科學程序是社會主義民主協商機制的基本保障

　　[摘 要] 新時代保證人民當家作主需要進一步完善民主協商機制。黨的十九大報告指出，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。2020年9月習近平同志在湖南召開基層座談會，充分聽取民眾的意見，這就是一次民主協商的實踐典范。這啟示我們，要用制度程序的方式保證人民民主權益的實現，尤其是在“基層座談”“集體討論決定”等方面更要依照程序辦事。在落實“基層代表座談會”制度化、常態化的過程中，要注重選好代表、互動交流、反饋意見和總結鼓勁;在完善“集體討論決定”程序時，要保障討論議題提前發放、提供兩個以上不同方案、注重聽取專業人士意見、對討論者實施獎懲制度。

　　本文源自決策與信息 2020年12期《決策與信息》雜志是在原中共中央總書記胡耀邦同志的提議下，致力于中國決策科學化、民主化、法制化的宣傳而創立的中國決策信息第一刊。該刊原由湖北省人民政府研究室、現由湖北省新聞出版廣電局歸口管理，湖北省武漢決策信息研究開發中心主辦的綜合性期刊。

　　[關鍵詞] 科學程序;民主協商;人民當家作主;民意

　　進入新時代，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高的要求，而且在民主、法制、公平、正義等方面的要求也日益增長。為了滿足這些要求，擴大人民的有序政治參與，黨的十九大報告在十八大報告中提出的“保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”基礎上，增加了“民主協商”的新提法。2020年9月17日，習近平同志在湖南考察時召開了基層代表座談會，聽取大家對“十四五”規劃編制的意見和建議，受到社會各界人士的好評熱議。習總書記對“十四五”規劃編制工作網上意見征求活動作出重要指示，強調應更好發揮互聯網在傾聽人民呼聲，匯聚人民智慧方面的作用。此次基層代表座談會的召開，是習總書記倡導民主協商的一次實踐引領。習總書記對運用互聯網開門問策、集思廣益作出指示，更是要求各級政府應更好地運用和發揮現代傳播技術和方法在傾聽民意、匯聚民智等方面發揮重要作用。

　　一、眾人的事情由眾人商量

　　黨的十九大報告指出：“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。”眾人的事情由大家商量，由人民作主，這是中國特色社會主義制度的優越性和執政為民理念的真實體現。進入新時代，我們將面臨眾多機遇和挑戰，諸多問題和矛盾擺在我們面前，由于職業、閱歷、學識和視角的不同，也會產生許多相同、相似和相異、相悖的意見和建議，因此需要眾人的充分商量。

　　為了保證中央大政方針的決策科學化，我黨從十六大以來就將程序化提到了議事日程，凡有大事要事，都是“議論紛紛”在前，“擇善而從”在后，且已經形成一套行之有效的辦事程序。2020年10月26日在北京召開的中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議，重點研究國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標問題并提出建議。為了開好這次會議，黨中央堅持開門問策、集思廣益，以各種方式廣泛聽取各方面意見和建議。為貫徹落實習近平同志關于“十四五”規劃編制工作要開門問策、集思廣益，把加強頂層設計和堅持問計于民統一起來，齊心協力把“十四五”規劃編制好的指示精神，2020年8月16日至29日，“十四五”規劃編制工作開展網上意見征求活動，分別在人民日報、新華社、中央廣播電視總臺官網、新聞客戶端以及“學習強國”學習平臺，開設“十四五”規劃建言專欄，聽取全社會意見建議。活動組織有序，社會反響熱烈，累計收到網民建言超過101.8萬條，為“十四五”規劃編制工作提供了有益參考。期間習近平同志先后到一些地方進行了調研，并相繼主持召開了企業家座談會、黨外人士座談會、扎實推進長三角一體化發展座談會、經濟社會領域專家座談會、科學家座談會等等，并充分聽取意見和建議。

　　民心是最大的政治，而民意表達則是實現政治目標的一種有效方式。多年來，我們黨一直十分重視保障人民的知情權、參與權、表達權和監督權，暢通人民與政府間的交流渠道，以增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。2020年9月17日，習總書記到湖南考察時，邀請了一些基層代表座談交流，當面聽取大家對“十四五”規劃編制的意見和建議。這次參加座談會的基層代表有來自農村、社區、企業等方面的，也有來自教育、科技、衛生、政法等戰線的(既有各級黨代會代表、人大代表、政協委員、勞動模范、扶貧干部，也有新的社會階層人士、農民工、快遞小哥、網店店主等)。他們來自基層，來自一線，與群眾生活在一起，感觸最深，對中央政策的制定也最關心，需要最迫切;他們參與經濟社會生活最直接，同群眾聯系最緊密，對黨的路線方針政策落地見效感知最真切，提出的意見和建議能夠更加貼近基層實際、反映群眾心聲。參加會議的10位代表就辦好鄉村教育、加大產業扶貧力度、支持小微企業發展、實施鄉村振興戰略等問題提出了自己的真知灼見。來自一線的民意表達往往是更真實的、鮮活的、典型的，也是最具有說服力的。當民眾的意見不一致或者有分歧時，民意表達對于領導機關真實有效把握實情、正確引導群眾、反思和修訂政策是大有好處的。與此同時，民眾在意見的表達過程中能夠深切感受到自己的意見被傾聽、被重視、被接受和被反饋，會有一種當家作主的自豪感。作為基層群眾的一員，他們能夠較好地代表和反映群眾的需求和呼聲，直接與高層領導面對面，能最直接、最深切地反映基層和底層的現實和需求，有利于高層決策時既能統籌兼顧著眼長遠規劃，又能雪中送炭解決當下問題。

　　人民創造著歷史，人民是時代的英雄。將頂層設計與問計于民結合起來，是政府決策系統的完美結合，它將最大程度、最大范圍地發揮公眾參與管理國家事務的積極性和聰明才智，也必將產生最優異的協商成果。正如習近平同志在座談會上所說：“在我們這么一個有著14億人口的國家，每個人出一份力就能匯聚成排山倒海的磅礴力量，每個人做成一件事、干好一件工作，黨和國家事業就能向前推進一步。”眾人的事情由眾人商量，眾人遵循一定的科學程序參與決定國家大事，這正是召開基層代表座談會的意義所在。人民參與國家和社會治理，彰顯了中國式民主廣泛、真實、管用的特點和優勢，能保證黨和國家事業始終以人民為中心、為人民謀幸福，也能有效匯聚起蘊藏在人民群眾中的智慧和力量，為黨和國家事業發展提供源源不斷的動力。我們要通過加強制度建設，不斷完善制度程序和參與實踐，保證人民享有更廣泛、持續、深入參與國家和社會治理的權利，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實踐[1]。

　　二、用制度程序保證人民當家作主

　　我國的國家制度和國家治理體系具有堅持人民當家作主、密切聯系群眾、緊緊依靠人民推動國家發展的顯著優勢。這一顯著優勢有多種表現，其中一個重要方面是通過一系列行之有效的制度安排和活動規范，切實保障人民享有參與國家和社會治理的權利。評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的，關鍵是要看全體人民能否依法有效管理國家事務和社會事務，管理經濟和文化事業，能否通過制度程序行使當家作主權力、暢通表達利益要求。

　　程序包含兩個層面的意思：所謂程，講的是制度、規章、法式;序，講的是按等次、位次而區分的位置或運動的次序。程序是指事物和人依照某種自然法則或行為準則、次序而進行的運動過程，含有時間和空間的涵義。當其作名詞時，講的是事物運動守則和排列順序，表現為一種相對靜止狀態;作動詞時，講的是為達到某種狀態而進行的運動過程，這種過程因不同的要求而有不同的程序，比如按時間的先后(先來后到)或按年齡的大小(尊老愛幼)或按緊急的程度(輕重緩急)或按數量的要求(大小多少)等依次排列的工作或運動步驟。

　　在大千世界里，不論是自然的運動、社會的運動，還是人類的思維運動，無處不存在著程序。可以說，人們的一切努力和奮斗都在尋求一種適應自然、社會和人的思維運動的程序;一切成功者的表現都在于不斷地克服來自自身和外部的干擾或破壞，調適各種程序，使之系統運動，趨于一種整體上的和諧完美[2]。在依法治國的改革進程中，要著重加強制度建設，特別是程序化的建設，是新時代建設和諧社會實現中國夢的一個新課題，一項新任務。

　　2002年11月8日，在黨的十六大報告中，第一次使用“建設社會主義政治文明”的提法，并特別強調“要著重加強制度建設，實現社會主義民主政治的制度化、規范化和程序化。”黨的十八屆四中全會強調“制度化、規范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障。”四中全會《決定》中對于“健全依法決策機制”提出：“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。”這些程序的設置，保障了行政決策文件出臺的科學性和法規性。但是，要真正讓每一個環節落到實處，還需要對這些上位法定程序作出更加具體可行的下位操作程序(也稱保障程序)，如“基層代表座談會”就是“公眾參與”的一個重要組成，為保證其高效有序就需要設置科學有效的保障程序。黨的十九大報告進一步提出要“形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續深入參與的權利”。

　　為保證“基層代表座談會”制度化、常態化，提高會議效率，需要把握以下幾點：其一，選好代表。代表人選擇的優劣強弱直接關系到會議成效。此次湖南舉行的座談會，雖然只請了10位代表，但卻是經過精心挑選的，他們最大程度地代表多方面的利益和意見，保證會議能在有限時間里聽到更多更好的民聲。那么，如何選出優秀的基層代表呢?有關部門可經常在轄區單位舉辦一些類似出謀劃策、集思廣益的座談會、演講會，讓基層代表在這一過程中得到鍛練。同時，也要時常關注媒體的相關報道，便于從中篩選出適宜參加不同主題座談會議的代表人選。

　　其二，互動交流。座談會是說和聽的統一，只有說，沒人聽或聽的人心不在焉，這樣的會議不但沒有什么成效，反而是對代表主人公身份的褻瀆，與會議的宗旨是背道而馳的。如何做到互動交流，一是表現在會上真誠傾聽(傾聽是一項任務，也是一門學問)，對會議涉及的內容作深入細致的功課準備，只有這樣才能即刻和適時回答代表的意見和建議;二是表現在會下通過互聯網了解會議主題所涉及的相關情況，做到參會時心中有數。如此次在湖南召開的基層代表座談會中，習近平同志一到湖南就參觀了三位女紅軍戰士在汝城縣沙洲村留下“半條被子”給老鄉的紀念館，并將這個故事帶到會上與代表們共享，融洽了會議氣氛，深化了會議主題。

　　其三，反饋意見。參加座談會，雖然是代表們暢所欲言給領導提意見和建議，但代表們還是希望自己的發言能夠收到回復，甚至能得到解決。互聯網時代，運用網絡互動平臺來接受網民的意見和建議的方式已是普遍現象，但是能夠得到平臺有效回復的卻很少，有的回復是“通用版本”，有的則是“無可奉告”。信息社會講究系統的溝通與反饋，這既是信息技術的要求，更是誠信政府取信于民的需要。在這次湖南舉行的基層代表座談會上，習近平同志就與代表交流了他經常關注和收到群眾來信的事情，對于會上代表們提出的意見和建議，他要求“十四五”規劃編制工作組對這些問題作出積極回應。

　　其四，總結鼓勁。基層代表座談會，既是信息的交流會，更是行動的鼓動會。平時，大家很少能見到上級特別是高層領導，座談會上參加會議的代表們除了想表達意愿外，還希望從領導那里獲得走向幸福明天的鼓勁信息。參會領導要結合當時當地的情況介紹一些新政策新舉措，并通過會議向全體與會者和社會發布擼起袖子加油干的鼓舞號令。習近平同志在座談會上講的四點意見就是對參會代表和全國人民最大的鼓舞。另外，會議結束時要對會議情況進行總結，留存相關文件以備后用。

　　“基層代表座談會”是“公眾參與”的一種形式，我們在做好它的同時也要兼顧其他。一個國家、一個地區的重大事務，當然需要更多的人參與，集思廣益、擇善而從總是好事。但是，社會治理、管理事務是需要分層次、分專業的，很多事情并不是憑人多士氣高就能辦得好的。如關于發射衛星、制造航母、西部開發、南水北調等專業性很強的事情只能依靠各方面的專家反復研究討論，政府才能作出最終決定。而對老百姓熟悉的類似就業、醫療、住房、教育、物業管理、養老保險、社會治安等方面的問題，認真聽聽代表們的意見，或許更有成效。

　　黨的十八屆四中全會《決定》中還提出將“集體討論決定”確定為重大行政決策法定程序。為此，有必要對“集體討論決定”這一法定程序設置科學有效的保障程序，大體包括以下幾方面內容：

　　一是將決策討論件提前送達討論者手中。這里強調的是時間程序：事物都是在一定的時間和空間中運動的，沒有時間的保證，再好的愿望也只可能是一句空話。譬如參加一個會議，到了會場才看到需要討論決定的材料，那么大家的臨時發揮就很難保證對所需討論問題的科學全面認識，這樣的決策雖經“討論”，但它的科學性是會受到影響的。

　　二是應有兩個以上可供討論或有不同意見的決策方案。這里說的是空間上的程序：在紛繁復雜的世界里，特別是在當今大數據時代，多元化、多樣化是一個重要特征。在討論重大行政決策文件時，只有一個版本供討論，充其量只能是小改小革，雖然有一定的作用，但不能從根本上保證其科學性。行政決策就是要在不同意見中比較選擇。在提供多個或不同意見方案時，可發表主持方的意見，這樣既保證了方案的多樣性和可選擇性，也體現了主持方的意見，使討論更加集中更有成效。

　　三是對特殊領域或專業的問題，擬請相關專家到會解讀。這里講的是人員選擇的程序問題。如在一些會議中我們經常可以聽到，請參會者“各抒己見、暢所欲言”的話。在很多情況下，這種看似民主的提倡其實是不科學的。規范性文件，涉及的領域和問題，不是每一個教授或專家都有發言權的，如果主持人所請的參會者不是該方面的專家，而他們又很踴躍地“暢所欲言”，那么是得不到真正好效果的，有時還可能弄巧成拙。研究什么樣的問題請什么樣的專家(可根據情況適當放寬人選)，這是保證討論會科學高效的又一個程序。

　　四是記載參與討論者的不同意見，以便事后依據檔案資料追究責任或獎勵。以證據說話，實事求是，這樣才能保證決策文件制定的科學性和參與討論決定的領導者、與會者職責的嚴謹性。隨著依法治國理念的深入，為官者要有所為，在一些決策事件的處理中，不僅要追究在任者職責，還要對已經離職、卸任者實施終身追究制。同時，對在決策文件中起到良好效果、發揮積極作用的參會人員，也要給予表彰和獎勵、業績考核和職務晉升，這些都是需要有原始記錄為證的。

　　五是設立監督反饋機制，隨時調整和修改決策。事物都是在運動中發展變化的，不可能有任何一項決策文件放之四海而永遠正確。只有設立及時通暢的監督反饋機制，讓討論者不斷聽到、看到決定文件的實施情況，才能保證日后的討論更加有的放矢、步步深入、日趨完善[3]。黨的十八屆四中全會《決定》中關于“健全依法決策機制”中提出，“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”，其目的就是為了“確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確”。為此，在今后的決策實踐中，我們既要堅守法定程序，同時也要加強保障程序的設置，只有這樣才能讓中央的決策舉措更加科學有效地落實到位。

　　[參考文獻]

　　[1] 趙振宇.保障人民參與國家和社會治理[N].人民日報，2020-01-15.

　　[2] 趙振宇.程序的監督與監督的程序[M].北京：社會科學文獻出版社，2008.

　　[3] 趙振宇.為“集體討論決定”設置科學程序[N].學習時報，2015-06-08.