行政特許行為中的法律規(guī)制特性研究

　　行政特許行為，也就是行政機(jī)關(guān)在行政管理中對(duì)一方當(dāng)事人利益和權(quán)利有利的法律行為。它也屬于行政許可行為的范圍，是一種特別的行政許可行為。普通的行政許可行為具有強(qiáng)烈的法律意義，特別許可行為也有強(qiáng)烈的裁量性。特許作為一種政府規(guī)制工具及行政法的重要概念，它和一般許可行為在法律上也有一定的問(wèn)題，這類(lèi)研究還充實(shí)了行政法學(xué)的基本內(nèi)容，也有一定的現(xiàn)實(shí)作用。

　　關(guān)鍵詞：行政法,特許,法律規(guī)制

　　一、問(wèn)題的提出

　　根據(jù)行政許可法的規(guī)定，有限自然資源的開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等可以設(shè)定行政許可。這些事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式作出決定。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。以這條規(guī)定為依據(jù)，社會(huì)中存在的大量有限公共資源，例如航空運(yùn)輸業(yè)、無(wú)線(xiàn)電頻率使用以及城市水務(wù)、電力等領(lǐng)域，其利用與配置可設(shè)定行政許可。那么，這一領(lǐng)域的許可具有何種特點(diǎn)呢?其在許可過(guò)程中又會(huì)有哪些獨(dú)特問(wèn)題需要行政法學(xué)者關(guān)注呢?本文將試圖對(duì)這些問(wèn)題作出簡(jiǎn)要描述與勾勒。

　　二、特許與一般許可的差異

　　1.作為基礎(chǔ)的權(quán)利性質(zhì)不同

　　這點(diǎn)正如前述，已有部分學(xué)者對(duì)此加以了討論。例如有多位學(xué)者將我國(guó)的行政許可分為一般許可和特別許可。認(rèn)為一般許可僅僅是對(duì)法律一般禁止的解除，而特別許可則是賦予相對(duì)人可以與第三人抗衡的新的法律效力的行為，是為特定人設(shè)定的新的權(quán)利和資格的行為，行政特許區(qū)別于普通許可的最重要法律特征是行政當(dāng)局的申請(qǐng)人提供了一個(gè)完全的公法上的主體權(quán)利，例如建設(shè)一所醫(yī)院，經(jīng)營(yíng)一個(gè)鐵路企業(yè)。

　　這種權(quán)利本來(lái)是為高權(quán)主體所承擔(dān)的，并不為申請(qǐng)人所擁有的，所以特許是高權(quán)主體將自己擁有的權(quán)利的出讓行為。特許不同于委托。特許是對(duì)權(quán)利的授予，許可和例外準(zhǔn)許是對(duì)禁止的解除。他們之間只是在都需要得到行政當(dāng)局同意的程序方面，有形式上的共同點(diǎn)。

　　2.特許與一般許可的目的不同

　　通常而言，特許往往通過(guò)拍賣(mài)、招標(biāo)等方式，選擇最適合者進(jìn)入市場(chǎng)。在這一過(guò)程中，特許的目的在于考慮服務(wù)提供的質(zhì)量及其價(jià)格，往往針對(duì)的那些資源稀缺或具有壟斷性的行業(yè)，更多集中于對(duì)企業(yè)及其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)制。一般的事前許可其目的往往在于做出某種條件規(guī)定，以使被許可者能夠滿(mǎn)足某些提供服務(wù)或者產(chǎn)品的最低標(biāo)準(zhǔn)，其更多的適用于社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域，例如食品安全、健康安全等設(shè)定的許可，其目的一般在于消除消費(fèi)者與企業(yè)之間的信息不對(duì)稱(chēng)。

　　3.特許與一般許可的事后監(jiān)管力度不同

　　對(duì)于特許而言，由于其往往涉及到有限公共資源配置等領(lǐng)域，這些領(lǐng)域往往具有相當(dāng)?shù)墓怖婵剂俊＿@就使得特許之后，政府規(guī)制的重要內(nèi)容為企業(yè)履行協(xié)議的情形。例如，公共服務(wù)的質(zhì)量、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及是否能夠按照合同約定提供服務(wù)。例如，市政公用事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)被賦予之后，要在主管行政機(jī)關(guān)監(jiān)督下連續(xù)不斷的為公民提供良好穩(wěn)定的服務(wù)，而且中止或停止?fàn)I業(yè)，必須事先得到主管部門(mén)的同意。

　　這在《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》中有明確的規(guī)定。例如，在水務(wù)領(lǐng)域，政府確保水務(wù)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)能不中斷地提供公共產(chǎn)品和普遍服務(wù)，對(duì)實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的水務(wù)措施予以維護(hù)，保持設(shè)施的良好運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，政府需要制定保證不會(huì)因特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)擅自停業(yè)、歇業(yè)而影響公共利益和公共安全的臨時(shí)接管應(yīng)急預(yù)案，并保留在必要時(shí)收回自己經(jīng)營(yíng)的權(quán)力和能力。對(duì)此，行政許可法中也有相關(guān)規(guī)定。

　　對(duì)于一般許可而言，例如駕駛許可、營(yíng)業(yè)許可，此類(lèi)許可之后，政府規(guī)制的更多內(nèi)容在于是否符合資質(zhì)要件或者某種最低要求，以及在此基礎(chǔ)上，企業(yè)或個(gè)人是否遵循了必要的行業(yè)規(guī)定及其標(biāo)準(zhǔn)。如營(yíng)業(yè)許可中，政府往往重點(diǎn)監(jiān)管其經(jīng)營(yíng)范圍是否符合法律規(guī)定，是否有違法經(jīng)營(yíng)等情況。

　　三、特許的法律規(guī)制

　　1.招標(biāo)與拍賣(mài)方式的選擇與程序設(shè)計(jì)

　　正如上文所言，招標(biāo)與拍賣(mài)方式具有不同的特點(diǎn)。前者往往針對(duì)較為復(fù)雜的標(biāo)的要求，既要考慮價(jià)格因素也要考慮綜合的技術(shù)要求;而后者則往往主要考慮價(jià)格。由于兩種規(guī)制方式的不同，使得在選擇招標(biāo)與拍賣(mài)方式中也有著不同的側(cè)重點(diǎn)。如何設(shè)計(jì)合理的競(jìng)標(biāo)機(jī)制進(jìn)行市場(chǎng)化選擇，是管制理論研究與實(shí)踐領(lǐng)域中的最大難題之一。如果競(jìng)標(biāo)機(jī)制設(shè)計(jì)不好，未必能通過(guò)市場(chǎng)化方式選擇出最合適的被許可人。而對(duì)于拍賣(mài)而言，同樣存在類(lèi)似的問(wèn)題，如何避免幕后交易以及事先底價(jià)的確定等，同樣存在若干問(wèn)題。

　　一般而言，招標(biāo)程序適用招標(biāo)投標(biāo)法的相關(guān)規(guī)定，大體包含招標(biāo)、資格預(yù)審與投標(biāo)、評(píng)標(biāo)與公示與簽署協(xié)議四個(gè)階段。一般情況下，此種程序以相對(duì)人的申請(qǐng)為前提。只有當(dāng)相關(guān)企業(yè)提出相關(guān)申請(qǐng)之后，才涉及到后續(xù)程序的展開(kāi)。這一申請(qǐng)，往往也對(duì)行政機(jī)關(guān)規(guī)定了一定的作出決定期限。如果認(rèn)為企業(yè)不符合申請(qǐng)資格，也應(yīng)當(dāng)說(shuō)明相關(guān)理由。

　　以上是對(duì)于招標(biāo)投標(biāo)程序的簡(jiǎn)要描述。招標(biāo)程序的關(guān)鍵在于確保競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程以一種公平和透明的方式進(jìn)行并且接受監(jiān)督，并采用明晰的評(píng)標(biāo)程序，以確保要求的質(zhì)量能夠得以實(shí)現(xiàn)。在這一過(guò)程中，需要公平對(duì)待所有潛在的簽約者，以確保投標(biāo)活動(dòng)不會(huì)使任何一個(gè)簽約者處于不利地位。

　　2.特許合同的解除、變更與信賴(lài)保護(hù)

　　通過(guò)特許合同，可以為社會(huì)不斷提供質(zhì)量可靠的產(chǎn)品與服務(wù)。這種狀況的維持需要特許人不能隨意解除合同。因?yàn)椋坏┻@種合同被解除，將給受益人帶來(lái)相當(dāng)大的影響，無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)期的經(jīng)濟(jì)目的。為了防止這種情況發(fā)生，在制定特許合同時(shí)，便往往做出了具體的規(guī)定。這往往與行政許可法中的信賴(lài)保護(hù)利益相關(guān)聯(lián)。由此給公民、法人或其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。

　　作為特許而言，行政主體除經(jīng)公共利益需要或其他特性條件可以解除合同之外，一般情況下不得擅自改變已經(jīng)生效的許可。但是，對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)者而言，也往往被要求負(fù)有持續(xù)提供的義務(wù)。例如，根據(jù)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》規(guī)定，獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)履行以下責(zé)任，科學(xué)合理制定企業(yè)年度生產(chǎn)、供應(yīng)計(jì)劃以及組織生產(chǎn)，履行經(jīng)營(yíng)協(xié)議，為社會(huì)提供足量的、符合標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品和服務(wù)等。因此，解除特許協(xié)議往往也設(shè)定了一定條件。特許協(xié)議的解除，政府應(yīng)以書(shū)面形式告知特許經(jīng)營(yíng)者，并召開(kāi)一定聽(tīng)證會(huì)，以充分聽(tīng)取特許經(jīng)營(yíng)者的意見(jiàn)。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1]胡敏潔.特許、行政法與規(guī)制工具[J].《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2006年5期.

　　推薦期刊：行政法學(xué)研究行政管理類(lèi)論文投稿

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