從 “區(qū)而不社”到共同體： 社區(qū)治理的多維審視

　　[摘 要]社區(qū)兼及理論和實踐，其內(nèi)涵涉及成員的溝通互動及其衍生品性。基層 (地 理)社區(qū)在當(dāng)代中國有特殊地位，實現(xiàn) “正和”或 “零和”是社區(qū)治理推進的前提。在基層治理中， “區(qū) 而 不 社”是值得關(guān)注的現(xiàn)象，多 元 共 治 也是近年熱點議題，兩者均具有社區(qū)成員弱參與特性。社區(qū)成員弱參與現(xiàn)象至少與社區(qū)成員的利益預(yù)期、居委會的參與制度安排、政府的政策設(shè)計、社會轉(zhuǎn)型中單位制慣性等因素有關(guān)。因此，加強社區(qū)事務(wù)治理與社區(qū)成員的利益關(guān)聯(lián)，強化社區(qū)成員對社區(qū)與社區(qū)組織的整體認(rèn)同，助力社區(qū)治理主體的整體增能，優(yōu)化社區(qū)治理的制度設(shè)計，改善社區(qū)治理的過程質(zhì)量，就成為助力基層社區(qū)走向真正共同體的重要策略。

　　[關(guān)鍵詞]區(qū)而不社;共同體;社區(qū)治理

　　顧東輝， 西北師大學(xué)報(社會科學(xué)版) 發(fā)表時間：2021-10-14

　　社區(qū) 是 社 會 學(xué)、社 會 工 作 學(xué) 等 學(xué) 科 的 重 要 概念，是民眾日常生活的主要場域，也是社會治理體系和能力現(xiàn)代化的基層載體。在基層社區(qū)治理中，既有 “區(qū)而不社”即具社區(qū)外形而欠社區(qū)內(nèi)涵的現(xiàn)象，又有多元共治的實踐。剖析其異同，審視其原因，提出其對策，助力基層社區(qū)成為真正的居民共同體，應(yīng)該是社區(qū)高質(zhì)量治理的重要基礎(chǔ)。

　　一、社區(qū)-共同體的本真內(nèi)涵

　　社區(qū)之說已有一百多年歷史，其概念來自德國人 騰 尼 斯 1887 年 著 作 Gemeinschaft undGesellschaft (共 同 體 與 社 會 ) 中 Gemeinschaft，美國人羅 密 斯 將 此 英 譯 成 communityandsociety之舉助力了community概念的多域傳播。在中國，community與兩 個 時 段 - 場 域 的 關(guān) 系 特 殊：一 是1933年燕京大學(xué)費孝通等青年學(xué)者將其首 譯 為 “社區(qū)”，以用同一區(qū)位的或文化的觀點和方法研究各種地域社會，此舉關(guān)乎學(xué)術(shù)研究;二 是1986年民政部首次引入社區(qū)概念，此舉旨在通過社區(qū)建設(shè)促進城市管理。

　　關(guān)于何 謂 社 區(qū)，中外學(xué)人或權(quán)威著作皆有涉獵。例如，德國騰尼斯、英國麥基文、中國內(nèi)地費孝通、中國香港地區(qū)梁祖彬、中國臺灣地區(qū)李增祿和 《社會工作百科全書》 (英文)、 《中國社會工作百科全書》等較早時都有各自界定。此后，資深學(xué)人和業(yè)界后學(xué)的自創(chuàng)說法也不少。其中，既有地理社區(qū)、血緣 社 區(qū)、精 神 社 區(qū)、功 能 社 區(qū)、文 化 社區(qū)、情感 社 區(qū) 之 說，也 有 實 體 社 區(qū)、虛 擬 社 區(qū) 之謂。由于概念多元而且存在競爭甚至對立，有關(guān)社區(qū)發(fā)展的討論又交織著浪漫主義與悲觀主義的 “奇怪結(jié)合”，社區(qū)一詞越來越多地被詬病為一個問題概念[1]。

　　盡管如此，業(yè)界對于社區(qū)還是有其共識。其一，社區(qū) 是 一 個 集 體，有 地 理 社 區(qū) 和 功 能 社 區(qū) 兩種;或者說，這個集體可以是同地域居民，也可以是有共同生活方式、信仰、背景、利益及功能的一群人。隨著網(wǎng)絡(luò)科技和數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，線上社區(qū)(虛擬社區(qū))已成為與線下社區(qū) (實體社區(qū))并存的重要形式。其二，社區(qū)無論外象如何，關(guān)鍵在于其內(nèi)涵，并體現(xiàn)為相似經(jīng)歷、相近生活方式、共同利益、意義 身 份、制 度 規(guī) 范、聯(lián) 系 方 式、獨 特 文化、社群意識 (歸屬感、認(rèn)同感)等方面。這些均涉及社區(qū)成員的溝通互動及其衍生品性，與常規(guī)認(rèn)知中 的 “共 同 體” 特 性 比 較 接 近， 或 者 說， 將community視為 共 同 體 應(yīng) 該 更 貼 近 原 文 真 意，更體現(xiàn)內(nèi)在意境。

　　當(dāng)然， “區(qū)”常有行政與地理品味 (如高新技術(shù)開發(fā)區(qū))，community最初已中譯為社 區(qū)，社 區(qū)概念也常被黨政部門用于基層治理，基層 (地理)社區(qū)又在學(xué)界得以廣泛研究。所以，地理社區(qū)雖未盡社區(qū)之原意全貌，但此名詞及其延伸概念依然值得探究。

　　二、社區(qū)治理的 “正和”與 “零和”

　　鑒于 基 層 (地 理)社 區(qū) 在 當(dāng) 代 中 國 的 特 殊 地位，本文將從社區(qū)治理出發(fā)分享對若干社區(qū)議題的個人領(lǐng)悟。在筆者看來，由于基層社區(qū)在我國的政社兩重性，其相關(guān)事項就可以分為個人私務(wù)、集體事務(wù)和公家任務(wù)三種：前者只與私人場域的個人或家庭有關(guān) (如周末休閑方式)，應(yīng)該由當(dāng)事主體自己承擔(dān);中者與某類群體或多個主體有關(guān) (如小區(qū)新增綠化設(shè)計)，可以 由 社 會 場 域、市 場 場 域 和 國家場域中多類主體聯(lián)動應(yīng)對;后者則源于法律或政策 (如城市社區(qū)的垃圾分類)，由兼處國家場域和社會場域的居村委負(fù)責(zé)。集體事務(wù)和公家任務(wù)無疑是基層社區(qū)治理的主要內(nèi)容[2]。

　　關(guān)于社區(qū)治理中政社關(guān)系，筆者曾提 出 合 作、放任與競 爭 等 形 式[2]。續(xù) 而 論 之，政 社 雙 方 體 現(xiàn)何種關(guān)系，取決 于 擬 啟 動 事 項 的 預(yù) 期 結(jié) 果 是 “正和”(positive-sum)還是 “零和” (zero-sum)。理論上，社區(qū)治理不應(yīng)出現(xiàn) “負(fù)和” (negative-sum)事項，而 以 對 政 社 至 少 一 方 有 利 為 前 提。細(xì) 而 言之，利澤雙方的事項，政社多會 “合作”，如合建小區(qū)停車場;利一方而不損另一方的事項，另一方多會 “放任”，如老樓居民籌資安裝電梯;利 一 方而損另一方，政社就 需 “競 爭”，如 拆 除 居 民 違 章搭建。在 上 述 三 種 關(guān) 系 中，前 兩 者 屬 于 “正 和”，事后正能量大于事前，可行度較高;后者需雙方博弈，屬 于 “零 和”游 戲，也 可 能 在 過 程 中 演 化 出 “負(fù)和”結(jié) 果，推行時有一定難 度。面 對 “正 和” 事項與 “零和”事項，社區(qū)成員的參與表現(xiàn)自然有所不同。

　　三、“區(qū)而不社”與多元共治：異象背后之弱參與共性

　　社區(qū)之 “社”的涵義比較豐富。根據(jù) 《新華字典》的解釋，“社”如作為名詞，在古代指土地神和祭祀土地 神 的 地 方、日 子 以 及 祭 禮 (如 社 日)，也可以指團體或機構(gòu) (如學(xué)社); “社”如 作 為 動詞，則有祭祀社神之意。無論 “社”是名詞還是動詞，都以人們的參與和互動為基礎(chǔ)，由此形成的相似經(jīng)歷、獨特文化、社群意識等也就成為社區(qū)的軟件。Community近 八 十 年 前 被 中 譯 為 社 區(qū)，也 可能與 “社”的如上涵義有關(guān)。

　　“區(qū)而不社”即具社區(qū)之貌而欠社區(qū)之實，是值得關(guān)注的社區(qū)異象。目前， “區(qū)”作為地理場域或行政載體依然存在， “社”即成員之間的互動交流則正在式微。在農(nóng)村，大量年輕人憑讀書或打工進入城 市，他 們 受 到 地 理 距 離 增 加、電 子 技 術(shù) 發(fā)展、個人理念變化等因素的復(fù)合影響，與原生地及其成員的當(dāng)面互動大幅減少。在城市，老舊住房被高層公寓替代，住房、教育、醫(yī)療、工作等壓力兼具，個人原子化取向嚴(yán)重，電子化交往強化，這些都使社區(qū)成員的在地參與、鄰里交流、共謀社事日益弱化。社區(qū)工作因此基本成為居村委的獨角戲。有學(xué)者認(rèn)為政府在行動、社會無行動、居民不行動已成為當(dāng)前 社 區(qū) 治 理 面 臨 的 深 層 問 題[3]，也 有 學(xué)者認(rèn)為積極分子的 “動”和普通居民的 “不動”是當(dāng)前社區(qū)治 理 普 遍 存 在 的 現(xiàn) 實 困 境[4]。媒 體 也 屢屢關(guān)注并 呼 吁 社 區(qū) 治 理 要 從 “獨 角 戲”到 “大 合唱”或 “交響曲”。可見，“區(qū)而不社”已成為日益普遍的基層現(xiàn)象;社區(qū)成員雖同住一個區(qū)域，但多數(shù)成員較少參與社區(qū)事務(wù)，較少與其他成員聯(lián)動交流，較少對所在社區(qū)有歸屬感和認(rèn)同感。不少傳統(tǒng)熟人社區(qū)也逐漸成為 “生人小區(qū)”。這種現(xiàn)象改變了傳統(tǒng)交往模式，沖擊了社區(qū)應(yīng)有之義，影響了國家治理效率。

　　與此同時，多元共治也是基層社區(qū)近年的熱點議題。1980年代中期，民政部倡導(dǎo)社區(qū)建設(shè)以來，社區(qū)建設(shè)、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)發(fā)展、社區(qū)工作、社區(qū)治理等名詞不斷出現(xiàn)，居民自治、多元共治的實踐探索也屢見不鮮。黨的十九大報告提出要 “打造共建共治共享的 社 會 治 理 格 局”[5] (P38)之 后，各地又聞風(fēng)而動，積極探索。促進鄰區(qū)溝通的 “睦鄰門”開設(shè)、改善出行的老舊小區(qū)電梯加裝、美化社區(qū)環(huán)境的創(chuàng)智農(nóng)園等基層實踐層出不窮， “小事不出村，大事 不 出 鎮(zhèn)，矛 盾 不 上 交，就 地 化 解”的 “楓橋經(jīng)驗”得以拓展，其他地方的實踐經(jīng)驗不斷提煉，市域社會治理現(xiàn)代化得到更多關(guān)注，論及黨建、社會學(xué)、社會工作學(xué)等與社區(qū)治理關(guān)系的詳篇簡論也所 見 不 少[6]。可 見，社 區(qū) 成 員 如 何 參 與 社區(qū)治理，已成為學(xué)術(shù)界普遍關(guān)注的重要議題。

　　關(guān)于 “區(qū)而不社”與多元共治，至少有如下幾點值得關(guān)注：

　　其一，多象并存是社區(qū)治理的現(xiàn)實場境。 “區(qū)而不社”指出了社區(qū)成員的在地參與不足，體現(xiàn)了消極維度;多元共治則強調(diào)社區(qū)成員的使命責(zé)任，有其 積 極 價 值。一 般 而 言，在 執(zhí) 行 公 家 任 務(wù) 時， “區(qū)而不社”現(xiàn)象尤 其 明 顯，如，組 織 社 區(qū) 成 員 進行自治管理、開展法制教育;在完成集體事務(wù)尤其是與成員生活高度關(guān)聯(lián)時，多元共治就較受歡迎，如，老小區(qū)安裝電梯、擴大停車位等。這兩類現(xiàn)象的特性不同，各有市場。

　　其二，社區(qū)成員的參與層次因事而異。安斯坦曾 撰 文 提 出 八 個 參 與 層 次， 分 別 是： 操 縱(manipulation)，即民眾參與 受 當(dāng) 權(quán) 者 的 利 用 和 控制;治療 (therapy)，即當(dāng)權(quán)者讓民眾參與以改善其對共同體事務(wù)的冷漠感;告知 (informing)，即當(dāng)權(quán)者單向發(fā)布信息但民眾無法反映意見更無法參與決策;咨詢 (consultation)，即當(dāng)權(quán)者通過民意調(diào)查、居 民 大 會、公 聽 會 等 征 詢 民 眾 對 政 策 的 意見，但民眾不可左右決策;安 撫 (placation)，即當(dāng)權(quán)者委任親近民眾進入某些決策委員會;結(jié)成伙伴 (partnership)，即 民 眾 以 伙 伴 身 份 與 當(dāng) 權(quán) 者 平等參與決策;民眾主導(dǎo) (delegationofpower)，即民眾擁 有 較 多 權(quán) 力、左 右 政 策 的 決 定;民 眾 控 制(citizencontrol)，即 民 眾 擁 有 絕 對 權(quán) 力 并 制 訂 政策[7]。在 “結(jié)成伙伴”層次中民眾與 當(dāng) 權(quán) 者 地 位平等，在此前層次中民眾地位較低于當(dāng)權(quán)者，在此后層次中則反之。

　　根據(jù)上述民眾參與階梯，社區(qū)成員在 “區(qū)而不社”和多元共 治 中 的 參 與 層 面 有 所 不 同。關(guān) 于 此點，筆者在所發(fā)表的 《社區(qū)治理中民眾參與的本土邏輯》[2]中 已 有 說 明：觀 點 之 一：在 公 家 任 務(wù) 中，黨政部門承擔(dān)主要責(zé)任，社區(qū)成員地位相對較低并主要體現(xiàn)出操縱、治療、告知、咨詢、安撫等參與層面;在集體事務(wù)中，社區(qū)成員承擔(dān)主要責(zé)任，往往居于民眾主導(dǎo)和民眾控制的參與層面;結(jié)成伙伴是雙方均可采取的策略。觀點之二：在 “合作”關(guān)系中，黨政部門與民 眾 結(jié) 成 伙 伴 關(guān) 系。在 “放 任” 關(guān)系中，有利方的參與相對較深;在對政府有利但對民眾 無 利 無 害 時，黨 政 部 門 有 操 縱、治 療、告知、咨詢、安撫民眾的潛在動機;反之，在對民眾有利但對政府無利無害時，民眾有主導(dǎo)甚至控制的主觀欲望。在 “競爭”關(guān)系中，雙方爭利，各個參與層面會交錯出現(xiàn)。基于上述觀點，鑒于 “區(qū)而不社”多涉及公家任務(wù)，多元共治常關(guān)乎集體事務(wù)，社區(qū)成員相應(yīng)的參與層次也可推而知之。

　　其三，社區(qū)成員的參與能級都不高。聯(lián)合國經(jīng)濟社會委員會認(rèn)為，社區(qū)成員參與包括三個條件：在民主自愿的基礎(chǔ)上融入社會發(fā)展過程，平等分享參與所 得 利 益，參 與 到 目 標(biāo) 設(shè) 定、方 案 形 成、執(zhí)行、評估決策等制定程序。根據(jù)上述說法，社區(qū)參與是圍繞共同關(guān)心的社區(qū)公共事務(wù)與涉及社區(qū)公共利益的事務(wù)所進行的決策、行動和監(jiān)督。整合多人說法，社區(qū) 成 員 的 參 與 能 級 可 以 通 過 參 與 的 熱 情度、持久性、廣泛性、有效性得以反映[8]。

　　無論是 “區(qū)而不社”還是多元共治，弱參與是其共同特性。(1)熱情度不高。雖然有個人意愿產(chǎn)生的內(nèi)在動力，但是，由于共同利益不明和價值預(yù)期不高，動員式、執(zhí)行性、被動型參與是社區(qū)成員參與的主要形式，如低保戶基于利益交換和情面因素而經(jīng)常參與[9]。 (2)持 久 性 不 強。無 利 益、被動員等特性使得參與過程較難以令人愉快，從而高質(zhì)量 參 與、不 同 事 務(wù) 屢 屢 參 與 的 可 能 性 就 較 小。(3)廣泛性不足。在參與對象上，社區(qū)活動參加者主要是 “老-少-低”的弱勢社區(qū)人，個體性和隨機性強，單位人很少，女性參與率遠(yuǎn)高于男性[10];也有居委會成員、樓組長、在區(qū)單位工作人員的職務(wù)參與，形成 “社 區(qū) 居 委 會 - 積 極 分 子 - 普 通 居民”的動員路 徑[11]。在 參 與 內(nèi) 容 上，大 多 集 中 在非政治的社區(qū)事務(wù) (如聽取居委會有關(guān)通報)，較少關(guān)注政治性參與，很少參與決策和管理。(4)有效性不高。社區(qū)成員參與對政府和社區(qū)管理組織的影響總體較小，意愿表達(dá)后收效較低，往往未能達(dá)到預(yù)期效果[9]。

　　綜上， “區(qū) 而 不 社”和多元共治雖表征不同，但主要還是小規(guī)模利益關(guān)聯(lián)者的非自發(fā)有限參與。這顯示基層社區(qū)主要體現(xiàn)了 “小區(qū)”特性，離真正的共同體還有距離。

　　四、社區(qū)成員弱參與現(xiàn)象：基于人境多個層面的解讀

　　任何主體都關(guān)注其需要尤其是基本需要和底線需要，基層社區(qū)治理的社區(qū)成員弱參與是否與其需要未得滿足有關(guān)?社區(qū)成員等主體的行為與此現(xiàn)象有何關(guān)系?

　　(一)社 區(qū) 成 員：利 益 弱 相 關(guān)、認(rèn) 同 度 不 高、總能級不強

　　關(guān) 于 社 區(qū) 成 員 參 與 社 區(qū) 事 務(wù) 和 活 動 的 內(nèi) 在 動力，學(xué)者 們 的 研 究 有 個 人 預(yù) 期 利 益、社 區(qū) 價 值 認(rèn)同、成員整體實力等共識[12]。

　　社區(qū)成員利益與社區(qū)事務(wù)的關(guān)聯(lián)不強。無論從理性選擇理論還是日常經(jīng)驗進行審視，社區(qū)事務(wù)越關(guān)及成員利益，其參與意愿越強，參與行為越多。有研 究 指 出，在 居 委 會 日 常 事 務(wù) 中 居 務(wù) 有21項，只占1/5[13];有研究發(fā)現(xiàn)，作為社區(qū)重要部分的職業(yè)群體主要生活在單位，日常生活缺乏與社區(qū)的關(guān)聯(lián)性[14];社區(qū) 提 供 的 生 活 所 需 有 限，社 區(qū) 成 員 社交、休閑等 都 可 以 在 城 市 體 系 中 獲 得[9];還 有 研究發(fā)現(xiàn)，社區(qū)成員多反映與自身利益相關(guān)且必須通過社區(qū)解 決 的 問 題，對 其 他 問 題 則 不 甚 關(guān) 注[3]。筆者也在與社區(qū)互動中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)成員的參與多涉及文體娛樂、環(huán)境綠化等一般領(lǐng)域，在社區(qū)規(guī)劃、基本建設(shè)、權(quán)益維護等重大問題方面的參與程度正在提高但力度不強，在有發(fā)言權(quán)時也因領(lǐng)導(dǎo)壓力而盲從較多。因此，社區(qū)事務(wù)與成員需求的耦合度不高，直接影響其參與情況。

　　社區(qū)成員對社區(qū)與居委會的認(rèn)同不高。社區(qū)不是傳統(tǒng)熟人社會，大部分成員是單位人，互動機會不多，心理距離較遠(yuǎn)，較難形成對社區(qū)的依戀感和歸屬感[15]。對 于 居 委 會，不 少 成 員 認(rèn) 為 該 組 織 是政府的變形，是政府 的 “腿”，并 因 其 行 政 化 而 貶損了在社區(qū)成員心目中的合法性，所得信任度和認(rèn)同度較低[3]。同 時，居 委 會 受 到 社 區(qū) 成 員 的 雙 標(biāo)對待。當(dāng)取得良好效果時，社區(qū)成員一般認(rèn)為是上級黨政部門的頂層規(guī)劃好;當(dāng)出現(xiàn)消極結(jié)果時，他們基本認(rèn)為是居委會工作不力，并常用熱線電話等進行隱性懲戒。這就導(dǎo)致居委會、積極分子與普通成員的人際關(guān)系疏離、情感認(rèn)同缺失，動員居民的軟件資源就不足[4]。

　　社區(qū)成員的整體參與實力不強。一是責(zé)任意識較薄弱。他們有傳統(tǒng)的臣民理念和私民意識，欠缺現(xiàn)代社群所需的公共精神、集體認(rèn)知、自助責(zé)任和 參與意識[16]。他 們 雖 然 生 活 在 社 區(qū)，但 沒 有 意 識到自己是社區(qū)主體和對社區(qū)的責(zé)任，甚至認(rèn)為社區(qū)發(fā)展是政府工作。即使偶爾提出建議，也多是噪音污染、車輛亂停等生活瑣事，對權(quán)利與義務(wù)既不明確也不珍惜， “搭便車”現(xiàn)象隨處可見。二是整體權(quán)能還不高。社區(qū)日常生活以 “老-少-低”社區(qū)人為主，在 職 的 單 位 人 較 少 依 托 社 區(qū)，從 而 組 織化、制度 化 和 協(xié) 作 性 不 足，社 區(qū) 自 組 織 也 發(fā) 育 不良、管理欠佳、自 律 較 差[3]。社 區(qū) 服 務(wù) 組 織 未 能較好提供服務(wù)，社區(qū)醫(yī)院、社區(qū)活動中心等尚無足夠能力，志愿者隊伍水平亟待提高[17]，從 而 不 同主體聯(lián)動不暢，有多元而少共治。因此，社區(qū)成員的社群理念、團隊素養(yǎng)、權(quán)利義務(wù)意識、合作協(xié)商觀念、志愿精神等都較弱，社區(qū)責(zé)任感、社區(qū)參與就必然較弱。

　　(二)居委會：社區(qū)參與制度不健全、自 身 權(quán)能不強、制度執(zhí)行質(zhì)量不高

　　社區(qū)成員弱參與現(xiàn)象也與居委會的多方面表現(xiàn)有關(guān)。其中，有外在原因也有內(nèi)在原因，有前期因素也有后期因素。

　　成員參與的制度規(guī)范不健全。社區(qū)治理所涉及的問題復(fù)雜，需要規(guī)范的運行程序。事實上，政府頂層設(shè)計謀劃了群眾參與方向，但缺乏簡易有效參與機制。有 些 社 區(qū) 雖 有 制 度 規(guī) 章，但 形 式 重 于 內(nèi)容，實際使用率不高也不嚴(yán)格。如，民主監(jiān)督和社區(qū)聽證都有相關(guān)條例，但前者不能發(fā)揮應(yīng)有作用，后者效果不如人意[3]。

　　居委會的整體權(quán)能不足。表現(xiàn)之一是基礎(chǔ)資源不足：人員少事務(wù)多、時間少材料多、服務(wù)少考查多，從而人力短缺;財務(wù)自主權(quán)較小，經(jīng)費常被上級截留挪用，從而財力短缺;居委會是基層群眾性自治組織，責(zé)任重大但沒有執(zhí)法權(quán)和仲裁權(quán)，從而權(quán)力短缺;“上面千條線、下面一根針”，時有臨時應(yīng)急事務(wù)，因 此 成 為 行 政 體 系 中 最 弱 勢 組 織[13]。表現(xiàn)之二是服務(wù)理念不足：居委會人員視自己為公家人，重在對上負(fù)責(zé)，期望有上升空間;同時，必須依靠政府并滿足其要求，才能獲取更多資源。因此，居委會主觀上有行政化動機，實踐中代表政府掌管一些資源和行使一些權(quán)力，管理品味重，服務(wù)意識弱[18]。表 現(xiàn) 之 三 是 團 隊 實 力 不 強：他 們 多 數(shù)人非科班出身，因任務(wù)與收入不配而積極性不高、感召能力不強、工作水平不高[13]。

　　制度執(zhí)行的質(zhì)量不高。一是指揮不動居民，政體外動員因缺少政體內(nèi)資源和通道而難以對社區(qū)成員形 成 “管 理 控 制 壓 力”和 “資 源 供 給 引 力”[4]。二是人治 品 性 濃 郁。執(zhí) 行 政 策 文 件 和 指 派 任 務(wù) 繁多，無力顧及制度化和科學(xué)化，往往依據(jù)自身認(rèn)知而做判斷;同時，社區(qū)成員不懂法和不用法的現(xiàn)象突出，基 層 社 區(qū) 的 人 治 決 策 因 此 比 較 盛 行[3][4]。三是不愿普通成員更多參與。在工作壓力下，依托積極分子完成任務(wù)會更加高效，政府投入集中于居委會和社區(qū)精英，居委會與普通成員情感關(guān)系弱，因此不太愿意讓普通成員過多參 與[3-4]。四 是 精 英參與帶 來 消 極 后 果。社 區(qū) 活 動 呈 精 英 化 趨 勢，歌舞、戲曲曲藝、書法美術(shù)等確實可以吸引具備相關(guān)才能的居民，但其他成員就較少參與;精英組織化行動也易異化為爭取資源策略，更加弱化了普通成員的參與沖動[9]。

　　(三)政府：政策模糊與行政不周

　　政策和 行 政 是 政 府 的 工 作 載 體，也 是 社 區(qū) 成員、居委會所處的宏觀場境。社區(qū)成員弱參與現(xiàn)象也離不開政府的宏觀影響。

　　社區(qū)事務(wù)的制度設(shè)計較籠 統(tǒng)。根 據(jù)2018年 版《居民委 員 會 組 織 法》，居 民 委 員 會 是 居 民 自 我 管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者其派出機關(guān)對居民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者其派出機關(guān)開展工作。在近年各級文件中，也時有通過制度化建設(shè)打通群眾參與社會治理渠道的說法。可見，既有制度對居委會有定位，對居委會與政府的關(guān)系也有說明。但是，對居委會自治的領(lǐng)域、權(quán)利和性質(zhì)，群眾參與的責(zé)權(quán)利、途徑、內(nèi)容，居委會與物業(yè)公司、轄區(qū)單位、社區(qū)服務(wù)組織的關(guān)系則無操作性說法。這些都使得社區(qū)各類主體對于如何參與沒有清晰思路。

　　行政安 排 使 社 區(qū) 權(quán) 力、資 源 與 責(zé) 任 的 配 置 失衡[19]。一是社 區(qū) 承 擔(dān) 的 任 務(wù) 重。上 級 黨 政 部 門 規(guī)定的目標(biāo)是剛性任務(wù)，約占總?cè)蝿?wù)的3/4，加上專項工作和臨時任務(wù)，公家任務(wù)的比重就更大。二是社區(qū)的責(zé)權(quán)利不配套，治理重心逐漸下壓至社區(qū)，但政府的權(quán)力與資源并未同步下放，社區(qū)的權(quán)力、資源與責(zé)任的配置就失衡。三是政府干預(yù)居委會工作。大力加強社區(qū)建設(shè)，使得部分官員誤認(rèn)為居委會是下屬辦事機構(gòu)，傾向于干預(yù)并控制居委會。社區(qū)成員、社會組織參與社區(qū)自治的積極性，以及居委會的橋梁作用，自然就受到消極影響。

　　(四)轉(zhuǎn)型場境：職業(yè)群體的組織慣 性、普 通成員的需求不足、全體成員的需求滿足的多源化

　　改革開放導(dǎo)致了中國多維轉(zhuǎn)型。于基層社區(qū)和社區(qū)成員而言，新生需要在動態(tài)增加，某些傳統(tǒng)在保持慣性，兩者的發(fā)展和磨合，導(dǎo)致了多組值得關(guān)注的現(xiàn)實關(guān)系，這些關(guān)系足以影響社區(qū)成員的參與狀況。

　　其一，單位制慣性沖擊了社區(qū)化依托。基層社會治理期 望 社 區(qū) 成 員 參 與 社 區(qū) 實 踐，加 強 鄰 里 互動。而職業(yè)群體的主要歸屬在單位，他們依附于單位，日常生 活 基 本 可 以 依 托 單 位 解 決 或 從 市 場 獲得;同時，基 層 社 區(qū) 可 滿 足 的 成 員 需 要 也 非 常 有限。從而，單位制慣性弱化了職業(yè)群體對社區(qū)的依靠，進而消極影響其參與意愿和行為。

　　其二，政府局部供給影響了成員多元需求。誠如前述，居委會是體制內(nèi)底端弱勢組織，上級部門有進行干預(yù)的主觀動機，并有依托資源引領(lǐng)方向的工作實踐。上級部門往往提出某些工作重點，這會吸引部分社區(qū)成員參與行為，卻阻隔其他成員的參與意愿。從而，局部供給導(dǎo)致了供給制度的單調(diào)化和僵硬化，這與社區(qū)成員需求的多樣化、階層化產(chǎn)生結(jié) 構(gòu) 錯 位，惡 化 了 居 民 弱 參 與 狀 況[20]。同 時，國家投入的資源常被社區(qū)精英分子 (積極分子和社會組織)截取而無法與多數(shù)普通成員對接，精英替代及其強化則使普通成員的參與欲望更低。

　　其三，“個體互不相關(guān)”弱化了社區(qū)互動目標(biāo)。隨著交通網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字技術(shù)的迅猛發(fā)展，人的生活、工作、康樂 及 其 他 需 要 并 非 需 在 社 區(qū) 或 者 同 域 滿足，而可以依靠市場或社會實現(xiàn)。這種脫域機制把社會關(guān)系從地方性場景中脫離出來，使社會關(guān)系在無限時空 地 帶 中 進 行 再 聯(lián) 結(jié)，社 區(qū) 成 員 因 此 成 為 “互不相 關(guān) 的 鄰 里”[20]。住 房 新 形 態(tài)、新 移 民 涌 入又使社區(qū)成員結(jié)構(gòu)出現(xiàn)碎片化，孤門獨家生活已成為常態(tài)。這些狀況與黨政部門重造社區(qū)期望之間產(chǎn)生張力，上下需求難以對焦，社區(qū)成員參與積極性下降，對社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感也會減弱。

　　上述幾組關(guān)系其實是基層的個性化行動與上級的組織化期望之間的博弈結(jié)果，透過其 “變”的表象，還可以發(fā)現(xiàn)影響弱參與的某些 “不變”因素。

　　一是 “重經(jīng)濟 (利益)輕社會 (責(zé)任)”的狀況沒有根本改變。在政府層面，發(fā)展經(jīng)濟是基礎(chǔ)， “五年規(guī)劃”也都冠之以 “經(jīng)濟和社會發(fā)展”之名，經(jīng)濟在前，社會在后;近期雖在教育、醫(yī)療、住房等民生事項上更強調(diào)公平，但對經(jīng)濟和社會的重視程度依然不同。在社區(qū)成員層面，是否參與社區(qū)活 動和事務(wù)以其滿足個人需要或利益預(yù)期為前提。于絕大部分社區(qū)成員而言，社區(qū)參與利益預(yù)期的重要性顯然大大高于自己對社區(qū)的應(yīng)盡責(zé)任。

　　二是 “重政府輕民眾”的慣性依然十分強大。政府是資源和權(quán)力的最大擁有者，具有安排和引導(dǎo)基層社區(qū)和社區(qū)成員參與的動機和行動。有學(xué)者認(rèn)為，社區(qū)治理的最終目標(biāo)是實現(xiàn)人的全面發(fā)展，其前提是民眾 在 資 源 配 置 和 公 共 事 務(wù) 中 享 有 充 分 權(quán)力，但是國家在 “社會”領(lǐng)域權(quán)力尚未完全向社會回歸[17]。眾所 周 知，傳 統(tǒng) 文 化 的 行 政 主 導(dǎo) 慣 性 巨大，并在家庭、單位、社群有其厚實土壤，基層社區(qū)和居委會自然也難免此俗。

　　前述對社區(qū)成員弱參與現(xiàn)象的四方面解讀，貌似獨立，實質(zhì)融匯。社區(qū)成員、居委會、政府和轉(zhuǎn)型場境雖是由微至著的四個層面，但關(guān)系錯綜又時有互動，從而可以視為一個多元嵌套的生態(tài)系統(tǒng)。發(fā)現(xiàn)其互動機制，促變其可控原因，是助力社區(qū)走向居民共同體的前提。

　　五、共同體的重塑打造

　　將上一部分具體原因合并同類項，弱參與現(xiàn)象的原因也可歸入社區(qū)事務(wù)與成員利益關(guān)聯(lián)、成員社區(qū)認(rèn)同、治理主體權(quán)能、宏觀制度設(shè)計、具體實務(wù)執(zhí)行、多維 轉(zhuǎn) 型 場 境 等 六 方 面 (參 見 表1)，前 五者可以 改 善，后 者 較 難 改 變。以 共 同 體 特 性 為 目標(biāo)，進行重點突破，改變可變原因，是優(yōu)化基層社區(qū)治理的應(yīng)有智慧。

　　(一)加強社區(qū)事務(wù)治理與社區(qū)成員的利益關(guān)聯(lián)

　　強化以社區(qū)成員需要為導(dǎo)向的社區(qū)事務(wù)治理，增強其與成員利益的關(guān)聯(lián)度，提高社區(qū)成員參與的預(yù)期效益。

　　明確首要目標(biāo)。居民、在地單位、社區(qū)內(nèi)組織各有其需要，要積極探究和確認(rèn)其真正需要，精準(zhǔn)把握其切身利益且須由所在社區(qū)解決的問題 (如擴增車位)。在此基礎(chǔ)上，一 要 梳 理 所 發(fā) 現(xiàn) 需 要 的 政治性和非政 治 性，前 者 涉 及 重 要 權(quán) 益 (如 物 理 規(guī)劃、權(quán)利表達(dá))，后者關(guān)乎一般事項 (如法律咨詢、文體娛樂)，并盡量做 到 供 大 于 求;二 要 根 據(jù) 所 涉人數(shù)、緊迫程度、資源狀況、參與成本、關(guān)聯(lián)群體等因素對這些需要按優(yōu)先排序，為精準(zhǔn)治理提供指引。

　　活用研究方法。社區(qū)成員真正需要的把握有賴于科學(xué)的研究策略。要發(fā)現(xiàn)本社區(qū)或聯(lián)絡(luò)社區(qū)外的專業(yè)人員，采用多角度方法整合文獻研究、調(diào)查研究等研 究 技 術(shù)，結(jié) 合 走 家 串 戶、神 仙 會 等 本 土 做法，吸納數(shù)字科技，發(fā)現(xiàn)普通成員、職業(yè)群體、弱勢民眾、優(yōu)秀分子的共同需要和差異需要，并發(fā)揮黨組織的能動作用，平衡好各方利益。

　　尊重個體特性。要采用恰當(dāng)方式回應(yīng)社區(qū)內(nèi)部的不同需要，進行分主題深化開發(fā)。針對不同社區(qū)的具體情況，基于總體原則，分而處之，形成適合本社區(qū)的研究方法，發(fā)現(xiàn)由此而生的具體需要。

　　通過把 握 真 正 需 要 和 底 線 需 要，助 力 精 準(zhǔn) 治理，擴大社區(qū)成員的針對性參與和組織性參與，從而提高其參與的經(jīng)濟效益、精神效益和社會效益。

　　(二)強化社區(qū)成員 對 社 區(qū) 與 社 區(qū) 組 織 的 整 體認(rèn)同

　　社區(qū)成員的社區(qū)認(rèn)同是社區(qū)治理優(yōu)化的關(guān)鍵，因為任何主體的行動都取決于其價值理念和外物認(rèn)知。

　　社區(qū)基本屬性的認(rèn)同。要真正領(lǐng)悟基層社區(qū)在中國的政社兩重性，拋棄國家—社會二元對立的傳統(tǒng)認(rèn)知。從政府視角而言，社區(qū)始終是國家行政體系的基層載體，社區(qū)治理是國家任務(wù)的體現(xiàn)。從民眾視角而言，社區(qū)是我們生活的最重要場域，可以滿足最基本需要。因此，必須直面現(xiàn)實，兼顧雙方及其代表，開展止于至善行動。

　　社區(qū)參與功能的認(rèn)同。要認(rèn)識社區(qū)成員參與社區(qū)治理的 多 元 功 能[21]。從 政 治 視 角 審 視，可 以 滿足自身需求，增加訴求方式，保護自身權(quán)利，防止公權(quán)誤 用，促 使 科 學(xué) 決 策，從 而 利 于 促 進 國 家 穩(wěn)定。從經(jīng) 濟 視 角 審 視，可 以 滿 足 物 質(zhì) 和 非 物 質(zhì) 需求，推動人境共優(yōu)，從而成為對自身的人力投資，降低國家發(fā)展成本。從社會視角審視，可以協(xié)助合理的資源調(diào)配，保障自身的基本需要和合理權(quán)益，助力自身多方面的積極改變，從而利于拓升社會功能。從文化視角審視，可以平視互動各方，體驗伙伴關(guān)系，助力多方成長，從而彰顯人文關(guān)懷。

　　社區(qū)責(zé)任意識的認(rèn)同。要認(rèn)識到社區(qū)成員是社區(qū)的主人，既 有 權(quán) 參 與 和 自 身 利 益 相 關(guān) 的 社 區(qū) 事項，又應(yīng)該對自身利益承擔(dān)首責(zé);要認(rèn)識到社區(qū)成員參與有歷史和現(xiàn)實基礎(chǔ)，前者來自發(fā)達(dá)地區(qū)的先發(fā)經(jīng)驗，后 者 源 于 市 場 失 靈 和 政 策 不 足 的 應(yīng) 對 之需;要認(rèn)識到社區(qū)參與既可提升公民美德，也會提高解題效果，還能得到他方尊重;要認(rèn)識到社區(qū)是非正式支持的重要場域，人際互助是人性的核心特征，集體參與和協(xié)同行為可以形成群體動力，利于疏解問題和滿足需要。

　　對社區(qū)及其核心組織居委會的價值認(rèn)知、情感認(rèn)同和行為尊重，是社區(qū)成員的應(yīng)具責(zé)任，也是個人私德和社會公德的基本要求，應(yīng)該理直氣壯地體悟踐行。

　　(三)助力社區(qū)治理主體的整體增能

　　社區(qū)治理涉及社區(qū)居民、在地單位 (如 超 市、學(xué)校)、傳統(tǒng)組織 (居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司)等內(nèi)部主體。這些主體自身權(quán)能和參與實力的提升，以及主體之間互動提質(zhì)，也是基層社區(qū)治理優(yōu)化的重要任務(wù)。

　　主體的自我增能。要協(xié)助社區(qū)居民和在地單位提升對社區(qū)的價值認(rèn)同、責(zé)任意識、參與意識，助力其社會資本建設(shè)，提升其參與技能，激勵其在兼顧自身利益和公共利益的情況下進行更積極、更恰當(dāng)?shù)膮⑴c行動。要協(xié)助業(yè)主委員會和物業(yè)公司的集體增能，優(yōu)化其行政管理，專精其業(yè)務(wù)行為，擴大其正面效應(yīng)。要支持居委會的整體建設(shè)，適度去行政化，更多服務(wù)社區(qū)成員，逐步恢復(fù)1950年 代 居委會成立之初 “串百家門、知百家事、解百家難、暖百家心”的工作模式。要培育服務(wù)社區(qū)的社會組織，借助外來力量，發(fā)揮 “鯰魚效應(yīng)”，激發(fā)社區(qū)內(nèi)部主體積極求變。

　　主體的聯(lián)動共進。基層社區(qū)逐步改變?nèi)鯀⑴c現(xiàn)象而走向 真 正 的 共 同 體，是 社 區(qū) 內(nèi) 主 體 的 共 同 使命。一方面，每個主體要各美其美、自我提升并切實參與;另一方面，也應(yīng)該美人之美，實現(xiàn)主體超越，進行互補服務(wù)。筆者曾在論及 “三社聯(lián)動”時建議實行 “社區(qū)事務(wù)工作委員會領(lǐng)導(dǎo)下的輪值主席負(fù)責(zé)制”[21]，此思路也可作為社區(qū)治理之參鑒。細(xì)而言之，由社區(qū)成員各派代表并邀請區(qū)外獨立代表組成社區(qū)事務(wù)工作委員會，統(tǒng)籌推進社區(qū)的集體事務(wù)。委員會基于 “總體平等”理念，實行輪值主席負(fù)責(zé)制。執(zhí)行主席組織委員會成員在討論交流的基礎(chǔ)上，制訂章程，建立制度;并進行日常管理，擬訂工作規(guī)劃，召開工作會議，形成具體決議，落實決策事項。鑒于黨支部的特殊角色，要切實使能各方，發(fā)現(xiàn) 社 區(qū) 需 要，提 升 社 區(qū) 認(rèn) 同，推 進 相 關(guān) 事務(wù)。

　　(四)優(yōu)化社區(qū)治理的制度設(shè)計

　　社區(qū)成 員 共 同 體 的 打 造，旨在將基層社區(qū)從 “管理-管治”升級到 “治理-共治”。鑒于社會建設(shè)、社會福利、社會工作等均涉及責(zé)任、資源和服務(wù)等要素，本部分特對前兩者進行說明。

　　政府與社區(qū)關(guān)系的制度安排。有學(xué)者對社區(qū)治理做了研究并對政府角色作了說明，其中有些觀點也適用于本 文[17]。一 是 要 建 立 社 區(qū) 治 理 法 律 法 規(guī)體系。明確政府、社會組織、社區(qū)成員參與社區(qū)治理的法律邊界，界定公共事務(wù)，說明不同主體承擔(dān)的職責(zé)范圍和介入程度。其中，政府應(yīng)該改變對社區(qū)治理 的 包 攬 做 法，該 管 的 事 管 好，該 放 的 權(quán) 放掉。二是完善社區(qū)治理相關(guān)制度。優(yōu)化既有的民主評議等社區(qū)治理制度，建立政社互監(jiān)機制。三是完善社會組織的法律法規(guī)體系。說明其權(quán)責(zé)，明確其運行體系，助力其依法參與社區(qū)治理。四是賦予社區(qū)制定適于本社區(qū)規(guī)章的權(quán)利。

　　政府基于制度為社區(qū)配置和整合資源。政府邀請學(xué)術(shù)專家和行政精英進行專題研究，制訂相應(yīng)政策，結(jié)合政府任務(wù)、社區(qū)情況和成員需要，科學(xué)把握共性任務(wù)和個性事務(wù)，形成配置社區(qū)經(jīng)費和資源的總體原則。同時，政府繼續(xù)推進社會力量參與治理的政策落地，吸引和鼓勵更多社區(qū)外資源投入。

　　完善社區(qū)內(nèi)部 的 相 關(guān) 制 度[22]。一 是 構(gòu) 建 自 治制度體系，涉及議事協(xié)商、聯(lián)系群眾、居委會述職評議等方面。二是建立由居委會、居民小組、樓門院長、居民等人員組成的自治網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮社區(qū)事務(wù)工作委員會的統(tǒng)籌功能。三是形成靈活可行的參與制度，共性部分納入統(tǒng)一制度，差異部分進行靈活設(shè)計，并允許社區(qū)成員選擇參與形式和參與程度。四是鼓勵社區(qū)成員貢獻獨特智慧，發(fā) 揮 家 庭、關(guān)系、黨員的作用，創(chuàng)新參與載體和通道。五是注重動態(tài)優(yōu)化，根據(jù)各方反饋，微調(diào)社區(qū)成員參與的制度、領(lǐng)域和方法。

　　(五)改善社區(qū)治理的過程質(zhì)量

　　前述工作都以社區(qū)治理質(zhì)量為基礎(chǔ)，并以具體項目為抓手。社區(qū)治理與經(jīng)濟建設(shè)不同，后者主要重視物質(zhì)利益回報，前者不僅關(guān)注事務(wù)成效而且期望人境共優(yōu)。

　　認(rèn)清社區(qū)治理的兩類項目。社區(qū)治理包括由上而下的任務(wù)和由下而上的事務(wù)。上級黨政部門可以根據(jù)制度安排既定任務(wù)，也可以根據(jù)突發(fā)情況安排臨時任務(wù);前者有既定資源安排，后者需多方整合資源。當(dāng)然，社區(qū)成員也有自身的需要，表現(xiàn)在不同層次并包含基本需要、真正需要和底線需要。這就要求社區(qū)要采取雙輪驅(qū)動，既依賴關(guān)系和友情來動員社區(qū)成員參與，又采用合適策略整合社區(qū)外資源。

　　落實治理項目的過程技術(shù)。任何社區(qū)治理項目都由問題分析、方案制訂、計劃推行和評估總結(jié)等階段組成。要做好問題分析，描述問題現(xiàn)狀，分析問題原因，發(fā)現(xiàn)核心原因，把握可控原因;要明確治理目標(biāo)，選擇實踐模式，落實工作細(xì)節(jié)，募集多方資源;要組建工作隊伍，按方案推進節(jié)點任務(wù)，并在動態(tài)評測中進行恰當(dāng)微調(diào);要測量預(yù)設(shè)目標(biāo)的達(dá)成情況，發(fā)現(xiàn)意外效果，剖析背后原因，提出后續(xù)對策。

　　力保社區(qū)治理的整體效果。在社區(qū)治理項目實施過程中，要吸納社區(qū)成員協(xié)同參與，借助社會工作專業(yè)方法，吸收最新數(shù)字技術(shù)，秉持本土導(dǎo)向智慧，在行動研究中實現(xiàn)質(zhì)量管理。要做好公信力建設(shè)，高質(zhì)量做好黨務(wù)法務(wù)、行政事務(wù)、專 項 業(yè) 務(wù)、項目財務(wù)等工作。不僅要達(dá)成預(yù)設(shè)目標(biāo)，而且要發(fā)揮正面溢 出 效 應(yīng)，還 要 助 力 社 區(qū) 成 員 的 解 題 和 成長，推進社會政策和宏觀場境的改善。

　　綜上所述，基層社區(qū)治理是當(dāng)今中國的重要任務(wù)。面對 “區(qū)而不社”等社區(qū)成員弱參與現(xiàn)象，我們應(yīng)該基于 “人在場境”框架，理性分析其多維原因，把控其可控因素，從制度、行政、實務(wù)等角度推進積極有利的具體工作。從而不僅助力基層社區(qū)走向真正的共同體，而且推進政治、經(jīng) 濟、社 會、文化的更好協(xié)同，促進民眾美好生活和各領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展的盡快實現(xiàn)。