高級經(jīng)濟(jì)師評審新農(nóng)村建設(shè)財政政策

　　農(nóng)業(yè)是維持我國社會穩(wěn)定和整個國民經(jīng)濟(jì)持 續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),農(nóng)業(yè)豐則基礎(chǔ)強,農(nóng)民 富則國家富。在中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速推 進(jìn)的影響下,處于關(guān)鍵轉(zhuǎn)折期的中國農(nóng)業(yè),其發(fā) 展的總體目標(biāo)仍然是農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收,實現(xiàn) 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

　　[摘要]社會主義新農(nóng)村建設(shè)作為我國解決“三農(nóng)”問題、構(gòu)建和諧社會的重要舉措,需要得到政府 財政的有力支持,但我國財政支農(nóng)工作目前尚存在諸多問題,難以適應(yīng)新農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展。主要包括財 政支農(nóng)資金投入總量偏少、結(jié)構(gòu)不盡合理、方式落后、支農(nóng)資金使用效率不甚理想、支農(nóng)政策缺乏監(jiān)督等 問題。通過分析這些問題,探索完善我國支持新農(nóng)村建設(shè)的財政政策的對策.

　　[關(guān)鍵詞]財政支農(nóng)政策;資金使用效益;配套資金制度;監(jiān)督機制

　　讓老百姓吃飽、吃好、吃得安全, 永遠(yuǎn)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本任務(wù),這一任務(wù)并不隨著 農(nóng)業(yè)自身發(fā)展階段的變化而變化。2010年1月 31日新華社受權(quán)發(fā)布新世紀(jì)以來指導(dǎo)“三農(nóng)” 工作的文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌 城鄉(xiāng)發(fā)展力度,進(jìn)一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的 若干意見》,從健全強農(nóng)惠農(nóng)政策體系、提高現(xiàn) 代農(nóng)業(yè)裝備水平、加快改善農(nóng)村民生、協(xié)調(diào)推進(jìn) 城鄉(xiāng)改革、加強農(nóng)村基層組織建設(shè)五個方面,著 力推動資源要素向農(nóng)村配置,促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式 轉(zhuǎn)變,努力縮小城鄉(xiāng)公共事業(yè)發(fā)展差距,增強農(nóng) 業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力,鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。該 文件在保持政策連續(xù)性、穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上,進(jìn)一 步完善、強化近年來“三農(nóng)”工作的好政策, 提出了一系列新的重大原則和措施。由此可見, 我國黨和政府時刻把解決“三農(nóng)”問題作為政 府工作的重中之重。社會主義新農(nóng)村建設(shè)是我國 解決“三農(nóng)”問題、構(gòu)建和諧社會的重要舉措.

　　新農(nóng)村建設(shè)問題是關(guān)系黨和人民事業(yè)發(fā)展的全局 性和根本性問題。因此,我國政府必須為新農(nóng)村 建設(shè)提供強有力的財政支持,這是促進(jìn)我國新農(nóng) 村建設(shè)發(fā)展的重要途徑。可以說,財政支農(nóng)政策 的完善與否直接關(guān)系到新農(nóng)村建設(shè)的成敗.

　　一、我國近幾年財政支農(nóng)政策 的主要內(nèi)容及效應(yīng)分析 財政支農(nóng)政策是指以政府為主體,利用國家 財政收入,為達(dá)到增加農(nóng)民收入,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng) 村持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展而采取的一系列政策措 施。2004年以來,國家從促進(jìn)農(nóng)民增加收入、 加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建 設(shè)等方面,出臺了一系列支農(nóng)惠農(nóng)的財政政策.www.QiQi8.CN 778論文在線

　　這些財政政策總體上可分為兩類,一是以“少 取”為特征的稅收政策,即全面取消了農(nóng)業(yè)稅; 二是以“多予”為特征的支出政策,即出臺了 以糧食直補、農(nóng)資綜合補貼和農(nóng)機具購置補貼、 汽車、家電下鄉(xiāng)補貼等支農(nóng)工程為主的支出政 策,有效增加了農(nóng)民收入。2002-2009年,中 央財政安排用于“三農(nóng)”各項支出的年均增幅 超過了20%。2008年,中央財政對農(nóng)民的糧食 直補、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼和農(nóng)機具購置補 貼達(dá)到1 027·7億元,增長了107·7%。撥付家 電下鄉(xiāng)補貼資金104億元,累計拉動消費9 200 億元,激活了農(nóng)民購買能力、加快農(nóng)村消費升 級、擴大農(nóng)村消費、促進(jìn)內(nèi)需和外需協(xié)調(diào)發(fā)展.

　　2009年,“三農(nóng)”發(fā)展的中心任務(wù)被確定為穩(wěn) 糧、增收、強基礎(chǔ)、重民生,財政支農(nóng)資金將緊 緊圍繞著該中心任務(wù)“保量”、“保質(zhì)”地被配 置到每個必需的環(huán)節(jié)。在2009年10月12日舉 行的國務(wù)院常務(wù)會議中,溫家寶表示政府將繼續(xù) 加強農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位并加大對農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)的 扶持力度。會議提出2010年白小麥的最低收購 價格將同比提高3%,紅麥和混合麥的最低收購 價格同比各提高4%。[1]會議還強調(diào)落實增加農(nóng) 民補貼,鼓勵小麥、油菜和馬鈴薯的種植及購置 農(nóng)機具。可以看到,國家連續(xù)多年實施的支農(nóng)惠 農(nóng)政策已初見成效,我國“三農(nóng)”將繼續(xù)朝著 健康、穩(wěn)定、積極的方向發(fā)展。然而,當(dāng)前我國 財政支農(nóng)政策仍不完善,政府在財政支農(nóng)補貼工 作中還存在諸多問題。例如,財政支農(nóng)資金投入 總量偏少、結(jié)構(gòu)不盡合理、方式落后、支農(nóng)資金 使用效率不甚理想、支農(nóng)政策缺乏監(jiān)督等,這些 問題制約了國家財政對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支持能力, 影響了新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)展。隨著國際金融危機持 續(xù)蔓延,我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收 的形勢仍十分嚴(yán)峻。因此,我們應(yīng)重視當(dāng)前財政 支農(nóng)政策存在的問題,對其加以研究分析.

　　二、當(dāng)前我國財政支農(nóng)政策 存在問題的成因分析 (一)財政支農(nóng)資金使用效益低下 目前我國財政涉農(nóng)資金在分配、使用和管理 等方面存在較多問題,財政支農(nóng)資金使用效益低 下。2008年,審計署對河南、甘肅、山西、黑 龍江、江蘇、湖南、福建、陜西、內(nèi)蒙古和重慶 10個省區(qū)市2006至2007年的財政支農(nóng)資金管 理使用以及相關(guān)涉農(nóng)政策執(zhí)行情況進(jìn)行了審計 調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)10省區(qū)市財政和有關(guān)主管部 門違規(guī)使用資金26·93億元(其中用于建房買 車5 837·4萬元),不規(guī)范管理資金45·75億元, 配套資金不到位65·97億元。審計重點抽查的 30個縣在支農(nóng)資金管理和使用方面均不同程度 地存在問題。審計抽查的10省區(qū)市應(yīng)于2007年 底完成的86個財政支農(nóng)項目中,有32個未達(dá)到 設(shè)計要求和預(yù)期目標(biāo),占抽查項目總數(shù)的37%, 致使已到位的8·24億元支農(nóng)資金未能充分發(fā)揮 效益。[2]如內(nèi)蒙古自治區(qū)應(yīng)于2007年完工而未完 工的支農(nóng)項目總投資超過4·87億元;重慶市林 業(yè)局所屬重慶市森林病蟲害防治檢疫站投資建設(shè) 的昆蟲博覽園項目,因決策失誤造成投資失敗, 其項目所有資產(chǎn)被法院拍賣用于抵償債務(wù),致使 財政支農(nóng)資金和國有土地增值收益1 444萬元全 部損失.

　　我國財政支農(nóng)資金使用效益長期低下主要是 由于國家各級政府服務(wù)“三農(nóng)”職責(zé)劃分不清, 存在嚴(yán)重的“越位”、“錯位”現(xiàn)象。還有一個 重要原因就是當(dāng)前財政涉農(nóng)專項資金種類繁多, 財政涉農(nóng)資金分散。[3] 1·我國各級政府在涉農(nóng)資金的管理使用方 面存在一定程度的“錯位”和“越位”現(xiàn)象.

　　一些跨區(qū)域影響以及部分全國性的項目,如農(nóng)村 養(yǎng)老保險、農(nóng)村新型醫(yī)療保險社會統(tǒng)籌部分等, 雖然上級政府有專項轉(zhuǎn)移支付,支持基層政府完 成相關(guān)工作,但往往要求基層政府給予相關(guān)配套 特別是資金配套。事實上,大多數(shù)項目基層政府 無力配套相應(yīng)資金。有些基層政府甚至為了爭取 資金和項目,不惜出現(xiàn)假配套的惡劣現(xiàn)象,這種 做法又反過來影響了項目實施的進(jìn)度和質(zhì)量。另 外,部分上級政府在安排財政支農(nóng)資金時,沒有 足夠了解掌握基層的實際情況,不能有針對性地 解決基層的迫切需要,這種做法也影響和削弱了 項目資金使用的有效監(jiān)督和控制.

　　2·目前,我國在管理財政支農(nóng)資金方面存 在行政部門過多、監(jiān)督管理不規(guī)范、資金使用比 較分散等,影響了財政涉農(nóng)資金的使用效益。許 多涉農(nóng)項目的立項和審批權(quán)限分散在政府多個行 政部門,無法有效協(xié)調(diào)運作,加上項目申報單位 信息渠道不夠暢通,到處奔走爭取項目和資金, 使得財政支農(nóng)資金監(jiān)督困難,并大大降低了財政 支農(nóng)資金的使用效益。財政支農(nóng)項目資金較為分 散,數(shù)額少,一般是幾十萬元,有的僅有幾萬 元,許多項目資金的安排缺口較大,無法滿足項 目實際需要。另外,各種財政

　　支農(nóng)項目資金運行 周期過長,運行成本過高,經(jīng)過層層上報立項、 審批,再逐級撥付,致使一些小型項目資金到達(dá) 實施單位時已大打折扣,無法發(fā)揮應(yīng)有的功效.www.QiQi8.CN 778論文在線

　　(二)財政支農(nóng)資金配套制度引發(fā)新的鄉(xiāng)鎮(zhèn) 債務(wù)問題 財政部于2004年下發(fā)的《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財 政資金配套保障試點辦法》指出,“財政配套資 金指標(biāo)一般堅持上限控制、實事求是、量力而行 的原則。首先,國家相關(guān)部門計算確定應(yīng)分配各 省相關(guān)農(nóng)業(yè)發(fā)展項目的中央財政資金規(guī)模,以此 作為分配該省中央財政資金的上限;其次,各省 財政部門參照國家下達(dá)的中央財政資金指標(biāo)上 限,安排落實地方財政配套資金(包括省、地、 縣三級),并據(jù)實上報當(dāng)年地方可籌措的財政配 套資金。國家相關(guān)部門以此為依據(jù),測算確定應(yīng) 分配各省的中央財政資金投資指標(biāo)”。[4]同時, 該辦法還指出,“凡是發(fā)現(xiàn)虛假上報配套資金規(guī) 模套取中央財政資金的,按上報數(shù)與實際落實數(shù) 的差額兩倍扣減該省下年中央財政農(nóng)業(yè)綜合開發(fā) 資金指標(biāo)。對能夠超額落實配套資金的,在安排 下年中央財政資金時給予一定獎勵”。[4]可見, 地方為了獲得中央下達(dá)的財政支農(nóng)資金,必須要 有嚴(yán)格的配套制度。在省(市)撥資金有限的 情況下,大量的資金則要求區(qū)(縣)資金配套.

　　以江蘇省某市農(nóng)村最低生活保障專項資金為例, 2008年全市累計發(fā)放低保金額總額5 386·94萬 元,農(nóng)村低保市財政補助資金2 000萬元,其余 的62·88%就得由區(qū)(縣)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))承擔(dān)。各 區(qū)(縣)為了落實環(huán)境整治配套資金,千方百 計籌措資金,特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的區(qū) (縣),區(qū)(縣)配套資金比上年共增加7 811·4 萬元。[5]可見,省、市撥付的資金是“引子”, 作為項目的啟動資金,在整個項目資金中占小 頭,而基層配套的資金是主體,作為項目的主要 資金,在整個項目資金中占大頭.

　　國家設(shè)計配套資金制度的目的是提高地方政 府的積極性,但在實際執(zhí)行過程中卻存在不少問 題。當(dāng)一個相關(guān)項目立項后,上級政府會事先承 諾對超額或優(yōu)先完成配套資金任務(wù)的基層政府予 以獎勵,但出現(xiàn)了基層政府不顧自己財力舉債湊 齊配套資金的情況后,上級政府的獎勵就成了空 頭支票,出現(xiàn)的空缺負(fù)擔(dān)只能由基層自己來背, 這給基層政府造成了很大的負(fù)債風(fēng)險。而且,上 級政府在配套資金制度設(shè)計時存在“地區(qū)一刀 切”和“項目一刀切”現(xiàn)象,這給一些地區(qū)尤 其是中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及東部較貧窮地區(qū)的鄉(xiāng) 鎮(zhèn)造成了很大的負(fù)擔(dān),直接增加了其負(fù)債。而處 于行政底層的基層政府,財權(quán)不夠,事權(quán)過多過 重,爭取配套資金就成了它們完成任務(wù)、提升政 績的“救命稻草”,但是通過負(fù)債來獲得配套資 金,不但沒有在獲得配套資金后使負(fù)債減輕,還 使基層政府面臨難以化解的危機和風(fēng)險。這種配 套資金制度造成長期的惡性循環(huán),已引發(fā)新的鄉(xiāng) 鎮(zhèn)債務(wù)問題。[4] (三)財政支農(nóng)政策缺乏有效的監(jiān)督機制 目前,財政支農(nóng)政策缺乏有效的監(jiān)督機制, 財政支農(nóng)資金管理中有法不依、有章不循的問題 比較嚴(yán)重,支農(nóng)資金中的尋租等腐敗問題越來越 多。如違反財政支農(nóng)資金管理規(guī)定,在申報財政 支農(nóng)資金時弄虛作假騙取資金;貪污、挪用支農(nóng) 資金,支農(nóng)資金被隨意進(jìn)行再分配、再調(diào)整,導(dǎo) 致存在補貼資金不能及時、足額到位;在項目可 行性研究報告和項目檢查驗收中為項目單位提供 虛假情況等等。出現(xiàn)這些問題的原因主要是政府 對各部門財政支農(nóng)投資權(quán)力的制約與監(jiān)督體制機 制不夠健全和完善,財政資金使用沒有科學(xué)完善 的監(jiān)控評價體系,法律責(zé)任追究制度沒有落實.

　　追究其根本原因,筆者認(rèn)為,當(dāng)前在國家政策的 制定施行過程中,很少甚至還沒有把人民監(jiān)督作 為監(jiān)督機制的重要組成部分。財政支農(nóng)政策作為 國家一項重要政策同樣存在透明度不夠、老百姓 沒有知情權(quán)等問題.

　　三、健全和完善我國支持 新農(nóng)村建設(shè)財政政策的對策建議 (一)提高財政支農(nóng)資金的使用效益 1·要加大制度建設(shè)力度,不斷規(guī)范各級政 府在財政支農(nóng)資金方面的職責(zé)和權(quán)限。要通過財 政涉農(nóng)轉(zhuǎn)移支付,將財政涉農(nóng)資金直接轉(zhuǎn)移給基 層政府,盡可能將上級政府安排的各種涉農(nóng)專項 資金進(jìn)行整合,由基層政府根據(jù)需要統(tǒng)籌安排支 出,同時反饋使用情況。取消省以上政府和各行 政管理部門都可以安排涉農(nóng)專項資金的做法,由 農(nóng)業(yè)管理部門統(tǒng)一協(xié)調(diào),各級農(nóng)業(yè)部門應(yīng)成立一 個專門負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)補貼的機構(gòu),整合財政補貼資 金,徹底解決目前農(nóng)業(yè)補貼多頭管理的現(xiàn)象.

　　2·要努力整合現(xiàn)有的城鄉(xiāng)一體化財政支持 資金,對重要領(lǐng)域和重要項目進(jìn)行重點支持。要 積極推進(jìn)財政資金管理體系改革,減少職能交 叉,多級次、多部門整合財政支農(nóng)資金,著力解 決財政支農(nóng)資金使用分散的問題。要建立項目庫 制度,合理安排各項支農(nóng)資金,著力解決無序申 報、重復(fù)申報、隨意向上爭取資金等問題.

　　(二)解決配套資金制度引發(fā)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債 問題 1·堅持基層本位和農(nóng)民本位原則,進(jìn)一步 調(diào)整配套資金制度,既考慮上級政府的政策導(dǎo) 向,又考慮基層政府的實際需要和財力情況。每 年初,區(qū)(縣)要根據(jù)上級有關(guān)政策規(guī)定測算 好所需配套資金由下至上地制定中央的建設(shè)計劃 和補助政策.

　　2·嚴(yán)格手續(xù),使配套資金的管理更加規(guī)范 科學(xué),強化財政支農(nóng)項目立項審批工作,對一些 區(qū)(縣)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一味地申報項目,以套取上 級財政“啟動資金”,但自籌的配套資金又難以 到位的做法要予以制止。要按照部門分塊組織上 報、專家審核評定、財政綜合平衡、領(lǐng)導(dǎo)集體確 定的要求進(jìn)行項目的審批工作,確保支農(nóng)項目的 科學(xué)性與合理性。此外,上級財政部門要會同有 關(guān)部門關(guān)注資金是否專款專用,對違規(guī)操作者將 追究責(zé)任.

　　3·溫家寶在2009年的政府工作報告中提 出,要大幅度增加對中西部地區(qū)農(nóng)村公益性建設(shè) 項目投入,取消縣及縣以下相關(guān)資金配套要求.

　　政府應(yīng)繼續(xù)根據(jù)各地的實際情況不斷降低乃至取 消不發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是中西部地區(qū)基層政府的配套 資金負(fù)擔(dān),努力提高中央支農(nóng)資金的投入力度.

　　(三)建立和完善我國財政支農(nóng)政策的監(jiān)督 機制 1·上級政府要進(jìn)一步簡化項目申報和審批 手續(xù),把更多的精力集中在對涉農(nóng)行政管理部門 的整合與改革上。要致力研究制定農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì) 發(fā)展規(guī)劃和不同時期政府支持農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展 的方向和重點,因此,要轉(zhuǎn)變上級政府涉農(nóng)部門 工作職責(zé),使其從過去主要批項目、分資金轉(zhuǎn)變 到加強對支農(nóng)政策的監(jiān)督管理上來,不斷提高行 政管理部門的宏觀調(diào)控、指導(dǎo)協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理能 力。政府可以通過建立人大全程管理監(jiān)督、社會 公開監(jiān)督、財政部門和金融機構(gòu)聯(lián)合監(jiān)督支付制 度、實行嚴(yán)格的審計和責(zé)任追究等制約機制及績 效評估機制,確保支農(nóng)政策有效的實施。[6] 2·加強財政支農(nóng)資金的監(jiān)督和管理。要建 立資金動態(tài)管理機制,繼續(xù)推進(jìn)國庫集中支付、 政府采購、縣級報賬管理等制度和措施;以 “金財工程”等現(xiàn)代技術(shù)為手段,建立財政支農(nóng) 補貼直通車制度,確保財政補貼資金及時足額發(fā) 放到農(nóng)民手中。要在做好日常監(jiān)管的同時,采用 重點抽查、專項檢查、與有關(guān)部門聯(lián)合開展檢查 以及委托中介機構(gòu)進(jìn)行檢查等方式,對財政支農(nóng) 資金加強管理和監(jiān)督。[7]還要把財政資金的有效 性監(jiān)督擺在突出位置,探索建立科學(xué)合理的財政 資金績效評價體系,加強各支農(nóng)項目資金使用的 監(jiān)督和控制。積極研究建立財政支農(nóng)資金獎優(yōu)懲 劣制度,對效果好的項目和效果差或者達(dá)不到效 果的項目,區(qū)別對待,進(jìn)行相應(yīng)的獎勵和懲罰.

　　3·大力發(fā)揮廣大農(nóng)民的監(jiān)督作用,提高廣 大農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。目前,我國 大多數(shù)支農(nóng)項目的規(guī)劃與立項基本上由各級政府 直接研究確定,作為真正執(zhí)行者和受益者的廣大 農(nóng)民很少甚至沒有參與進(jìn)去,這不僅容易造成脫 離實際,導(dǎo)致立項項目達(dá)不到預(yù)期效果,而且降 低了政府的公信力,影響了政府和人民的關(guān)系, 挫傷了廣大農(nóng)民的積極性。[8]因此,為了完善支 農(nóng)政策尤其是規(guī)范涉農(nóng)資金管理的制度,必須建 立農(nóng)民參與機制,制定具體的農(nóng)民參與的辦法和 程序。例如,可以在村級設(shè)立

　　一個農(nóng)民審計小 組,小組中的審計人員從農(nóng)民當(dāng)中選舉產(chǎn)生,他 們始終代表著當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的利益,為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民負(fù) 責(zé)。農(nóng)民小組會定期對各項目實施情況以及各項 目資金的使用情況進(jìn)行嚴(yán)格審計和監(jiān)督,每筆支 農(nóng)資金都要經(jīng)過這些審計人員審核無異議后方可 使用。審計小組會定期向村民如實匯報各項目的 實施進(jìn)展情況,充分發(fā)揮社會主義新農(nóng)村建設(shè)中 廣大農(nóng)民的主體作用,讓農(nóng)民成為國家支農(nóng)政策 的真正受益者.
　
　　閱讀期刊：《財政監(jiān)督》

　　《財政監(jiān)督》雜志是我國經(jīng)新聞出版總署正式批準(zhǔn)，并且由財政部監(jiān)督檢查局業(yè)務(wù)指導(dǎo)，面向國內(nèi)外公開發(fā)行的專業(yè)財經(jīng)期刊。雜志按照中央“三貼近”的要求，堅持“服務(wù)于財政改革與財政管理、為財政監(jiān)督事業(yè)鼓與呼”的辦刊宗旨，弘揚主旋律，突出時代性，取得了較好的成績。主要欄目有：工作交流、監(jiān)督感悟、檢查日記等。