生態(tài)環(huán)境公益訴訟協(xié)同治理機(jī)制研究

　　摘 要：隨著檢察公益訴訟深入開展，跨行政區(qū)劃生態(tài)環(huán)境公益訴訟面臨越來越多疑難、復(fù)雜的協(xié)同治理問題。本文以最高人民檢察院立案辦理的南四湖流域生態(tài)環(huán)境公益訴訟案為切入點(diǎn)，分析總結(jié)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域行政公益訴訟跨區(qū)劃協(xié)同治理的實(shí)踐困境，進(jìn)而從完善跨區(qū)劃生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟案件管轄制度、調(diào)查取證協(xié)作機(jī)制、生態(tài)環(huán)境修復(fù)協(xié)同機(jī)制、被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)認(rèn)定等方面提出建議。

　　關(guān)鍵詞：南四湖 跨行政區(qū)劃管轄 行政公益訴訟 生態(tài)環(huán)境保護(hù)

　　生態(tài)文明建設(shè)是“國(guó)之大者”。習(xí)近平同志指出，“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”。從萬峰湖到南四湖，最高檢立案辦理跨省際公益訴訟案件，打造出四級(jí)檢察院一體化協(xié)同治理生態(tài)環(huán)境新模式。“南四湖專案”不僅凝聚著跨區(qū)劃環(huán)境行政公益訴訟智慧結(jié)晶，也折射出行政公益訴訟在跨區(qū)劃環(huán)境治理方面面臨的困境。

　　一、基本案情及辦理過程

　　南四湖[1]位于蘇魯皖豫4省交界處，承接著4省34縣(市、區(qū))53條河流來水。由于污染情況嚴(yán)重，近年來已成為3.17萬平方公里流域的“集中納污區(qū)”。南四湖流域跨多省行政區(qū)劃，邊界區(qū)域權(quán)責(zé)交叉不明，跨區(qū)域協(xié)同執(zhí)法聯(lián)動(dòng)不足，流域執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，“多頭管”“交叉管”“無人管”情況突出，導(dǎo)致南四湖生態(tài)環(huán)境“一邊治理，一邊破壞”。2021年4月8日，最高檢成立專案組對(duì)南四湖流域沿湖(河)企業(yè)偷排、亂排等違法行為導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境受損以事立案啟動(dòng)公益訴訟程序，實(shí)行“1+N”——1個(gè)大案加N個(gè)小案模式的辦理，并將南四湖流域邊界爭(zhēng)議地區(qū)生態(tài)環(huán)境受損和南四湖自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出問題作為專案特別重大案件線索進(jìn)行自辦。截至2022年1月，辦案組共發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索237條，共立案205件，其中最高檢立案1件，省級(jí)院立案8件，市縣級(jí)院立案196件，包括行政公益訴訟案件185件，民事公益訴訟案件20件。[2]在最高檢專案組的領(lǐng)辦下，山東、江蘇檢察機(jī)關(guān)依法協(xié)助對(duì)邊界地區(qū)權(quán)責(zé)交叉不明造成生態(tài)環(huán)境受損問題開展調(diào)查取證。2021年7月12日至16日、9月13日至17日，專案組兩次赴山東濟(jì)寧、江蘇徐州開展現(xiàn)場(chǎng)辦案，調(diào)取南四湖邊界爭(zhēng)議問題歷次調(diào)解和劃界文件、當(dāng)?shù)卣ぷ髡f明和生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法案卷等材料，查明南四湖邊界地區(qū)生態(tài)環(huán)境公益受損的原因是邊界爭(zhēng)議導(dǎo)致相關(guān)行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)辦案管轄權(quán)不清。對(duì)此，專案組指導(dǎo)蘇魯豫皖四省檢察機(jī)關(guān)會(huì)簽《關(guān)于深化跨省協(xié)作配合加強(qiáng)南四湖流域檢察公益保護(hù)的意見》(以下簡(jiǎn)稱《南四湖意見》)，核心是建立南四湖流域邊界地區(qū)生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟案件管轄爭(zhēng)議解決機(jī)制，以及逐步推動(dòng)統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和司法辦案尺度。[3]

　　二、南四湖流域跨行政區(qū)劃生態(tài)環(huán)境保護(hù)困境

　　(一)南四湖流域“插花地”環(huán)境監(jiān)管責(zé)任主體不明確，被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)認(rèn)定難

　　南四湖西岸的江蘇省沛縣和山東省微山縣交界處部分段存在邊界不清晰，導(dǎo)致“插花地”地區(qū)環(huán)境治理責(zé)任主體不明確。一是山東省微山縣、江蘇省沛縣對(duì)邊界爭(zhēng)議地區(qū)運(yùn)煤渣碼頭、小型化工企業(yè)、造成污染養(yǎng)殖戶等監(jiān)管缺位，專案組現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證發(fā)現(xiàn)污染情況長(zhǎng)期存在。二是南四湖流域各支流實(shí)際控制區(qū)域部分行政機(jī)關(guān)認(rèn)為南四湖省級(jí)自然保護(hù)區(qū)是山東省設(shè)立的，不是本省的自然保護(hù)區(qū)，沒有嚴(yán)格按照省級(jí)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行管理，將日常監(jiān)管和整治責(zé)任歸于山東省或南四湖管理部門。三是山東、江蘇省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門簽訂協(xié)作機(jī)制對(duì)南四湖跨區(qū)劃環(huán)境違法開展聯(lián)合執(zhí)法，但仍存在全流域、跨區(qū)劃環(huán)境監(jiān)管職權(quán)不清、規(guī)定不明、權(quán)限交叉等問題，再者自然保護(hù)區(qū)現(xiàn)行管理實(shí)行條塊分割，國(guó)家和地方多層級(jí)管理，自然資源、生態(tài)環(huán)境、城鄉(xiāng)水務(wù)、交通運(yùn)輸(港航)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村(漁業(yè)、畜牧)、文化旅游等部門多頭管理、分散執(zhí)法，行政公益訴訟對(duì)行政機(jī)關(guān)互相推諉、怠于履責(zé)無法精準(zhǔn)監(jiān)督。

　　(二)跨區(qū)劃調(diào)查取證難，單方之力難以完成根源治理

　　南四湖流域存在監(jiān)管信息不對(duì)稱，違法主體“打游擊”式逃避監(jiān)管。例如，有的企業(yè)地址在甲省，排污口卻設(shè)在乙省;有的企業(yè)在甲省打擊時(shí)就躲到乙省，在乙省取締時(shí)就跑回甲省;更有少數(shù)企業(yè)橫跨兩省地界，兩邊都有供電線路，一省取締時(shí)，其就稱是另一省企業(yè)。對(duì)上述情形，無論行政執(zhí)法還是公益訴訟案件辦理都面臨跨區(qū)劃調(diào)查取證難。一是跨區(qū)劃調(diào)查取證協(xié)作機(jī)制不完善，對(duì)異地協(xié)助沒有強(qiáng)制性規(guī)定，缺乏剛性保障。二是跨區(qū)劃調(diào)查取證技術(shù)保障發(fā)展不均衡，蘇魯皖豫檢察公益訴訟技術(shù)保障能力不同，特別是基層技術(shù)力量差距更大。三是跨區(qū)劃異地調(diào)查成本過高，辦案檢察院到環(huán)境損害行為地或結(jié)果地等異地調(diào)查取證，人力、經(jīng)濟(jì)以及資源成本較高。對(duì)環(huán)境污染損害行為地和結(jié)果地不相同的，無損害后果的行為地辦案檢察院缺乏跨區(qū)劃調(diào)查取證積極性。

　　(三)四省污染物排放標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，生態(tài)環(huán)境修復(fù)監(jiān)督難度大

　　南四湖流域不同省市水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一是出現(xiàn)沿湖(河)企業(yè)偷排、亂排等違法行為的重要原因[4]。而排放標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一又導(dǎo)致修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)不一致，經(jīng)跨區(qū)劃因素放大，南四湖整體生態(tài)環(huán)境修復(fù)更難統(tǒng)一。首先，跨區(qū)劃生態(tài)環(huán)境修復(fù)執(zhí)行難。南四湖跨區(qū)劃生態(tài)環(huán)境損害可能是多個(gè)行為人違法行為交織、共同侵權(quán)造成的，難以準(zhǔn)確區(qū)分各違法主體之間生態(tài)修復(fù)責(zé)任，導(dǎo)致監(jiān)督違法主體完成生態(tài)修復(fù)存在執(zhí)行難。其次，對(duì)跨區(qū)劃生態(tài)損害修復(fù)的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)各地不統(tǒng)一，行政機(jī)關(guān)責(zé)任不明確，雖然對(duì)各種生態(tài)損害情形的修復(fù)監(jiān)管部門已有規(guī)定，但生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)不一致，且跨區(qū)劃修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)需根據(jù)具體問題協(xié)商，行政機(jī)關(guān)本身無所適從，行政公益訴訟監(jiān)督其生態(tài)修復(fù)履職是否到位更難以把握。

　　三、“南四湖專案”解決南四湖跨區(qū)劃生態(tài)環(huán)境問題的做法

　　專案組現(xiàn)場(chǎng)辦案并邀請(qǐng)中科院空天信息創(chuàng)新研究院和最高檢信息技術(shù)中心運(yùn)用衛(wèi)星遙感、快速檢測(cè)等科技手段對(duì)南四湖跨區(qū)劃生態(tài)環(huán)境問題調(diào)查取證。經(jīng)審查，南四湖跨區(qū)劃問題除其他跨區(qū)劃地區(qū)面臨的“通病”外，主要是“插花地”地區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管缺位、流域環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題。專案組從宏觀層面對(duì)上述問題進(jìn)行解決。

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