社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入行政法治的軟法范式

　　摘 要將兼具意識(shí)形態(tài)與憲法規(guī)范雙重屬性的社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入行政法治領(lǐng)域，是當(dāng)前法治建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。社會(huì)主義核心價(jià)值觀蘊(yùn)含著行政法治新功能，與軟法治理在價(jià)值領(lǐng)域達(dá)成了法治契合。軟法范式在社會(huì)主義核心價(jià)值觀與行政法治之間具有獨(dú)特的融合性與通約性，利用軟法與范式的學(xué)說模型，可對(duì)軟法在行政法治中的運(yùn)行構(gòu)造、社會(huì)主義核心價(jià)值觀對(duì)軟法范式的規(guī)定性、社會(huì)主義核心價(jià)值觀的軟法范式效應(yīng)展開討論。推動(dòng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀在行政法治領(lǐng)域的運(yùn)用，可以在軟法范式的輔助下，構(gòu)筑價(jià)值與規(guī)范相統(tǒng)一的混合治理模式，推行導(dǎo)向與規(guī)制相結(jié)合的新型行政方式。

　　本文源自求索 發(fā)表時(shí)間：2021-03-19《求索》(月刊)創(chuàng)刊于1980年，是由湖南省社會(huì)科學(xué)院主辦的哲學(xué)、社會(huì)科學(xué)學(xué)術(shù)刊物。以研究社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的重大理論問題和實(shí)際問題為辦刊的中心任務(wù)。

　　關(guān)鍵詞核心價(jià)值觀;軟法范式;混合治理;柔性行政

　　一、引論

　　社會(huì)主義核心價(jià)值觀①自2012年黨的十八大報(bào)告正式提出之后，迅速成為我國(guó)意識(shí)形態(tài)與社會(huì)科學(xué)等領(lǐng)域的重要研究課題。特別是2016年《關(guān)于進(jìn)一步把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見》②(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)的施行，確立了“運(yùn)用法律法規(guī)和公共政策向社會(huì)傳導(dǎo)正確價(jià)值取向，把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)”的工作總目標(biāo)，開啟了核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)的關(guān)鍵一步。而隨著2018年3月全國(guó)人大完成第5次憲法修改③和同年5月《社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》④(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)的印發(fā)，核心價(jià)值觀不僅在我國(guó)確立了憲法規(guī)范的尊崇地位，而且還明確了其融入法治建設(shè)的6項(xiàng)原則和6大任務(wù)，提出了“推動(dòng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀全面融入中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”的根本目標(biāo)，核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)已經(jīng)兼?zhèn)淞苏咭罁?jù)、規(guī)范屬性與制度目標(biāo)。

　　相較于培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀這一宏大的學(xué)術(shù)熱點(diǎn)，核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)的成果數(shù)量相對(duì)比較有限①，現(xiàn)有研究主要集中在核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)的重要性、必要性、可行性三大領(lǐng)域以及學(xué)理邏輯、融入路徑兩個(gè)方面，具體到行政法領(lǐng)域，涉及核心價(jià)值觀融入行政法治這一 重要課題的探索就明顯缺乏。實(shí)踐地看，當(dāng)前行政法治領(lǐng)域亟需對(duì)核心價(jià)值觀的行政法價(jià)值、行政法發(fā)展與核心價(jià)值觀的內(nèi)在規(guī)定性、核心價(jià)值觀在行政法治中的多樣化表達(dá)及運(yùn)用等方面展開研究，以達(dá)到核心價(jià)值觀全面融入行政法治的根本目標(biāo)。

　　為應(yīng)對(duì)上述命題，本文擬用“軟法范式”這一學(xué)說模型。這是一種基于庫恩的范式學(xué)說與公共治理領(lǐng)域的軟法理論之綜合而形成的系列理論模型、論證體系與實(shí)踐范例。囿于主題與篇幅的限定，軟法范式在文中主要用于核心價(jià)值觀與行政法治的融合性、通約性探討，這雖與庫恩在科學(xué)領(lǐng)域所主張的科學(xué)范式學(xué)說有所區(qū)別，但卻符合當(dāng)前行政法治建設(shè)的客觀需求與制度目標(biāo)。

　　二、核心價(jià)值觀在行政法治中的功能與契合

　　“價(jià)值”一詞在行政法領(lǐng)域雖不常用，但價(jià)值理論在行政法治領(lǐng)域卻有著很高的適用性。要探索核心價(jià)值觀融入行政法治這一新命題，必然要在此基礎(chǔ)上對(duì)核心價(jià)值觀所蘊(yùn)含的行政法治新功能予以闡釋，并對(duì)核心價(jià)值觀與軟法治理這一行政法治新模式的契合體系展開討論。

　　(一)價(jià)值理論在行政法治領(lǐng)域的適用

　　提到價(jià)值和價(jià)值理論，不少人會(huì)認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域?qū)Ｓ泻统Ｓ玫男g(shù)語，實(shí)際上這種認(rèn)識(shí)并不準(zhǔn)確。其實(shí)，“法律自誕生之日起便與社會(huì)核心價(jià)值之間客觀形成了相互塑造和進(jìn)化的緊密關(guān)系”②， 價(jià)值和價(jià)值理論一直在法學(xué)基礎(chǔ)理論中占有特殊的一席之地，具體來講，法的價(jià)值理論可以分解為以下兩個(gè)方面。一方面，“法律作為調(diào)整社會(huì)生活的規(guī)范體系，從終極意義上說，它的存在本身不是目的，而是實(shí)現(xiàn)一定價(jià)值的手段”③。排除為數(shù)不多的人類情感、倫理、行為習(xí)慣等非理性因素，社會(huì)成員的大部分行為都屬于價(jià)值選擇活動(dòng)，即具有明顯價(jià)值考量和價(jià)值追求的目標(biāo)行動(dòng)。這在現(xiàn)代社會(huì)特別明顯，該方面認(rèn)識(shí)可以用以指引大量社會(huì)規(guī)則和法律規(guī)范的制定，分析眾多法律行為和法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更與消滅，有助于對(duì)立法初衷、法治目標(biāo)與法律效果出現(xiàn)反差等法治命題的識(shí)別和解決。另一方面，從法律之治的本質(zhì)來看，“法治不僅是工具，不僅是我們實(shí)現(xiàn)社會(huì)理想目標(biāo)的必要手段，更具有不可替代的內(nèi)在價(jià)值，厲行法治應(yīng)當(dāng)成為我們崇高的價(jià)值追求”④。法治所具有的特殊內(nèi)在價(jià)值，使其自身擁有了獨(dú)立于立法主體和法治目標(biāo)的地位與價(jià)值，且法治可以防范權(quán)力的濫用和威脅，保護(hù)社會(huì)成員之間的平等、自由和安全，已經(jīng)成為當(dāng)今社會(huì)一項(xiàng)標(biāo)志性的制度價(jià)值體系。

　　具體到行政法治領(lǐng)域，價(jià)值理論在抑制行政權(quán)力的過度行使，規(guī)范行政主體的自由裁量權(quán)，平衡行政目標(biāo)與行政執(zhí)法目的，降低行政活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)成本，保障行政相對(duì)人獲得公平合理的對(duì)待等方面具有很高的適用性。價(jià)值理論在行政法治中的適用不僅產(chǎn)生了行政成本、行政目標(biāo)、行政效率等重要概念，還引起了學(xué)界對(duì)行政法價(jià)值理論的探索，其中關(guān)保英教授較早地研究了行政法的價(jià)值定位命題，提出了行政法治中“效率與程序的調(diào)和”“行政程序效率一體化”①的觀點(diǎn)，認(rèn)為“行政法亦不同程度地具有規(guī)則體系和價(jià)值系統(tǒng)二重性質(zhì)，二者在行政法研究中的地位是不可以偏廢的”②;宋功德博士提出了行政法的初級(jí)、中級(jí)和終極三級(jí)價(jià)值體系，依次分別是行政法律秩序、行政法治和公民自由③。其實(shí)，價(jià)值理論在被當(dāng)代行政法治所認(rèn)可之前，其所蘊(yùn)含的手段目的相稱性考量模式早已被吸納到法治實(shí)踐中，最典型的例子就是比例原則在德國(guó)的定型以及其“三階理論”構(gòu)造的確定，即“手段的妥當(dāng)性，必要性和法益相稱性”④。而通過比例原則的確立，價(jià)值理論不僅在法律和政策⑤中占據(jù)了一席之地，更在行政立法⑥與司法裁判⑦中獲得貫徹。

　　(二)核心價(jià)值觀蘊(yùn)含的行政法治新功能

　　核心價(jià)值觀的“三個(gè)倡導(dǎo)”蘊(yùn)含了三個(gè)價(jià)值體系，分別“明確了國(guó)家、社會(huì)、公民三個(gè)層面的價(jià)值目標(biāo)、價(jià)值取向、價(jià)值準(zhǔn)則”⑧，是全面建成法治政府的價(jià)值保障。將核心價(jià)值觀放置到行政法基本原則與法治實(shí)踐的背景下考察，核心價(jià)值觀不僅對(duì)于行政成本效益問題與行政關(guān)系理論的重構(gòu)有著獨(dú)特的價(jià)值效應(yīng)，更具備了以下兩個(gè)方面的行政法治新功能。

　　一是降成本，提效益。以行政執(zhí)法為例，傳統(tǒng)行政法理論下的行政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)并不需要首先或過多地考慮成本問題，甚至在某些情形下產(chǎn)生了法治“無成本論”⑨的誤區(qū)。但當(dāng)行政活動(dòng)進(jìn)入到現(xiàn)代社會(huì)時(shí)，基于社會(huì)活動(dòng)的成本范疇已經(jīng)從原先較為單一的物質(zhì)成本拓展到了其他方面，比如時(shí)間成本、機(jī)會(huì)成本以及人員人力成本等，行政主體及其工作人員逐漸落入到日益繁重、不堪重負(fù)的行政執(zhí)法任務(wù)中。這既降低了執(zhí)法人員的工作熱情，又會(huì)影響到執(zhí)法效果，而在行政成本居高不下的前提下，追求效益最大化作為“現(xiàn)代社會(huì)對(duì)政府的要求”瑏瑠自然也無從談起。其實(shí)，核心價(jià)值觀倡導(dǎo)的文明、公正、法治、敬業(yè)可以形成組合統(tǒng)一的價(jià)值引導(dǎo)模式，“將國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人層面的價(jià)值要求貫穿到道德建設(shè)各方面，以主流價(jià)值建構(gòu)道德規(guī)范、強(qiáng)化道德認(rèn)同、指引道德實(shí)踐”瑏瑡，促成文明辦事、公道辦事、依法辦事、盡職辦事的行政辦事規(guī)則，不僅很大一部分的亂政、怠政、懶政可以避免， 行政相對(duì)人依法維權(quán)和行政主體履職盡責(zé)的成本也會(huì)降低，隨之而來的自然是行政法治效益的提升。

　　二是求共識(shí)，促合作。隨著現(xiàn)代社會(huì)法治化進(jìn)程的加快，越來越多的行政法領(lǐng)域開始出現(xiàn)行政主體行使職權(quán)、履行職責(zé)的合作化現(xiàn)象。近年來大量興起的PPP(政府與社會(huì)資本合作)模式為代表的合作行政，公共治理理論所倡導(dǎo)“強(qiáng)調(diào)對(duì)公共關(guān)系的規(guī)范和管理應(yīng)當(dāng)基于普遍的公眾參與”① 的參與行政，以及部分學(xué)者提出的“行政參與原則”②和“現(xiàn)代行政法的精神就是服務(wù)與合作精神”③等見解，均是行政合作化趨勢(shì)的體現(xiàn)。在這一基本趨勢(shì)和重要背景下，核心價(jià)值觀倡導(dǎo)的民主、平等、誠(chéng)信、友善可以為行政合作的實(shí)現(xiàn)提供價(jià)值理念的支持，擴(kuò)大參與、增強(qiáng)溝通、尋求共識(shí)， 推動(dòng)政府建設(shè)理念的更新，“實(shí)行法治政府建設(shè)與創(chuàng)新政府、廉潔政府、服務(wù)型政府建設(shè)相結(jié)合”④。 進(jìn)一步來看，除非由于公共利益、國(guó)家安全和執(zhí)法效率的特殊考慮，以及法律法規(guī)已經(jīng)明確存在不宜推行的特定領(lǐng)域，行政主體與行政相對(duì)人、行政主體之間以及行政主體與第三方組織之間可以逐步推行平權(quán)型、協(xié)商式、協(xié)同化的新公共行政模式，促進(jìn)行政關(guān)系的轉(zhuǎn)型，推動(dòng)行政關(guān)系理論的時(shí)代重構(gòu)。

　　(三)核心價(jià)值觀與軟法治理的法治契合

　　當(dāng)前，在我國(guó)已經(jīng)構(gòu)筑起了從憲法、法律、法規(guī)到司法解釋、規(guī)范性文件、團(tuán)體規(guī)定的核心價(jià)值觀規(guī)范體系，這為核心價(jià)值觀在公共治理領(lǐng)域的運(yùn)用和貫徹提供了制度前提，也與軟法治理在價(jià)值領(lǐng)域達(dá)成了三個(gè)方面的法治契合。

　　第一，本體價(jià)值的基礎(chǔ)契合。社會(huì)主義核心價(jià)值觀是當(dāng)前國(guó)家治理和社會(huì)治理同步推進(jìn)的價(jià)值靈魂，規(guī)定了我國(guó)公共治理領(lǐng)域的價(jià)值根基。而軟法是公共治理模式勃興的產(chǎn)物，也是現(xiàn)代法治對(duì)社會(huì)治理模式多元化和社會(huì)發(fā)展形式多樣化的接納，軟法不僅常見于“國(guó)家立法中的柔性規(guī)則以及政治組織規(guī)則、社會(huì)共同體規(guī)則”⑤，數(shù)量上更屬于“我國(guó)公法體系中‘沉默的大多數(shù)’”⑥，可以說軟法奠定了公共治理的“軟屬性”和“軟基礎(chǔ)”，這與核心價(jià)值觀在我國(guó)法律規(guī)范和政策體系中依然廣泛使用的宣告式、號(hào)召式、指導(dǎo)式、激勵(lì)式、評(píng)價(jià)式等“軟風(fēng)格”，具有本體價(jià)值上的高度契合性。

　　第二，目標(biāo)價(jià)值的動(dòng)力契合。“社會(huì)主義核心價(jià)值觀是當(dāng)代中國(guó)精神的集中體現(xiàn)，凝結(jié)著全體人民共同的價(jià)值追求”⑦，是持續(xù)推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)，“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”，“構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”⑧的價(jià)值動(dòng)力。可以說，在行政法治的推動(dòng)進(jìn)程中，貫徹核心價(jià)值觀具有深厚的價(jià)值動(dòng)力。與之相對(duì)應(yīng)，軟法在以公共治理為典型場(chǎng)域的公域之治中早已深度適用，并逐漸向社會(huì)治理、國(guó)家治理等更寬廣的法治范疇延伸，“軟法側(cè)重于體現(xiàn)社會(huì)公共性，關(guān)注多元利益訴求，倚重協(xié)商民主，推崇認(rèn)同、共識(shí)與合意”⑨，它同核心價(jià)值觀孜孜追求的“內(nèi)化為人們的精神追求，外化為人們的自覺行動(dòng)”瑏瑠奮斗目標(biāo)，存在著認(rèn)識(shí)理念與觀念自覺上的動(dòng)力契合。

　　第三，規(guī)范價(jià)值的模式契合。經(jīng)過核心價(jià)值觀入法入規(guī)系列重要部署的逐步落實(shí)，《指導(dǎo)意見》 確定的“把社會(huì)主義核心價(jià)值觀的要求體現(xiàn)到憲法法律、法規(guī)規(guī)章和公共政策之中，轉(zhuǎn)化為具有剛性約束力的法律規(guī)定”系列目標(biāo)將逐步成為現(xiàn)實(shí)，核心價(jià)值觀必然成為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中兼具國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施和社會(huì)成員自覺認(rèn)同施行的特殊規(guī)范。在這方面，軟法恰是集成員認(rèn)同與自覺履行于一體的典型規(guī)則模式，該模式本身就是它區(qū)別于傳統(tǒng)國(guó)家法律規(guī)范的基本特點(diǎn)，伴隨著公共治理的不斷拓展和行政法治的深入推進(jìn)，核心價(jià)值觀與軟法在適用模式上的契合會(huì)越來越密切而明顯。

　　三、軟法范式對(duì)行政法治與核心價(jià)值觀的融通表達(dá)

　　“范式”(paradigms)學(xué)說由庫恩在1962年首次出版的《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》中提出，將“范式”學(xué)說引入軟法領(lǐng)域并啟用“軟法范式”的表述，意在重申軟法范疇是一個(gè)集問題、方法、內(nèi)容于一體，兼具封閉性與開放性的獨(dú)特理論模型與實(shí)踐體系。為進(jìn)一步獲取軟法范式在核心價(jià)值觀融入行政法治中的學(xué)說優(yōu)勢(shì)，以下將分別對(duì)軟法在行政法治中的運(yùn)行構(gòu)造、核心價(jià)值觀對(duì)軟法范式的規(guī)定性以及核心價(jià)值觀的軟法范式效應(yīng)展開討論。

　　(一)軟法在行政法治中的運(yùn)行構(gòu)造

　　軟法是軟法范式的本體存在，規(guī)定了軟法范式的實(shí)踐特性，是軟法范式的客觀載體。對(duì)軟法范式及其運(yùn)用的探討必然要從軟法的運(yùn)行開始。具體到行政法治領(lǐng)域，該命題集中附著于軟法的運(yùn)行構(gòu)造上，以法治實(shí)踐環(huán)節(jié)為視角，可劃定為以下三塊領(lǐng)域。

　　首先，是軟法的生成與存在。軟法的生成既涉及軟法的制定主體，也關(guān)系到軟法的形成模式。 一方面，以傳統(tǒng)法律規(guī)范的生成主體來看，立法機(jī)關(guān)與不具有立法權(quán)限的社會(huì)團(tuán)體均能成為軟法的生成主體，從主體行為的多樣性來進(jìn)一步理解，立法機(jī)關(guān)既有制定符合立法程序的嚴(yán)格立法行為， 也有擬制其他規(guī)范的法定權(quán)限，這就自然囊括了軟法的制定。另一方面，從規(guī)范的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和存在形態(tài)考量，一部嚴(yán)格意義上的法律規(guī)范往往是“行為模式—法律后果”式的剛性規(guī)范與倡導(dǎo)性、宣告性、評(píng)價(jià)性的柔性條款的共生并存。而在立法之外，則是數(shù)量龐大的社會(huì)團(tuán)體制定的軟法群體，“這類規(guī)范不可計(jì)數(shù)，但總體上卻處于法學(xué)視野之外”①，這類軟法在進(jìn)入行政法治研究視野之前，就已經(jīng)是“法律世界里沉默的巨人”②。

　　其次，是軟法的認(rèn)可與適用。除了基于實(shí)踐認(rèn)可而產(chǎn)生的軟法外，以制定模式生成的軟法在產(chǎn)生之后最重要的使命就是被認(rèn)可與適用。雖然軟法的產(chǎn)生基礎(chǔ)是成員的認(rèn)可，但這并不能得出軟法不存在被認(rèn)可的問題，因?yàn)檐浄ㄅc傳統(tǒng)法律規(guī)范一樣要面臨龐大的社會(huì)成員群體中“不服從者” 的存在，但軟法擅長(zhǎng)運(yùn)用社會(huì)成員在特定群體中的特殊關(guān)聯(lián)與特別要素，以“理想目標(biāo)、價(jià)值追求、 道德倫理、公序良俗、利益分配、人性化管理等內(nèi)在感召力量”③作為引導(dǎo)性資源加以運(yùn)用，最終完成軟法的社會(huì)認(rèn)可。從本質(zhì)上看，軟法在行政執(zhí)法與司法活動(dòng)中的適用(即國(guó)家機(jī)關(guān)的實(shí)施)是軟法認(rèn)可問題在另一場(chǎng)域的展現(xiàn)，《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第35條規(guī)定的催告履行和第42條規(guī)定的協(xié)議履行，以及行政訴訟司法文件對(duì)政策文件的有限認(rèn)可態(tài)度④，均是軟法適用的重要體現(xiàn)。

　　最后，是軟法的否定與挑戰(zhàn)。從軟法實(shí)施的效果來看，軟法的否定與挑戰(zhàn)是認(rèn)可與適用的對(duì)立面，這種否定與挑戰(zhàn)主要來自公民或社會(huì)團(tuán)體成員對(duì)軟法的不接受，挑戰(zhàn)的的基本方式是啟動(dòng)行政執(zhí)法或提起司法訴訟。

　　(二)核心價(jià)值觀對(duì)軟法范式的規(guī)定性

　　習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)：“要按照社會(huì)主義核心價(jià)值觀的基本要求，健全各行各業(yè)規(guī)章制度，完善市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、學(xué)生守則等行為準(zhǔn)則，使社會(huì)主義核心價(jià)值觀成為人們?nèi)粘９ぷ魃畹幕咀裱?rdquo;①可見，核心價(jià)值觀對(duì)于包括軟法在內(nèi)的各種社會(huì)規(guī)范均具有內(nèi)在的規(guī)定，而立足法治層次與核心價(jià)值觀的對(duì)應(yīng)性考量，可獲得核心價(jià)值觀對(duì)軟法范式以下三項(xiàng)規(guī)定性。

　　一是軟法生成應(yīng)符合國(guó)家發(fā)展的目標(biāo)約束性。從國(guó)際法的視角來看，強(qiáng)大的國(guó)家是一國(guó)文明的基本保障，而從國(guó)內(nèi)法的角度觀察，似乎國(guó)家的強(qiáng)大反而成為社會(huì)發(fā)展的潛在“威脅”，這其實(shí)是 一個(gè)虛假的悖論。因?yàn)闆]有強(qiáng)大國(guó)家的支持和保護(hù)，任何社會(huì)文明與自由都無法安然存在和發(fā)展， 問題的癥結(jié)在于如何彌合國(guó)家目標(biāo)和社會(huì)成員及其團(tuán)體目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)裂隙。而核心價(jià)值觀的融入為軟法在法治建設(shè)中的作用發(fā)揮，增加了國(guó)家發(fā)展目標(biāo)的基本要求，即“富強(qiáng)、民主、文明、和諧”既是國(guó)家的發(fā)展目標(biāo)，也是軟法生成必須遵循的基本約束，任何背離上述國(guó)家發(fā)展價(jià)值目標(biāo)的軟法都不能被社會(huì)主義法治體系所接納。

　　二是軟法適用應(yīng)遵循社會(huì)治理的模式規(guī)范性。法治下的社會(huì)治理需要基本價(jià)值取向的規(guī)定性和治理模式的規(guī)范性，而在社會(huì)價(jià)值取向?qū)用嫔希诵膬r(jià)值觀為包括軟法在內(nèi)的規(guī)范制度確立基本底線，明確了社會(huì)治理應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守“自由、平等、公正、法治”的價(jià)值理念和治理模式。隨著核心價(jià)值觀在社會(huì)主義法治體系的全面融入，遵循核心價(jià)值觀確定的社會(huì)治理模式具有了規(guī)范性效力，軟法的適用自然要接收核心價(jià)值觀和法律規(guī)范的約束，同時(shí)內(nèi)化為軟規(guī)則的基本內(nèi)容，產(chǎn)生積極的社會(huì)治理效果，實(shí)現(xiàn)軟法之間的自律互律和軟法與硬法之間的協(xié)同治理。

　　三是軟法目標(biāo)應(yīng)內(nèi)含個(gè)人行為的準(zhǔn)則統(tǒng)一性。在當(dāng)前法治建設(shè)進(jìn)程中，堅(jiān)持以人民為中心的立法理念得到了充分的貫徹，但基于公民個(gè)人社會(huì)身份的日常轉(zhuǎn)換和多重性，加上軟法內(nèi)在缺乏法律位階的概念設(shè)置，軟法領(lǐng)域個(gè)人行為準(zhǔn)則的沖突不可避免，這也正是在軟法目標(biāo)上我們主張應(yīng)內(nèi)含個(gè)人行為準(zhǔn)則統(tǒng)一性的原因所在。而要解決這個(gè)難題，“愛國(guó)、敬業(yè)、誠(chéng)信、友善”這四項(xiàng)核心價(jià)值觀的要求，已在公民價(jià)值準(zhǔn)則層面為我們提供了可資借鑒的統(tǒng)一根據(jù)。這就要求涉及個(gè)人行為的軟法必須在目標(biāo)上充分囊括熱愛祖國(guó)、誠(chéng)實(shí)守信、愛崗敬業(yè)、與人友善的準(zhǔn)則，將軟法目標(biāo)統(tǒng)一到核心價(jià)值觀之下，最大限度實(shí)現(xiàn)個(gè)人行為準(zhǔn)則的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

　　(三)核心價(jià)值觀的軟法范式效應(yīng)

　　將軟法范式作為核心價(jià)值觀融入行政法治的新模式，不僅會(huì)給行政法治領(lǐng)域增添新的法律規(guī)范內(nèi)容，還將引發(fā)法治理論與法律體系上的聯(lián)動(dòng)反應(yīng)，產(chǎn)生核心價(jià)值觀的軟法范式效應(yīng)。具體來看，該效應(yīng)主要體現(xiàn)為法理念的融合與法規(guī)范的通約兩個(gè)層面。

　　法理念的融合效應(yīng)。軟法將核心價(jià)值觀的具體內(nèi)容融入行政法治理論中，強(qiáng)化了現(xiàn)有法治理念的價(jià)值觀基礎(chǔ)，充實(shí)了社會(huì)主義法治理念的價(jià)值體系，對(duì)行政法治理念產(chǎn)生了兩個(gè)方面的融合效應(yīng)。一是價(jià)值理念與規(guī)范理念的融合。“任何國(guó)家與法律制度的變化都是以價(jià)值觀、世界觀以及意識(shí)形態(tài)的變化為基礎(chǔ)的”②，當(dāng)前，國(guó)家做出了將核心價(jià)值觀全面融入社會(huì)主義法治建設(shè)的決定，就是要將核心價(jià)值觀的價(jià)值理念貫徹到現(xiàn)行法律規(guī)范與制度運(yùn)行的全過程，是始終堅(jiān)持國(guó)家主流價(jià)值在法治領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位的根本保障。在這一治理目標(biāo)下，軟法范式的運(yùn)用不僅深度契合“以人民為中心”的行政價(jià)值理念，更為價(jià)值理念的規(guī)范化提供了融通機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)行政法治領(lǐng)域中價(jià)值理念與規(guī)范理念的融合做好了準(zhǔn)備。二是德治理念與法治理念的融合。軟法屬于法的范疇，是法治的一種規(guī)范載體，但它與道德有著明顯的區(qū)別，從本質(zhì)上看，“軟法是人們的行為規(guī)則，具有外在約束力，而道德首先是一種社會(huì)意識(shí)形態(tài)，其次才是人們的行為規(guī)范”①。實(shí)踐中，“堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)法治和德治兩手抓、兩手都要硬”②，早已成為中國(guó)特色社會(huì)主義法治的一 個(gè)鮮明特色，軟法范式基于其所獨(dú)有的“軟”特性與“法”屬性之統(tǒng)一，必將對(duì)德治理念與法治理念的融合產(chǎn)生強(qiáng)大的推動(dòng)力。

　　法規(guī)范的通約效應(yīng)。在核心價(jià)值觀融入行政法治過程中，價(jià)值觀的法效力問題是核心，價(jià)值觀內(nèi)容與行政法規(guī)范的轉(zhuǎn)換是關(guān)鍵。在軟法范式下，核心價(jià)值觀與行政法規(guī)范的轉(zhuǎn)換架起了溝通轉(zhuǎn)化的新機(jī)制，同時(shí)又保持了二者的各自獨(dú)立，形成了法規(guī)范層面上的通約效應(yīng)。該通約效應(yīng)主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面。一是法規(guī)范之間的雙向轉(zhuǎn)化。行政法治實(shí)踐中，核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)，既可以將原先硬法中的某些領(lǐng)域交由軟法來處理，也可以在某些領(lǐng)域由軟法進(jìn)行先導(dǎo)性嘗試，“在條件成熟的情況下轉(zhuǎn)化為硬法”③，或者選用更為恰當(dāng)?shù)钠渌ㄒ?guī)范類型。具體來說，可以率先考慮某些領(lǐng)域的軟法化，制定準(zhǔn)則、守則、指引等軟法規(guī)范，而在傳統(tǒng)行政法與核心價(jià)值觀深度關(guān)聯(lián)的領(lǐng)域推行軟法治理，尤其是在需要強(qiáng)制保障實(shí)施的領(lǐng)域，則應(yīng)推行核心價(jià)值觀的硬法化。二是法體系之間的混合化。核心價(jià)值觀以軟法范式作為融入行政法治的基本模式，必然要與當(dāng)代法體系的發(fā)展走向相一致，而“法律治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型過程，在很大程度上就表現(xiàn)為一種由單一僵化的硬法體系向軟硬交錯(cuò)的混合法體系進(jìn)化的過程”④，這方面所突出的實(shí)際上就是混合法體系在行政法治領(lǐng)域的不斷走強(qiáng)。因此，“與傳統(tǒng)管理模式不同的是，公共治理不可能純粹地建構(gòu)于硬法之上，只能軟硬兼施、 剛?cè)嵯酀?jì)”⑤，以軟法范式推進(jìn)核心價(jià)值觀的法治融入，必然要發(fā)揮其在法體系混合化進(jìn)程中的通約效應(yīng)。

　　四、軟法范式下核心價(jià)值觀的行政法治運(yùn)用

　　基于軟法范式與核心價(jià)值觀的深度契合與協(xié)同效應(yīng)，為加快核心價(jià)值觀融入行政法治的進(jìn)程， 立足行政過程視角，可以從治理模式與行政方式來探索核心價(jià)值觀的行政法治運(yùn)用。

　　(一)構(gòu)筑價(jià)值與規(guī)范相統(tǒng)一的混合治理模式

　　硬法治理長(zhǎng)期以來被奉為法治的基本模式，它強(qiáng)調(diào)法律規(guī)范的國(guó)家主義色彩，堅(jiān)持“制定法應(yīng)當(dāng)與道德上應(yīng)然的法律區(qū)分開來”⑥，反對(duì)道德、政策、章程等軟規(guī)則對(duì)法律定義的染指，更不用提價(jià)值觀念與意識(shí)形態(tài)對(duì)法治的導(dǎo)向和影響。客觀上講，這種純粹而單一的法治主張既不符合歷史傳統(tǒng)，也妨礙了法治建設(shè)的深度推進(jìn)，對(duì)此，《規(guī)劃》明確了“使法律法規(guī)更好體現(xiàn)國(guó)家的價(jià)值目標(biāo)、社會(huì)的價(jià)值取向、公民的價(jià)值準(zhǔn)則”的工作要求，為構(gòu)筑價(jià)值與規(guī)范相統(tǒng)一的混合治理模式提供了重要支持，而具體落實(shí)可以從以下三個(gè)方面著手。

　　第一，強(qiáng)化核心價(jià)值觀的主導(dǎo)地位。所謂主導(dǎo)地位是指核心價(jià)值觀成為憲法規(guī)范之后，在法律規(guī)范的立改廢釋中所具有的統(tǒng)領(lǐng)地位和統(tǒng)攝效力，是社會(huì)主義法治建設(shè)的靈魂。要強(qiáng)化這一特殊地位，應(yīng)貫徹以下兩項(xiàng)要求。一是在重點(diǎn)領(lǐng)域的行政立法中建立核心價(jià)值觀的評(píng)估與糾偏機(jī)制，確保行政立法與核心價(jià)值觀的一致性。當(dāng)前，這些重點(diǎn)領(lǐng)域主要包括行政相對(duì)人權(quán)益保障、民生保障、社會(huì)治理體系創(chuàng)新、社會(huì)誠(chéng)信與全社會(huì)契約精神建設(shè)、基本公共服務(wù)和文化產(chǎn)業(yè)法律體系建設(shè)、 生態(tài)文明法律制度創(chuàng)新、道德領(lǐng)域突出問題規(guī)制等方面。而評(píng)估與糾偏機(jī)制的建立既可以依托現(xiàn)有的法律規(guī)范備案審查機(jī)構(gòu)，也可以同相關(guān)部門建立聯(lián)合聯(lián)動(dòng)工作機(jī)構(gòu)，該機(jī)制的現(xiàn)實(shí)發(fā)力將不斷強(qiáng)化核心價(jià)值觀對(duì)立法和政策的主導(dǎo)地位，實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范、公共政策和道德建設(shè)的良性互動(dòng)。二是深度落實(shí)“誰執(zhí)法誰普法”的法治宣傳工作方針，推進(jìn)行政執(zhí)法以案釋法制度。這既是對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的日常工作要求，可提升執(zhí)法與普法的職責(zé)關(guān)聯(lián)性和職權(quán)專業(yè)性，也是對(duì)社會(huì)公眾接受核心價(jià)值觀教育這一憲法義務(wù)的有力輔助，由于“不施以強(qiáng)制力的軟法主要依賴社會(huì)成員自覺遵守”①，只有獲得了民眾的深切理解和接納，搭載核心價(jià)值觀的軟法“巨輪”才能獲得源源不斷的法治動(dòng)力。

　　第二，調(diào)整行政法規(guī)范的效力規(guī)則。運(yùn)用軟法范式推進(jìn)核心價(jià)值觀的運(yùn)用，是一種“軟加軟”的糅合模式，但由于軟法的法律位階不明顯②，這將導(dǎo)致核心價(jià)值觀在與傳統(tǒng)硬法主導(dǎo)下的行政規(guī)范相融合時(shí)，產(chǎn)生行政法規(guī)范的效力問題。對(duì)此，可從以下三個(gè)層面來把握。一是以生成時(shí)序的先后確定軟硬法適用的優(yōu)先性。在特定的公共領(lǐng)域，若先有軟法構(gòu)建了制度框架，后有制度框架下硬法的出臺(tái)，則應(yīng)當(dāng)選擇軟先硬后、軟主硬輔的適用規(guī)則，反之亦然。二是以規(guī)范內(nèi)容的層次確定軟硬法效力的高低性。如果是硬法出臺(tái)后，軟法作為一種執(zhí)行性、解釋性規(guī)范，應(yīng)當(dāng)尊重硬法的高階法效力;如果軟法的內(nèi)容屬于憲法或者硬法的上位法規(guī)范，則硬法必須服從軟法的高階法效力，即“權(quán)威的軟法規(guī)定限制了硬法制度安排的可能性”③。三是以適用規(guī)范的目標(biāo)確定軟硬法選擇的可用性。例如在行政機(jī)關(guān)的日常行政處理活動(dòng)中，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選用接受性更高、社會(huì)成本更低的軟法;而在行政強(qiáng)制、行政處罰等行政執(zhí)法活動(dòng)中，必須優(yōu)先選擇更具針對(duì)性、可行性和執(zhí)行力的硬法。

　　第三，推進(jìn)混合治理模式的廣泛適用。首先是行政政策制定中的混合治理模式。從本質(zhì)上看， 行政政策可以視為行政機(jī)關(guān)制定的一種軟法文件，利用軟法與政策之間的親近性優(yōu)勢(shì)，及時(shí)出臺(tái)必要的行政政策，可以確保核心價(jià)值觀快于立法、細(xì)于立法地融入行政法治中。其次是行政程序?qū)嵤┲械幕旌现卫砟Ｊ健Ｐ姓绦虻膶?shí)施既要保障法律秩序的正常運(yùn)行，也要調(diào)節(jié)相對(duì)人之間或相對(duì)人與行政主體之間的緊張關(guān)系，這就要求行政主體必須恰當(dāng)?shù)鼐C合運(yùn)用軟法與硬法的混合效應(yīng)，以硬法的規(guī)定性保障程序的履行，以軟法的可接受性、靈活性引導(dǎo)相對(duì)人做出符合價(jià)值觀要求的權(quán)益選擇，最大限度上避免行政程序的空轉(zhuǎn)和行政資源的浪費(fèi)。最后是行政訴訟過程中的混合治理模式。一般認(rèn)為，行政訴訟不屬于行政法治的傳統(tǒng)理論范疇，但行政實(shí)踐以行政訴訟的裁判結(jié)論和司法機(jī)關(guān)的司法文件來評(píng)判行政法治的效果卻是不爭(zhēng)的事實(shí)，近年來出現(xiàn)的軟規(guī)范與硬規(guī)范相結(jié)合的制度創(chuàng)新更是反響強(qiáng)烈，其中頗為典型的就有失信聯(lián)合懲戒制度和指導(dǎo)案例制度。而在核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)這一工程中，最高人民法院先后于2016年3月、8月和2020年5月發(fā)布了三批弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的典型案例，體現(xiàn)了行政訴訟中核心價(jià)值觀的法律效力，突顯了混合治理模式日漸廣泛的適用。

　　(二)推行導(dǎo)向與規(guī)制相結(jié)合的新型行政方式

　　如果將價(jià)值與規(guī)范相統(tǒng)一的混合治理模式視為良法的生成，那么將混合治理模式落實(shí)到行政實(shí)踐就是實(shí)現(xiàn)善治的過程，當(dāng)前這個(gè)過程必然要推行導(dǎo)向與規(guī)制相結(jié)合，同時(shí)堅(jiān)持必要的剛性規(guī)制作為后盾的新型行政方式，這也是核心價(jià)值觀在行政領(lǐng)域推行混合治理的基本形態(tài)，具體來看，主要有以下兩個(gè)方面需要著力推進(jìn)。

　　第一，更新行政活動(dòng)的制度理念。不同于過去行政活動(dòng)中簡(jiǎn)要地提倡為人民服務(wù)的工作宗旨和要求講政治加講法治的工作理念，黨和國(guó)家已將行政活動(dòng)的制度理念提升到了更加全面的高度， 不僅要求行政機(jī)關(guān)實(shí)施“行政決策科學(xué)化、民主化、法治化”，“樹立重視法治素養(yǎng)和法治能力的用人導(dǎo)向”，更對(duì)執(zhí)法理念提出了“堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”①的系列要求。可見，行政活動(dòng)制度理念的更新已經(jīng)勢(shì)在必行，從構(gòu)建新型行政方式的視角來看，應(yīng)當(dāng)著重完成下列三個(gè)方面的理念更新。一是決策理念的更新。行政決策是行政活動(dòng)的一種重要形式，由于常涉及重大公共利益的決定，且現(xiàn)代行政事務(wù)越來越專業(yè)化、精細(xì)化，行政決策融入民主化參與的柔性行政方式，不僅符合科學(xué)規(guī)律，更提高了行政活動(dòng)的公信力。二是用人理念的更新。基于行政服務(wù)與行政執(zhí)法事務(wù)的復(fù)雜化，核心價(jià)值觀與軟法素養(yǎng)在行政機(jī)關(guān)的人才選拔與任用中的影響將越發(fā)重要，僅憑法治理念與管理思維已經(jīng)不能完全適應(yīng)新形勢(shì)下行政活動(dòng)的需要，柔性行政理念與過硬法治素養(yǎng)兼?zhèn)涞膹?fù)合人才將更受青睞。三是執(zhí)法理念的更新。一線執(zhí)法人員的辦事理念直接影響到行政法治的現(xiàn)實(shí)狀況，當(dāng)前最緊迫的任務(wù)是在強(qiáng)化基本法律素養(yǎng)的前提下，不斷增強(qiáng)執(zhí)法人員的柔性執(zhí)法理念，通過日常行政執(zhí)法與普法活動(dòng)，增進(jìn)執(zhí)法人員與相對(duì)人的交流互信，不斷降低雙方潛在對(duì)抗情緒的不利影響，根除簡(jiǎn)單粗暴的強(qiáng)勢(shì)執(zhí)法思維，逐步形成以柔為先、以剛為盾，柔性與剛性并重，溫度與力度并行的嶄新執(zhí)法理念。

　　第二，擴(kuò)充行政活動(dòng)的服務(wù)形式。行政“服務(wù)論”強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力服務(wù)公眾增進(jìn)社會(huì)福利的屬性， 該理念主導(dǎo)下的行政活動(dòng)具有“偏重于服務(wù)與授益，強(qiáng)調(diào)行政的積極性，加重行政的民主色彩，廣泛采用非權(quán)力方法”②等特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，這不僅與軟法范式下核心價(jià)值觀的融入目標(biāo)相一致，更與“我國(guó)國(guó)家行政機(jī)關(guān)與人民之間的關(guān)系，是一種提供服務(wù)和接受服務(wù)的關(guān)系”③定位相吻合。從行政實(shí)踐來看，擴(kuò)充行政活動(dòng)的服務(wù)形式可從以下三個(gè)方面先行著手。一是拓寬行政參與。目前行政參與可以概括為行政程序的參加和意思表達(dá)的提供，前者就是行政行為中常見的當(dāng)事人或利害關(guān)系人參與模式，而后者主要應(yīng)用于行政主體的重大決策或重要決定領(lǐng)域，以確保行政活動(dòng)的科學(xué)性、民主性和公正性，從趨勢(shì)上看，后一種參與模式契合了行政服務(wù)形式的拓展需求，其運(yùn)用將越來越廣泛。二是加強(qiáng)行政指導(dǎo)。從職權(quán)行使的內(nèi)容和屬性上看，行政指導(dǎo)是較典型的行政服務(wù)形式，積極推進(jìn)行政指導(dǎo)在行政服務(wù)體系中的比重，既有利于充分挖掘行政部門對(duì)職權(quán)信息的有效利用，更可以從趨勢(shì)上把握行政事務(wù)的發(fā)展動(dòng)向，降成本提成效。以行政指導(dǎo)的重要程度來看，涉及公共安全、社會(huì)秩序、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障、衛(wèi)生健康、交通出行等方面的事項(xiàng)，應(yīng)是加強(qiáng)行政指導(dǎo)的主要領(lǐng)域。三是鼓勵(lì)行政合作。行政合作是行政部門與相對(duì)人在行政目標(biāo)一致的前提下，經(jīng)協(xié)商共同完成的一種行政活動(dòng)，雙方合作的基礎(chǔ)既有行政職權(quán)、行政程序等硬規(guī)范，更有誠(chéng)實(shí)守信、平等協(xié)商等軟規(guī)則，促進(jìn)行政部門“執(zhí)法如山”和“執(zhí)法如水”的有機(jī)統(tǒng)一。