的處理結(jié)果不服的，可依《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的規(guī)定在法定期限內(nèi)提起行政復(fù)議或行政訴訟。在今后《檔案法》的修改中，需明確規(guī)定公民可直接對綜合檔案館侵犯其利用檔案權(quán)的行為提起行政復(fù)議或行政訴訟。

　　5結(jié)語

　　“我們的時代是一個邁向權(quán)利的時代，是一個權(quán)利倍受關(guān)注和尊重的時代，是一個權(quán)利話語越來越彰顯和張揚(yáng)的時代。”[36]新《檔案法》明確賦予了公民利用檔案的權(quán)利，使得公民利用檔案的權(quán)利成為法定權(quán)利，同時，通過設(shè)置“投訴”這一救濟(jì)途徑、縮短檔案封閉期、推動信息化手段的應(yīng)用等來保障這一法定權(quán)利得以實現(xiàn)，這些規(guī)定都是新《檔案法》的進(jìn)步之處，體現(xiàn)了新《檔案法》所具有的時代性與開放性，彰顯了新《檔案法》的“溫度”，這些進(jìn)步之處也與我國政府信息公開及政府?dāng)?shù)據(jù)開放等理念是相一致的，也將促進(jìn)綜合檔案館、檔案工作進(jìn)一步走向開放。但同時研究界也應(yīng)看到，新《檔案法》在公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度上存在的局限性，將使得我國公民利用檔案權(quán)利仍處于相對貧困狀態(tài)，即這一法定權(quán)利未能得到充分保障。為解決這種權(quán)利相對貧困狀態(tài)，在今后的《檔案法》及《檔案法實施辦法》的修改中需進(jìn)一步完善公民利用檔案權(quán)利救濟(jì)制度，使公民利用檔案的權(quán)利能得到全面及時的救濟(jì)。