“十四五”時期推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的思路與對策

　　[摘 要] “十三五”期間，國家對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)注度不斷提高，相繼出臺了一系列改革政策和綱領(lǐng)性文件，修改了對推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)至關(guān)重要的《土地管理法》，建立了推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作部際聯(lián)席會議制度，完成了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的頂層設(shè)計，并取得了顯著成效。但農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化速度不快、質(zhì)量不高、城鎮(zhèn)化的空間布局整體協(xié)調(diào)性不強(qiáng)、城市治理能力有待進(jìn)一步提升等問題仍然存在。“十四五”時期，應(yīng)該加快提高農(nóng)民工市民化的頂層設(shè)計，集中力量解決超大城市的農(nóng)民工落戶問題;以城市群和中心城市建設(shè)為突破口，著力構(gòu)建“城 市 群—都 市 圈—中 心 城 市—大 中 小 城 市—小 城 鎮(zhèn)— 鄉(xiāng)村”全尺度、鏈條式城鎮(zhèn)化格局;以防治“城市病”為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)城市政府治理能力和治理體系現(xiàn)代化。

　　本文源自石淑華; 王曦， 江蘇師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版) 發(fā)表時間：2021-05-15

　　[關(guān)鍵詞] 新型城鎮(zhèn)化;高質(zhì)量發(fā)展;農(nóng)民工市民化

　　長時間以來，城鎮(zhèn)化問題一直受到黨和國家的高度關(guān)注。特別是自2001年“城鎮(zhèn)化”一詞首次出現(xiàn)在“十五”計劃以來，城鎮(zhèn)化的有關(guān)內(nèi)容就在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃體系中占有重要地位，彰顯了城鎮(zhèn)化在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重要性。“十三五”規(guī)劃中城鎮(zhèn)化的有關(guān)內(nèi)容是以《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》為藍(lán)本且高度重合，圍繞農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率進(jìn)行規(guī)劃。當(dāng)前有必要根據(jù)新形勢，把握新特點(diǎn)，提出新策略。

　　一、“十三五”時期新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要成效

　　“十三五”期間，國家對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)注度不斷提高，相繼出臺了一系列綱領(lǐng)性文件和專項(xiàng)改革政策，修改了對推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)至關(guān)重要的《土地管理法》，建立了推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作部際聯(lián)席會議制度，完成了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的頂層設(shè)計。

　　(一)頂層設(shè)計和戰(zhàn)略布局基本完成

　　1.新型城鎮(zhèn)化建設(shè)受到了黨和國家的高度重視，縱深調(diào)整戰(zhàn)略布局

　　“十三五”期間，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅成為國家極其重要的政治話語，而且對其功能認(rèn)識不斷深化，實(shí)現(xiàn)了從人口遷移向推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。

　　中共十九大之前，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)是解決進(jìn)城農(nóng)民轉(zhuǎn)移人口“市民化”問題。2015年11月，習(xí)近平同志在《關(guān)于“十三五”規(guī)劃建議的說明》中專門從供需兩端闡釋了加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率的重大意義。2016年2月，針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化速度緩慢、質(zhì)量不高、對擴(kuò)大內(nèi)需的主動力作用尚未充分發(fā)揮等問題，國務(wù)院通過了《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》，提出要積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，全面提升城市功能，加快培育中小城市和特色小城鎮(zhèn)，完善和創(chuàng)新體制機(jī)制。在此背景下，同年9月，國務(wù)院辦公廳通過了《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》，提出 “十三五”期間，戶籍人口城鎮(zhèn)化率年均提高1個百分點(diǎn)以上，年均轉(zhuǎn)戶1300萬人以上。與此同時，圍繞戶籍、土地、財稅、住房、公共服務(wù)等頒布了一系列指導(dǎo)性文件，持續(xù)推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域改革(詳見表1)。

　　當(dāng)前，結(jié)合我國實(shí)際、階段性發(fā)展特征以及新時代主要矛盾，城鎮(zhèn)化不僅要解決人口遷移問題，更要帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。其一，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。中共十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村建設(shè)，并相繼發(fā)布了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》。其二，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。新時期以來，全國經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動區(qū)域發(fā)展的新態(tài)勢。這就要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件較好的中心城市要承載更多的人口，促進(jìn)勞動力自由流動并向優(yōu)勢地區(qū)聚集，提高生產(chǎn)要素配置效率。為了順應(yīng)這一發(fā)展趨勢，拆除大城市人口流動的門檻限制，加快推進(jìn)大城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》相繼出臺。這表明，國家已經(jīng)從更廣的視野和更大的格局來推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

　　2.新型城鎮(zhèn)化建設(shè)納入法治化軌道

　　從法律體系建設(shè)來看，“十三五”之前，與城鎮(zhèn)化建設(shè)相關(guān)的各項(xiàng)改革處于推進(jìn)過程中，上升到法律層面的時機(jī)還不成熟，“十三五”時期，相繼頒布和修訂了一些法律法規(guī)(詳見表1)，為促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展奠定了法制基礎(chǔ)。

　　具有里程碑意義的法規(guī)主要有三項(xiàng)：一是2016年開始實(shí)施的《居住證暫行條例》，首次規(guī)定進(jìn)城居住半年以上的流動人口憑借居住證在居住地依法享受三項(xiàng)權(quán)利、六項(xiàng)基本公共服務(wù)和七項(xiàng)便利，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供了法律依據(jù);二是2018年頒布的《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》，率先提出行政區(qū)劃調(diào)整應(yīng)該堅(jiān)持四個方針，即與國家發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)、注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)、推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展，標(biāo)志著構(gòu)建合理的城市體系結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大城市發(fā)展空間、推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展從此有法可依;三是2019年修訂的《土地管理法》，首次確認(rèn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同權(quán)同價同等入市，明確規(guī)定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的條件與方式，此外，該法還首次界定了土地征收的公共利益范圍，明確了征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、土地征收程序，使農(nóng)民的財產(chǎn)性收入得到了有效保障。

　　3.新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)工作制度化、常態(tài)化

　　2014年7月，我國建立了在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的“新型城鎮(zhèn)化工作部際聯(lián)席會議”這一常態(tài)化工作機(jī)制，每年召開一次全體會議，總結(jié)上一年度新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)工作，部署本年度的工作任務(wù)，對有效落實(shí)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》、協(xié)調(diào)解決城鎮(zhèn)化的重大問題發(fā)揮了極其重要的作用。尤其是以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，以人的城鎮(zhèn)化為核心，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶、優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間結(jié)構(gòu)、提升城市功能、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展、推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新等領(lǐng)域持續(xù)深入改革，滾動發(fā)展。

　　城與鄉(xiāng)是融合發(fā)展的統(tǒng)一體，考慮到今后新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向是塑造新型城鄉(xiāng)關(guān)系，2019年7月成立“城鎮(zhèn)化工作暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作部際聯(lián)席會議”，代替“新型城鎮(zhèn)化工作部際聯(lián)席會議”，在更廣的視野下夯實(shí)了新型城鎮(zhèn)化的組織基礎(chǔ)。

　　(二)主要成效

　　經(jīng)過幾年努力，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)深入人心，取得了令人矚目的成就，基本實(shí)現(xiàn)有關(guān)規(guī)劃和政策提出的“十三五”目標(biāo)。具體表現(xiàn)為：城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量穩(wěn)步提升，基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口，城鎮(zhèn)化治理水平不斷提高，治理體系不斷完善，城鎮(zhèn)化綠色發(fā)展初具規(guī)模。

　　一是城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量穩(wěn)步提升。2019年，全國常住人口城鎮(zhèn)化達(dá)到60.6%，超過了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》中提出的2020年全國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右的目標(biāo)。戶籍城鎮(zhèn)化率為44.38%。如果按照2015—2019年戶籍人口城鎮(zhèn)化率年均增速1%左右推算，那么完成戶籍人口城鎮(zhèn)化率45%的目標(biāo)難度并不大。兩個城鎮(zhèn)化率(即戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率)差距為16.22個百分點(diǎn)，比2014年縮小了2.6個百分點(diǎn)，提前完成了二者縮小2個百分點(diǎn)的任務(wù)。2014—2018年累計進(jìn)城落戶的人口已達(dá)1.05億人，提前兩年實(shí)現(xiàn)了“一億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)”的預(yù)期規(guī)劃目標(biāo) 〔1〕。

　　二是市民化體制機(jī)制改革縱深推進(jìn)。2019年，我國農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育比例、城鎮(zhèn)常住人口基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險覆蓋率分別超過99%、90%、98%，提前一年完成預(yù)期目標(biāo)。

　　三是城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)不斷優(yōu)化。目前，城市群已經(jīng)成為我國新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，在“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化軸帶內(nèi)形成的19個城市群作為城鎮(zhèn)化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長極。

　　四是城鎮(zhèn)治理水平顯著提高?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》提 出，到2020年，城鎮(zhèn)公共供水普及率為90%，城市污水處理率和城市生活垃圾無害化處理率均為95%，城市家庭寬帶接入能力超過50Mbps，城市社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施覆蓋為100%。2018年，這些指標(biāo)全部提前實(shí)現(xiàn)。

　　二、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)存在的主要問題

　　我國新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃實(shí)施以來，取得了很大成就，但仍然存在一些突出性矛盾和問題，深層次的體制機(jī)制問題沒有得到根本解決。

　　(一)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化速度不快、質(zhì)量不高

　　農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化速度不快是指戶籍城鎮(zhèn)化率提高速度比較緩慢。自2015年以來，我國常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差距一直徘徊在16%以上，且有不斷擴(kuò)大趨勢，人口流入較為集中的東部發(fā)達(dá)省市尤為突出。這是戶籍制度改革滯后、城市生活成本較高、農(nóng)民工落戶意愿降低等多種原因所致。如果這種狀況不能得到根本改變，就意味著城鎮(zhèn)里一直存在著2億多沒有戶籍的流動人口。這不符合新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)要求。

　　農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量不高主要體現(xiàn)為：一是落戶重點(diǎn)人群有偏差。國家旨在重點(diǎn)解決進(jìn)城時間較長、就業(yè)能力較強(qiáng)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，兼顧農(nóng)村籍高校畢業(yè)生。但從各地戶改的實(shí)踐來看，各類城市重視后者，基本上取消了大專及以上學(xué)歷的人才落戶門檻;而大城市對農(nóng)民工落戶的顯性門檻雖然降低了，但隱性門檻依然存在。另外，各地加快了縣改市、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、村改居等行政區(qū)劃調(diào)整步伐，農(nóng)民就地轉(zhuǎn)戶數(shù)量劇增。城市新增人口主要來自當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)人口就地落戶和普通高校農(nóng)村籍新生，二者占比分別為41%、19%，而農(nóng)民工的貢獻(xiàn)占比僅為16% 〔1〕。也有專家認(rèn)為，農(nóng)業(yè)人口就地落戶的占比為53%，農(nóng)民工的貢獻(xiàn)占比為26% 〔2〕。這種統(tǒng)計意義上的市民化雖然使得大批農(nóng)業(yè)人口在較短時間內(nèi)獲得了城鎮(zhèn)戶籍，但沒有實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)非農(nóng)就業(yè)，沒有提高勞動力資源配置效率。二是基本公共服務(wù)均等化存在差異。當(dāng)前，我國已全面推行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，因財力有限仍推行城鄉(xiāng)有別的基本公共服務(wù)供給制度;“農(nóng)轉(zhuǎn)居”的新市民不能享有與老居民同等的基本公共服務(wù);14.3%的農(nóng)民工隨遷子女無法參加本地高考，絕大多數(shù)農(nóng)民工享受不到住房保障。

　　(二)城鎮(zhèn)化空間布局出現(xiàn)分化，整體協(xié)調(diào)性不強(qiáng)

　　首先，超大城市人口過度集中。2010年以來，我國外出人口不斷流向東部地區(qū)尤其是北、上、廣、深4個城市，這4個城市外來常住人口之和占我國外出總?cè)丝诘?2%以上。近年來，北京外來人口有所減少，但其他3個城市外來人口仍保持較快增長勢頭。這些城市人口主要聚集在主城區(qū)，空間聚集比較明顯。2018年，北京城六區(qū)的人口密度為8418，但是市區(qū)人口密度僅 為 1313。其 中，延 慶、懷柔兩區(qū)人口密度不足200。上海、深圳的主城區(qū)人口密度都超過了10000，但也都存在人口密度剛剛超過500的轄區(qū)。

　　其次，大城市數(shù)量較少，資源承載能力不足，經(jīng)濟(jì)效益不高。2018年，我國常住人口200萬以上的城市共62個，占城市總數(shù)的9%。以包括省會城市、計劃單列市在內(nèi)的40個重點(diǎn)城市為例，從城區(qū)人口密度來看，達(dá)到40個城市均值3236人/平方公里的有24個城市，剛剛超過半數(shù)。排名前10位的多數(shù)是中部城市，東部城市只有2個。在低于均值的16個城市中，東部城市占據(jù)了半壁江山(見表2)。如果按照均值來衡量，這些城市至少還能容納7800萬人口，尤其是北京、重慶、南京、青島、長春、大連、濟(jì)南、蘇州、無錫等城市有更大的人口容納空間(見表3)。從人均 GDP來看，只有15個城市超過了均值，僅占37%;且絕大部分位于東部地區(qū)，中西部只有長沙和武漢。在低于均值的25個城市中，多數(shù)位于中西部，東部只有4個。如果按照40個重點(diǎn)城市人均生產(chǎn)總值11.13萬元來衡量，這25個城市的地區(qū)生產(chǎn)總值至少可以增加58308億元，經(jīng)濟(jì)效益能夠提高26%(見表4)。這表明，我國重要城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在兩個亟待解決的問題：一是東部城市如何在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)上承載更多的勞動力?二是中西部城市如何把現(xiàn)有人口資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢?換言之，我國重要城市都面臨人口要素與經(jīng)濟(jì)效益的空間配置和利用達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)這一難題。

　　再次，小城鎮(zhèn)數(shù)量過多，聚集人口能力較弱。2018年，我國縣城共有1518個，是地級及以上城市市轄區(qū)總數(shù)(970個)的1.5倍，是城市總數(shù)(673個)的2.2倍?？h城人口1.57億，僅占城鎮(zhèn)常住人口的19%。近年來，很多外出務(wù)工人員返回了家鄉(xiāng)所在地的縣城，就近城鎮(zhèn)化速度加快。然而，縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給狀況堪憂。自2012年以來，縣城公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資總體上呈現(xiàn)下降趨勢，2018年僅占全國城鎮(zhèn)的13%。縣城用水普及率和燃?xì)馄占奥史謩e比城市低5%和13%，污水處理率和建成區(qū)綠地率分別低4%和6%。顯然，縣城公用事業(yè)的低水平供給無法滿足規(guī)模不斷擴(kuò)大的居民對美好生活的需求。

　　(三)“城市病”集中爆發(fā)，城市治理能力有待進(jìn)一步提升

　　2019年，我國城鎮(zhèn)化率超過了60%，城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)入中后期階段，是“城市病”集中爆發(fā)時期。從土地使用來看，土地擴(kuò)張快于人口增長。2015-2018年，全國城市建成區(qū)面積從52012平方公里增加到58456平方公里，增長了12.4%;城鎮(zhèn)常住人口數(shù)量從71116萬人提高到83137萬人，增長了7.8%。這直接導(dǎo)致全國城鎮(zhèn)建成區(qū)人口密度從14826人/平方公里減至14222人/平方公里，降低了4.1%。從環(huán)境污染來看，城市空氣污染很嚴(yán)重?！?019年中國生態(tài)環(huán)境狀況公告》顯 示，全 國337 個地級及以上城市中，180個城市環(huán)境空氣質(zhì)量超標(biāo)，占53.4%。很多城市的 PM2.5、O3等大氣污染物嚴(yán)重超標(biāo)。從能源消耗來看，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展是依靠大量的能源消耗來支撐的。2018年，我國 GDP占世界經(jīng)濟(jì)的15.8%，能源消耗卻占世界的23%，單位 GDP能耗是世界水平的2.5倍。我國水資源不足，但我國單位 GDP用水量是世界平均水平的3.3倍。從交通狀況來看，高德地圖《2019中國主要城市交通分析報告》顯示，全國50個主要城市中有23個城市的“交通健康指數(shù)”低于健康水平線，近半數(shù)處于亞健康狀態(tài)。

　　造成“城市病”的根本原因并非城市人口增多，人口增多只是一個表面的現(xiàn)象，根本的原因是對經(jīng)濟(jì)與社會問題治理不善。人口向大城市流動本身說明了人們對美好生活的向往，是市場在資源配置中發(fā)揮了決定性作用。當(dāng)大量人口聚集城市時，城市政府就要付出一定的經(jīng)濟(jì)代價來實(shí)現(xiàn)必要的社會效益和生態(tài)效益，及時提供外來人口所需的各種公共產(chǎn)品，否則“城市病”就會爆發(fā)。因此，“城市病”不是市場行為，而是政府行為。

　　三、“十四五”時期新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的政策建議

　　我國城鎮(zhèn)人口超過8億，是世界上規(guī)模最大的城市社會，高質(zhì)量發(fā)展將是今后新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然選擇。新時期要進(jìn)一步認(rèn)清形勢，圍繞提高農(nóng)民工市民化、發(fā)展城市群、防治“城市病”等內(nèi)容來推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

　　(一)加快提高農(nóng)民工市民化的頂層設(shè)計

　　以往規(guī)劃和政策強(qiáng)調(diào)的是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，不僅擠壓了農(nóng)民工市民化的規(guī)模和質(zhì)量，而且缺少具體解決方案。目前是重點(diǎn)解決進(jìn)城就業(yè)生活5年以上和舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)生活的新生代農(nóng)民工落戶的重要窗口期。這主要基于以下判斷：第一，城鎮(zhèn)化進(jìn)入中后期階段，常住人口城鎮(zhèn)化率增速開始放緩，此時恰好是加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率進(jìn)而縮小兩種城鎮(zhèn)化率差距的最佳時機(jī)。這不僅關(guān)系到這部分群體享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的落實(shí)情況，更關(guān)系到這部分人口可能返鄉(xiāng)對整個國民經(jīng)濟(jì)的規(guī)模效應(yīng)和專業(yè)化分工效應(yīng)造成的損失。第二，消除農(nóng)民工進(jìn)城落戶的后顧之憂。新修改的《土地承包法》《土地管理法》明確規(guī)定，農(nóng)民工進(jìn)城落戶不能以失去農(nóng)村承包地、宅基地、集體經(jīng)濟(jì)利益為代價，保護(hù)了進(jìn)城落戶農(nóng)民工的農(nóng)村“三權(quán)”。為此，要加強(qiáng)農(nóng)民工城鎮(zhèn)落戶的頂層設(shè)計，鼓勵不同地區(qū)探索各具特點(diǎn)的農(nóng)民工戶籍城鎮(zhèn)化路徑，推動農(nóng)民工市民化工作取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

　　1.要重新界定城鎮(zhèn)戶籍人口，應(yīng)該將享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)情況作為重要指標(biāo)。因此，加快制定基本公共服務(wù)的國家標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步縮小基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距。

　　2.以省為單位，結(jié)合常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率差距的國家目標(biāo)和各類城市的具體要求，對各省市兩種城鎮(zhèn)化率的差距進(jìn)行排名。除個別超大城市外，凡是兩種城鎮(zhèn)化率差距較大的省市要分析其存在的實(shí)際困難，制定解決問題的專屬“菜單”，使更多的農(nóng)民工盡快落戶。

　　3.集中力量解決北、上、廣、深4個超大城市的農(nóng)民工落戶問題。這4個超大城市人戶矛盾最為突出、農(nóng)民工落戶愿望最為強(qiáng)烈。2019年，這4個城市外來常住(非 戶籍)人口規(guī)模分別達(dá)到了745.6萬人、977.71萬人、576.87萬人、849.10萬人，占全市常住人口的比重分別為34.6%、40.3%、37.7%、63.2%。這4個城市不能只是允許各類人才落戶，還應(yīng)該讓農(nóng)民工的重點(diǎn)人群落戶。

　　4.切實(shí)解決進(jìn)城農(nóng)民工的家庭安居問題。工業(yè)化引領(lǐng)下的城鎮(zhèn)化過程只是把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口當(dāng)作生產(chǎn)者而不是消費(fèi)者，農(nóng)民工進(jìn)城是個人遷移而不是家庭遷移。2019年我國進(jìn)城農(nóng)民工13500萬人，有配偶的占68.8%，舉家外出農(nóng)民工占比僅為20%，這就意味著7400多萬進(jìn)城農(nóng)民工與家人分離。如果按照三口之家來計算，這些農(nóng)民工進(jìn)城安家至少可以帶動1.5億的增量人口，這是提高我國城鎮(zhèn)化率的動力所在。因此，在不妨礙城市發(fā)展的前提下，城市應(yīng)該為這部分群體提供合法的棲身之所，盡最大努力將他們納入保障房、廉租房范圍內(nèi)，為他們創(chuàng)造低成本的安居條件 〔1〕。

　　(二)以城市群和中心城市建設(shè)為突破口，著力構(gòu)建“城市群—都市圈—中心城市— 大中小城市—小城鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村”全尺度、鏈條式城鎮(zhèn)化格局

　　新時代新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要打破大城小鎮(zhèn)獨(dú)立發(fā)展模式，構(gòu)建“城市群—都市圈—中心城市—大中小城市—小城鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村”全尺度、鏈條式發(fā)展格局。既要研究城市群、都市圈等宏觀問題，還要研究中心城市中觀問題，更要研究小城市、小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村發(fā)展等微觀問題，形成鏈條緊湊、整體協(xié)調(diào)、形態(tài)多樣的城鎮(zhèn)化布局。這是順應(yīng)國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢的必然選擇。

　　從國際形勢來看，隨著逆全球化發(fā)展，特別是受新冠肺炎疫情沖擊，全球產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈內(nèi)向化明顯，產(chǎn)業(yè)縱向分工或?qū)②呌诳s短和橫向分工或?qū)^(qū)域化聚集 〔1〕。對于擁有14億人口的發(fā)展中大國，我國必然要立足于超大規(guī)模的國內(nèi)市場和內(nèi)需潛力，以城市群為重要平臺來打造產(chǎn)業(yè)鏈閉環(huán)發(fā)展，在城市群之間和城市群內(nèi)部圍繞著“強(qiáng)鏈” “緊鏈”“補(bǔ)鏈”“延鏈”來打造完整的產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈。

　　從國內(nèi)發(fā)展來看，我國人口流動的區(qū)域極化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的空間分化態(tài)勢明顯。近年來，我國人口除了城鄉(xiāng)之間雙向流動外，城市之間流動規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，總體上聚集在東部城市群。伴隨著人口流向的變化，區(qū)域經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了空間分化，長三角、珠三角、粵港澳大灣區(qū)率先進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展軌道，大城市成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的發(fā)動機(jī)。

　　為了適應(yīng)國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢變化，我們要尊重客觀規(guī)律，調(diào)整和完善新型城鎮(zhèn)化政策體系，充分發(fā)揮城市群和中心城市的引領(lǐng)作用。為此，應(yīng)該正確處理好四個“協(xié)調(diào)發(fā)展” 問題：

　　一是城市群規(guī)劃與建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展問題。從2006 年我國將城市群納入新型城鎮(zhèn)化的空間主體范圍以來，一直比較注重城市群規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)了數(shù)量上的重大突破，由最初1個長三角城市群，發(fā)展到現(xiàn)在范圍有大有小、城市有多有少、人口有密有疏的19個城市群。但是，“重規(guī)劃輕建設(shè)”問題比較嚴(yán)重，城市群一體化進(jìn)程緩慢，城市之間行政壁壘尚未打破，低水平同質(zhì)化競爭嚴(yán)重，協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制不健全。新時代城市群建設(shè)按下了快進(jìn)鍵，加快推進(jìn)統(tǒng)一市場建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施一體高效、公共服務(wù)共建共享、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、生態(tài)環(huán)境共保共治、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等，將為城市群高質(zhì)量發(fā)展提供重要支撐。

　　二是中心城市與中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展問題。城市群中各類城市百花齊放的關(guān)鍵是根據(jù)它們的比較優(yōu)勢來加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)專業(yè)化分工協(xié)作，從而產(chǎn)生1+1+1"3的效應(yīng)。圍繞城市群的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，形成中心城市以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主、周邊中小城市以制造業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)布局，促使各類城市積極融合到產(chǎn)業(yè)鏈中。為此，亟需構(gòu)建都市圈產(chǎn)業(yè)規(guī)劃對接與協(xié)調(diào)機(jī)制。

　　三是城鄉(xiāng)之間協(xié)調(diào)發(fā)展問題。城市群是城鄉(xiāng)差距最大、城鄉(xiāng)矛盾最突出、農(nóng)民工市民化成本最高的地區(qū)，應(yīng)率先在城市群內(nèi)選擇特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)作為示范區(qū)，從中提煉出城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制創(chuàng)新做法，為城市群的末梢鄉(xiāng)村振興奠定基礎(chǔ)。

　　四是區(qū)域之間城市群協(xié)調(diào)發(fā)展問題。全國19個城市群所處區(qū)域和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，需要分類指導(dǎo)，因群施策，協(xié)同推進(jìn)。第一梯隊(duì)是較為成熟的長三角、珠三角和京津冀3個城市群，它們城鎮(zhèn)化水平較高，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)。中心城市的主要任務(wù)是積極利用市場力量，按照“功能布局調(diào)整#產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整#人口流向調(diào)整#設(shè)施投向調(diào)整”的演化路徑，向轄區(qū)、周邊中小城市疏解中心城區(qū)的過密人口，推動跨區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展。第二梯隊(duì)是發(fā)展中的8個城市群，即中部4個(成渝、長江中游、中原、關(guān)中平原)、東部2個(山東半島、海峽西岸)、東北2個(遼中南、哈長)，它們經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好但不發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)化水平有待提升。中心城市的主要任務(wù)是在市場調(diào)節(jié)和政府引導(dǎo)相結(jié)合的雙重作用下，充分利用人口規(guī)模優(yōu)勢做大做強(qiáng)經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)人口就近城鎮(zhèn)化。第三梯隊(duì)是孕育中的8個城市群(北部灣、天山北坡、呼包鄂榆、滇中、黔中、蘭西、晉中和寧夏沿黃)，它們地處欠發(fā)達(dá) 地 區(qū)，應(yīng)通過行政手 段加快中心城市建設(shè)，將其打造成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長極 〔1〕。

　　(三)以防治“城市病”為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)城市政府治理能力和治理體系現(xiàn)代化，推動城市可持續(xù)發(fā)展

　　衡量城市政府治理能力和治理體系現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)是有效治理“城市病”，實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)增長、生活宜居和社會和諧三個目標(biāo)的共贏 〔2〕。

　　第一，加快建設(shè)城市現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。要促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，淘汰高能耗、高污染的落后企業(yè)和過剩產(chǎn)能，大力發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，提高全員勞動生產(chǎn)效率，構(gòu)建以生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。另外，要調(diào)整城市內(nèi)部產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)產(chǎn)城融合。這不僅能夠較好地解決有城無產(chǎn)、有產(chǎn)無城問題，也能夠在一定程度上緩解因職住分離帶來的交通擁擠和污染嚴(yán)重問題。

　　第二，加快規(guī)劃綠色生態(tài)空間。城市化是農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地的過程，城市人口增長與用地增加要匹配，不能無限制地占有土地，要堅(jiān)守城市開發(fā)邊界，防止城市蔓延。提高存量建設(shè)用地的使用效率，建立和完善工業(yè)用地、商業(yè)用地和住宅用地之間適度轉(zhuǎn)換的舉措與制度。

　　第三，加快倡導(dǎo)綠色生活方式，尤其是綠色出行方式。首先是要提高地面公交的運(yùn)行效率和穩(wěn)定性，減少公交換乘次數(shù)以確保公交的便捷性，從而提高公交出行幸福指數(shù)，打造公交上的城市。同時，也要提高軌道交通站點(diǎn)銜接率，縮短平均步行距離和候車時間，為市民綠色出行提供便捷的條件，推動城市健康、可持續(xù)性發(fā)展。