本文作者：潘永圣、王穎 單位：江蘇省農委農業(yè)局

近年來，國家對農業(yè)防災減災的投入不斷加大，主要包括恢復生產補助和災害損失補償兩個方面。恢復生產補助主要是重大自然災害發(fā)生后，通過物化或資金形式，對恢復生產的重點環(huán)節(jié)予以補助。2004年開始，省級救災化肥列入財政預算，每年安排1500萬元，年初一次招標，根據(jù)災害發(fā)生情況，在受災季節(jié)發(fā)放到重災區(qū)。與此同時，每年根據(jù)重大災害發(fā)生情況，中央和省里都安排相應救災資金，2006年，針對夏季洪澇災害，省政府安排救災種子補助資金2500萬元；2007年，針對夏季洪澇和臺風，省財政安排1215萬元改補種用種補貼，中央下達該省1400萬元用于采購救災化肥；2008年，針對年初冰凍雪災，中央和省里下達1.03億元災后恢復生產補助資金；2009年，針對春季干旱和小麥穗發(fā)芽，中央和省里安排2480萬元補助資金。2010年，針對小麥長勢較弱的情況，中央和省里安排6500萬元弱苗施肥和穗期病蟲統(tǒng)防統(tǒng)治補助資金；2011年針對春季特大干旱等，中央和省里安排2.39億元，用于抗旱澆水、弱苗施肥等補助。災害損失補償主要通過農業(yè)保險，對農民因災造成的損失給予適當補償，目前主要是成本保險。“十一五”期間，江蘇省農業(yè)保險實現(xiàn)保費收入超過44億元，為全省農業(yè)生產提供了約950億元的風險保障，支付各類農業(yè)保險賠款15.5億元，受惠農戶達730萬戶次。各級農險保費補貼比例從2007年的60%提高到目前的70%以上。其中，中央財政對江蘇給予保費補貼資金約為13.1億元，江蘇省地方各級財政配套20.9億元，農民繳納保費10.3億元。

近幾年扶持糧食產業(yè)發(fā)展項目種類逐年增多、扶持資金數(shù)量逐年增加。從江蘇實際情況看，主要有3個方面：一是圍繞糧食生產科技推廣，在農業(yè)三新工程、農民科技入戶等重點農業(yè)項目中，都安排了不少資金用于糧食生產科技推廣。測土配方施肥、重大病蟲防治等項目上重點突出了糧食生產，2005~2011年投入資金7億元，實施測土配方施肥、有機肥推廣補貼和綠肥種植補貼、有機質提升等重點項目。二是圍繞糧食生產基礎設施建設，制定了高標準農田建設規(guī)劃，明確了每年新增10萬hm2高標準農田的目標，實施了農業(yè)綜合開發(fā)、新增21.5億kg糧食產能建設田間工程等農田基礎建設項目。“十一五”期間財政投入81億元，其中省財政安排42.5億元，改造中低產田80.7萬hm2。三是圍繞糧食生產組織方式轉變，實施了糧食高產增效創(chuàng)建、商品化集中育秧等項目，特別是糧食高產增效創(chuàng)建是2008年新增專項，到2012年，省級專項增加到1.9億元，中央和省級資金總量近3億元。

糧食產業(yè)政策扶持效應與存在問題

國家對糧食生產持續(xù)增加投入，出臺政策扶持，有力地促進了糧食生產發(fā)展，為糧食生產連續(xù)八連增產提供了強有力的支撐，取得了明顯成效。從糧食生產本身，突出表現(xiàn)為“一個調動，三個促進”。

1996～1999年糧食連年豐收，糧食收購價格下行，種糧效益低下，農民種植積極性受到極大影響，導致種植面積持續(xù)下滑，到2003年，全國糧食面積跌至0.99億hm2的低谷，總產4307億kg。2003年，江蘇糧食種植面積465.95萬hm2，為新中國成立以來最低，總產247億kg，為20世紀70年代末的水平。這幾年，各項強農惠農政策最直接的效應就是調動了農民種糧積極性，農民惜地意識增強，20世紀90年代末和21世紀初出現(xiàn)的冬季休閑現(xiàn)象明顯減少，糧食面積出現(xiàn)較大幅度恢復性增長，夯實了糧食生產基礎，2011年與2003年比，全省糧食面積增加65.97萬hm2，增幅14.2%，因面積增加增產糧食35億kg，占增產總量的41.9%。糧食面積增加中以水稻、小麥為主，分別增加40.77萬hm2和49.17萬hm2，油菜、棉花等經(jīng)濟作物因花工多、比較效益不高等原因面積下降。

圍繞糧食生產能力提高，近年來實施的農機具購置補貼、高標準農田建設等政策，改善了農田基礎設施條件，強化了物質裝備水平，糧食生產抵御各種自然災害能力顯著增強，大范圍干旱、洪澇災害得到有效控制，過去經(jīng)常發(fā)生的麥收期間的爛麥場也因機械化收獲而大大減少，糧食綜合生產能力明顯提高。2011年，全省高標準農田比重達到41%，旱澇保收農田面積比重達到66.2%，比2003年提高5個百分點。全省農機總動力達到4106萬kW，比2003年增1077萬kW，增35.6%，主要農作物機械化水平達到80%。在水稻、小麥基本實現(xiàn)機械化收獲的基礎上，玉米等其他作物機械化收獲水平快速提高，2011年純作玉米機收比重達到47%。機插秧、機植保快速發(fā)展，2011年全省擁有插秧機總量達到8萬多臺，近幾年每年新增1萬多臺，機插秧比例超過50%。

江蘇耕地以平原為主，水稻、小麥等糧食作物單產水平高，生產優(yōu)勢突出，但隨著經(jīng)濟水平的提高，農村勞動力大量轉移，糧食生產從業(yè)人員呈兼業(yè)化趨勢，不利于糧食生產持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。近年來，通過推進土地流轉、培育專業(yè)化服務組織等，糧食適度規(guī)模經(jīng)營比重逐年提高。省財政對單宗流轉規(guī)模66.7hm2以上的每667m2補貼100元，蘇州等蘇南經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對土地流轉每667m2補貼300~400元。糧食高產增效創(chuàng)建、商品化集中育秧、重大病蟲害防治、抗旱澆水補助、“一噴三防”補助等重點農業(yè)項目，突出了對專業(yè)化服務組織的扶持，提高了糧食生產的組織化程度。糧食高產增效創(chuàng)建要求每個萬畝片建立3個以上正式登記注冊的專業(yè)化服務組織，重大病蟲害重點用于扶持專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治。而且，農機具購置補貼促進了農機專業(yè)合作組織的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，近幾年，全省從事糧棉油生產的專業(yè)化服務組織以每年新增1000個以上的速度發(fā)展，到2011年，已發(fā)展到6000多個。土地集中型規(guī)模經(jīng)營面積達23.3萬hm2左右。

以糧食高產增效創(chuàng)建、測土配方施肥、農業(yè)三新工程等重點農業(yè)項目實施為抓手，配套集成了一系列高產配套技術體系，創(chuàng)造了一批高產典型，促進了單產水平的提高。水稻上突出了機插稻精確定量栽培技術集成推廣，小麥上突出了氮肥后移等高產技術集成推廣。2011年，全省糧食單產達到414.6kg/667m2，創(chuàng)歷史最高水平，連續(xù)6年保持在400kg/667m2以上，比2003年增60.6kg/667m2。117個部省小麥萬畝示范片平均單產516kg/667m2，比示范縣平均單產高120kg/667m2，單產最高的大中農場，經(jīng)實收測產平均單產為670.1kg/667m2，其中最高田塊平均單產達689.9kg/667m2，再次刷新了該省小麥單產最高紀錄；425個部省扶持的水稻萬畝示范片平均單產682kg/667m2，比示范縣平均高110kg/667m2，單產最高的興化釣魚鎮(zhèn)萬畝片達754.3kg/667m2。

從近年來糧食生產的實際來看，現(xiàn)有的糧食生產扶持政策還存在一些需要進一步完善和改善的問題。一是補貼對象難以與種糧農民對應。糧食直補和農資綜合補貼政策設計是補貼種糧的農民，但在政策實際落實過程中，補貼基本是全部是給土地承包權擁有者，一些從事糧食規(guī)模經(jīng)營的大戶、服務組織等，由于土地是流轉過來的，實際上得不到種糧補貼的實惠。二是補貼面積難以與種植面積對應。目前水稻直補、農資綜合補貼是按省核定到縣（市、區(qū)）的面積進行補貼，良種補貼是按當年實際種植面積補貼，實施落實過程中，部分田塊已經(jīng)改種其他經(jīng)濟作物了，仍享受水稻直補和農資綜合補貼。良種補貼也存在增量上報、減少不報的現(xiàn)象，導致補貼面積大于實際面積。三是補貼效果難以與糧食產量對應。由于種糧補貼大多與種植面積掛鉤，良種補貼原來與種子掛鉤，全覆蓋后也改為與面積掛鉤，種好種壞一樣拿補貼，對刺激農民應用科技、提高單產的作用不大。四是產業(yè)發(fā)展項目扶持資金與實施目標難以對應。目前各類扶持糧食產業(yè)發(fā)展的扶持項目還存在單打獨斗的情況，提出的目標很多，但投資標準不高，同樣的標準良田建設，有的每667m2投入500元，有的投入1100多元，難以達到項目實施提出的建設規(guī)模和建設標準。

完善糧食生產支持與保護體系對策建議

根據(jù)扶持糧食生產的目的，在不斷加大扶持力度的基礎上，加強政策和項目整合，集聚資金資源，更好地發(fā)揮效應。重點考慮4個方面：一是圍繞增加糧農收入的補貼性政策。主要是現(xiàn)有的糧食直補和農資綜合補貼，建議統(tǒng)統(tǒng)歸為糧食直補一項政策，根據(jù)財力水平和農資成本上升等情況，不斷提高補貼標準，增加糧農收入。二是圍繞關鍵環(huán)節(jié)的技術物化補貼。主要是現(xiàn)有的“一噴三防”補貼、抗旱澆水補貼等，建議將現(xiàn)有的良種補貼歸入糧食直補，重新設立與良種掛鉤的良種推廣補貼。三是圍繞生產能力提高的產業(yè)項目。突出農田基礎設施建設、科技集成推廣、專業(yè)化服務等事關糧食單產水平提高關鍵環(huán)節(jié)，加大投入水平，組織實施重點農業(yè)項目，提高綜合生產能力。這方面投入目前遠遠不足，特別是農田基礎設施投入不足，相當部分農田基礎設施還不配套，灌排能力弱、機械作業(yè)不方便，需要加快推進。四是圍繞糧食生產公益性服務的常規(guī)工作。主要包括農情、病蟲情、土壤墑情等觀測點建設和動態(tài)監(jiān)測，糧食生產新品種、新技術、新產品的試驗示范推廣等，這方面是糧食生產投入的短腿，存在以項目代替經(jīng)常性公益性服務的現(xiàn)象，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，糧食生產公益性服務嚴重弱化，正常工作無法開展，必須盡快解決，要將必要的經(jīng)費列入經(jīng)常性財政預算。

每一項糧食生產扶持政策都有政策的初衷，在制定具體操作辦法時，要緊緊圍繞政策目的，做到結果與目的相一致。對糧農的收入補貼，必須堅持種糧得補貼、不種糧不得補貼和誰種糧補給誰的大原則，為提高資金兌付速度，最好以上年度糧食種植面積作為下年度的補貼依據(jù)，從而保證每年在春耕生產前將資金兌付到位。為促進糧食規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展，建議在核實登記種植面積時，對種植面積達到3.33hm2以上的大戶單獨建立檔案，在保持存量補貼標準不變的情況下，新增補助中安排一定比例用于種糧大戶補貼，更好地發(fā)揮政策效應。對技術物化補貼，要堅持以實物形式補助，確保資金用于關鍵技術環(huán)節(jié)。要根據(jù)不同的物化補貼特性，確定適宜的補貼范圍，不宜所有補貼都搞全覆蓋。考慮到物化補貼一般需要公開招標，需要1個月左右的時間，同時又要確保補助物資發(fā)放到戶不誤農時，要將補貼資金列入預算，常態(tài)化管理，增強計劃性。比如，2012年的第二批“一噴三防”資金，由于時間緊，不少地方招標都是采取的應急之舉，有的地方由于農資銷售商已經(jīng)備貨，造成矛盾。對扶持糧食產業(yè)發(fā)展的項目類政策，要根據(jù)項目目標，制定切實可行的實施內容和考核指標，達到項目實施效果。目前，一些項目在設計本身就存在一些不合理現(xiàn)象，項目建設的內容、標準等要求提得很高，靠項目資金根本無法完成，導致一些地方在實施過程中弄虛作假，有的同一項目重復實施，反而造成浪費。對經(jīng)常性公益性服務，要明確具體工作任務，建立系統(tǒng)的農情調度、試驗示范工作機制，既能為領導掌握實際情況和決策提供可靠依據(jù)，又能為糧食生產提供服務。

經(jīng)過近年來的發(fā)展，扶持糧食生產的政策逐年增多，這些政策、項目效果如何缺乏系統(tǒng)的評價，扶持標準的提高、規(guī)模的擴大等行政色彩還比較濃烈，隨著扶持力度的逐步加大，有必要建立科學的評價機制。一是要有科學的評價體系。根據(jù)不同的政策類型、項目種類，選擇科學合理、可操作的評價指標，建立相應的評價體系。二是要有合適的評價機構。目前項目的考核評估往往是項目管理單位自己，有時間就抓得緊一點，沒時間就抓得松一點，有的根本就沒有考核評價。可以借鑒國際上一些好的做法，安排適當經(jīng)費，委托第三方開展評價，保證評價的客觀性、公正性。三是要有評價結果應用機制。評價結果要作為進一步完善政策、安排項目等的重要依據(jù)，促進糧食生產支持保護的良性循環(huán)。

隨著扶持糧食生產的政策支持力度加大，資金不斷增多，如何確保專款專用，最大限度發(fā)揮政策扶持資金的效應，十分必要。一是要推行陽光操作。特別是各種直補農戶的強農惠農政策，一定要建立規(guī)范的到戶臺賬、加大公示力度，接受社會監(jiān)督。項目立項、組織實施等要規(guī)范程序，減少人為因素干擾，最大限度發(fā)揮項目實施效果。二是要加大督查力度。在政策落實和項目實施過程中，對照政策要求、實施目標等，加強檢查，及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過程中出現(xiàn)的各種問題，對不規(guī)范、不到位的情況予以糾正。三是要加大資金審計力度。按照不同政策和扶持項目種類，安排相應資金，組織開展獨立審計，實行普查和抽查相結合，對是否專款專用、是否規(guī)范建賬、是否發(fā)揮效應等開展審計，督查各地規(guī)范資金使用。