后冷戰(zhàn)時(shí)代美國東歐裔族群與北約東擴(kuò)

　　[摘 要] 在北約向歐洲東部擴(kuò)張的過程中，美國東歐裔族群以 “中歐—東歐聯(lián)盟”為主要活動(dòng)載體，以推動(dòng)中東歐國家成為北約成員國為主要目標(biāo)，期望通過重構(gòu)中東歐國家形象論證加入北約的合理性，對(duì)美國北約東擴(kuò)政策施加影響。“中歐—東歐聯(lián)盟”游說活動(dòng)的成功與自身資源、外交政策目標(biāo)的一致性與相容度以及國際政治環(huán)境等主客觀因素密切相關(guān)。 2008 年以來，受到客觀政治環(huán)境的干擾，美國東歐裔族群只能有條件地施加低烈度且不可或缺的影響。

　　本文源自韓磊， 北方論叢 發(fā)表時(shí)間：2021-06-17

　　[關(guān)鍵詞] 東歐裔族群 “中歐—東歐聯(lián)盟” 北約東擴(kuò) 美國國會(huì)

　　[基金項(xiàng)目] 國家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目 “‘西藏問題’國際化視閾下 ‘援藏組織’對(duì)美國國會(huì)影響研究”( 18BGJ017)

　　[作者簡(jiǎn)介] 韓磊，哈爾濱商業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，歷史學(xué)博士 ( 哈爾濱 150028)

　　在全球化的背景下，非國家行為體愈加活躍地參與 國 際 政 治。在 美 國，族 裔 群 體 ( Ethnic Groups) 的活躍度以及由此產(chǎn)生的族群政治在美國外交中的地位和作用日益突顯，已經(jīng)成為影響美國外交不可忽視的重要因素。在以往的國際關(guān)系研究中，族裔群體等非國家行為體的作用通常被低估。

　　如果忽視非國家行為體，我們就無法全面完整地考察美國外交決策過程。本文運(yùn)用利益集團(tuán)與族群政治的相關(guān)理論，以 “中歐—東歐聯(lián)盟” 的文獻(xiàn)為依據(jù)，分析冷戰(zhàn)后美國東歐裔族群對(duì)北約東擴(kuò)的影響，考察非國家行為體如何通過構(gòu)建地緣政治話語體系在國際政治中拓展活動(dòng)空間，以及主權(quán)國家如何利用非國家行為體在國際政治中追求其目標(biāo)。

　　一、北約東擴(kuò)、美國東歐裔族群與 “中歐— 東歐聯(lián)盟”的成立

　　在后冷戰(zhàn) 時(shí) 代，國際社會(huì)經(jīng)歷了深刻的變革。信息技術(shù)革命方興未艾，并帶來全球一體化進(jìn)程加速。社會(huì)變革與技術(shù)進(jìn)步使國際恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)安全、跨國犯罪、環(huán)境保護(hù)、傳染性疾病等非傳統(tǒng)安全威脅持續(xù)蔓延，主權(quán)國家邊界日益模糊和脆弱。主權(quán)國家正在遭遇前所未有的挑戰(zhàn)，而非國家行為體在國際政治舞臺(tái)上獲得了難得的發(fā)展機(jī)遇。在美國，由于外交政策議程從戰(zhàn)略安全領(lǐng)域逐步擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)問題領(lǐng)域，關(guān)注外交政策的利益集團(tuán)的數(shù)量和類型也隨之增加，其中既包括跨國公司、商業(yè)團(tuán)體、勞工組織、農(nóng)業(yè)團(tuán)體等傳統(tǒng)利益集團(tuán)，也包括族裔群體、宗教社團(tuán)、學(xué)術(shù)智庫、人權(quán)組織等新型利益集團(tuán)。利益集團(tuán)以更為自信的姿態(tài)影響國際事務(wù)的導(dǎo)向與結(jié)果，持續(xù)不斷地就其政策偏好向美國政府施加壓力。在不同利益集團(tuán)的干預(yù)下，美國外交正在經(jīng)歷決策過程的 “解構(gòu)”，許多利益集團(tuán)都在事實(shí)上參與外交決策過程，并試圖修正美國外交政策以符合其自身利益。在眾多介入外交的利益集團(tuán)中，較為突出的是族裔群體。1990 年代中期以來，美國東歐裔族群即是影響美國北約東擴(kuò)政策的重要行為體。

　　作為冷戰(zhàn)時(shí)期與華沙條約組織相抗衡的政治軍事同盟，北約在蘇聯(lián)解體、華約解散之后本已失去存在的理由，但卻以維護(hù)歐洲安全穩(wěn)定為由，繼續(xù)擴(kuò)大成員國規(guī)模。美國總統(tǒng)布什在執(zhí)政末期提出北約東擴(kuò)，但并未付諸實(shí)施; 克林頓政府逐漸消除內(nèi)部分歧，將北約東擴(kuò)作為外交政策目標(biāo)。出于國家安全及融入歐洲的考慮，東歐國家對(duì)加入北約表現(xiàn)出積極的態(tài)度。1993 年 4 月，捷克總統(tǒng)哈維爾和波蘭總統(tǒng)瓦文薩在出席華盛頓大屠殺紀(jì)念館開館儀式時(shí)敦促克林頓進(jìn)行北約東擴(kuò)。1994 年 1 月，克林頓在布拉格發(fā)表演說，問題不是北約是否接 納新成員，而 是 時(shí) 間 和 方式[1]。同年美國國會(huì)通過了眾議院第 3564 號(hào)法案 ( H. R. 3564) ，表明只要候選國符合條件，國會(huì)就支持該國加入北約。族裔群體在東道國的政治地位往往與祖籍國的國際地位密切相關(guān)，東歐國家國際地位的提升能夠相應(yīng)地提高東歐裔族群在美國的政治地位。東歐裔族群對(duì)第 3564 號(hào)法案表示歡迎，認(rèn)為該法解決了北約擴(kuò)張緩慢的問題，有利于東歐國家加入北約[2]2 。東歐裔族群、東道國政府和祖籍國政府之間開始圍繞北約東擴(kuò)形成積極的互動(dòng)。

　　東歐裔移民擁有 2200 萬人口，是美國除猶太裔、愛爾蘭裔、墨西哥裔、非裔之外，又一個(gè)人口數(shù)量龐大的族裔群體。種族的特性是 “群體形成和組織政治行動(dòng)的自然基礎(chǔ)”[3]，東歐裔族群因相近的種族、語言、宗教信仰、歷史遭遇而具有強(qiáng)烈的族群意識(shí)，形成了族裔認(rèn)同單元。東歐裔族群具有較好的組織能力，通過成立政治組織來表達(dá)政治立場(chǎng)，進(jìn)行有效的組織動(dòng)員。僅匈牙利裔族群就建立了 “美籍匈牙利人聯(lián)合會(huì)” ( American Hungarian Federation) 等70 余個(gè)協(xié)會(huì)、基金會(huì)。這些組織在美國各地都設(shè)有地方分支機(jī)構(gòu)，通過致 信 議 員、出席國會(huì)聽證會(huì)、會(huì) 見 媒體、參與競(jìng)選活動(dòng)、抗議示威等多種方式影響決策，為東歐裔族群發(fā)聲。

　　北約東擴(kuò)的提出推動(dòng)美國東歐裔族群各個(gè)政治組織走向聯(lián)合。1994 年，主要組織在華盛頓成立了代表匈牙利、波蘭、保加利亞、羅馬尼亞、捷克、烏克蘭裔族群利益的集團(tuán)聯(lián)合體——— “中歐 - 東歐聯(lián)盟”( Central and Eastern European Coalition，CEEC) 。該組織成立之后迅速成為美國東歐裔族群的活動(dòng)主體，主要關(guān)注北約東擴(kuò)、冷戰(zhàn)后俄羅斯對(duì)東歐的政策以及美國對(duì)東歐國家的援助。“中歐 - 東歐聯(lián)盟”的成立將原來有限、分散的人力、物力資源凝聚在一起，詳細(xì)規(guī)劃行動(dòng)目標(biāo)綱領(lǐng)與活動(dòng)策略，大大提高活動(dòng)的協(xié)調(diào)性及有效性，避免出現(xiàn)各自為戰(zhàn)的局面，使松散的族群組織形成合力; 提升了美國公眾對(duì)東歐裔族群的關(guān)注程度，促使美國政府在東歐國家加入北約問題上作出積極回應(yīng)。自從 “中歐—東歐聯(lián)盟” 成立之后，美國東歐裔族群以該組織為活動(dòng)載體，以發(fā)布政策報(bào)告、出席國會(huì)聽證會(huì)、參與國際會(huì)議、組織研討會(huì)為活動(dòng)方式，以直接游說結(jié)合外圍施壓為活動(dòng)策略，通過精英動(dòng)員結(jié)合基層動(dòng)員形成 “壓力政治”，增加美國對(duì)東歐國家的關(guān)注度，逐步推動(dòng)?xùn)|歐國家加入北約。

　　二、北約東擴(kuò)背景下美國東歐裔族群與東歐國家形象重構(gòu)

　　族裔集團(tuán)的游說不是在政治真空中進(jìn)行的，它深受體制、文化、意識(shí)形態(tài)和歷史環(huán)境等因素的影響。冷戰(zhàn)結(jié)束之后，東歐國家的處境微妙而尷尬: 雖然在地理上位于歐洲，但是仍然被西方國家貼上 “非歐洲”的標(biāo)簽。認(rèn)知上的錯(cuò)位成為東歐國家融入歐洲的主要障礙。因此， “中歐 -東歐聯(lián)盟”的主要任務(wù)就是解構(gòu)美國公眾觀念中東歐國家固有的 “他者” ( otherness) 形象，重構(gòu)東歐諸國的國家形象，通過申明戰(zhàn)略利益與文化認(rèn)同上的趨同，詮釋東歐國家與西方國家的 “同一性” ( sameness) ，借此彌合因冷戰(zhàn)形成的東歐與西方之間的裂痕。

　　( 一) 戰(zhàn)略地位

　　北約東擴(kuò)是冷戰(zhàn)結(jié)束后歐洲安全政策的重大調(diào)整，因此強(qiáng)調(diào)中東歐國家的地緣政治戰(zhàn)略地位及其對(duì)歐洲安全穩(wěn)定的重要性，成為 “中歐 - 東歐聯(lián)盟”與成員組織進(jìn)行游說的題中應(yīng)有之義。 “中歐 - 東歐聯(lián)盟”與成員組織主要從三個(gè)方面將東歐諸國與美國的戰(zhàn)略利益捆綁在一起，促使西方認(rèn)識(shí)到東歐對(duì)北約的重要戰(zhàn)略意義。

　　第一，東歐國家具備較為完善的基礎(chǔ)設(shè)施，能夠?yàn)楸奔s增添新的競(jìng)爭(zhēng)力和活力。例如， “波蘭裔美國人大會(huì)” ( Polish American Congress) 主席莫斯卡爾·愛德華 ( Moskal Edward) 強(qiáng)調(diào)，波蘭能夠?yàn)楸奔s帶來 “有形資產(chǎn)”，“波蘭國家通信系統(tǒng)將確保在短時(shí)間內(nèi)與北約國家實(shí)現(xiàn)全面的互聯(lián)互通。在交通方面，波蘭已經(jīng)擁有高度發(fā)達(dá)的鐵路系統(tǒng)，在公路建設(shè)方面花費(fèi)了超過 150 億美元，并且長期計(jì)劃開發(fā) 12 個(gè)互聯(lián)機(jī)場(chǎng)。這項(xiàng)計(jì)劃包括空中交通管制和最先進(jìn)的雷達(dá)系統(tǒng)，波蘭正向軍隊(duì)現(xiàn)代化方向努力”[4]270 。

　　第二，東歐國家是實(shí)現(xiàn)整個(gè)歐洲安全穩(wěn)定的關(guān)鍵，且有利于北約向東、向南擴(kuò)展影響。以羅馬尼亞為例，該國是中歐第二大國，擁有通往黑海的通道，控制著多瑙河近 650 英里的通航航道，境內(nèi)的喀爾巴阡山構(gòu)成北約天然防御墻，被稱為 “歐洲之門”。美國羅馬尼亞裔族群在游說時(shí)緊扣地緣政治優(yōu)勢(shì)，將羅馬尼亞比喻為北約通向東歐的 “橋梁”。西方通過羅馬尼亞可以進(jìn)一步輻射烏克蘭、俄羅斯、巴爾干半島和中東。羅馬尼亞與土耳其、希臘共同保護(hù)北約的南翼。它們與波蘭形成一南一北兩翼之勢(shì)，拱衛(wèi)北約成員國的領(lǐng)土與戰(zhàn)略安全。游說成果最終反映在美國眾議院第 53 號(hào)法案 ( H. R. 53) 的如下表述上: “羅馬尼亞在戰(zhàn)略上是一個(gè)非常重要的國家，考慮到它的領(lǐng)土和人口規(guī)模，地理上接近巴爾干地區(qū)，以及它在黑海上漫長的海岸線，羅馬尼亞將為北約的防御能力提供重要資產(chǎn)”[5]。

　　第三，作為美國與中東歐國家之間溝通的橋梁， “中歐 - 東歐聯(lián)盟”及其成員組織不僅在美國進(jìn)行游說，還向祖籍國發(fā)起游說攻勢(shì)，闡釋加入北約的戰(zhàn)略意義。例如，盡管匈牙利政府和議會(huì)所有六個(gè)政黨都贊同加入北約，但部分民眾仍持觀望甚至反對(duì)態(tài)度。根據(jù)一項(xiàng)關(guān)于 “匈牙利是否加入北約”的民意調(diào)查，僅有 44% 的匈牙利人表示支持加入北約。很多匈牙利選民表示需要獲得更多有關(guān)北約的客觀信息，以便在 1996 年 11 月 16 日的全民公決中做出明智選擇[6]3 - 20 。 “匈牙利裔美國人聯(lián)盟” ( Hungarian American Coalition) 承擔(dān)了向匈牙利公眾提供北約東擴(kuò)相關(guān)信息的任務(wù)。該組織設(shè)計(jì)了名為 “北約東擴(kuò)中的匈牙利: 利益和責(zé)任”的宣傳項(xiàng)目，利用非政府組織引導(dǎo)公眾參與關(guān)于北約東擴(kuò)的公開討論，為匈牙利加入北約制造輿論[7]。

　　( 二) 制度認(rèn)同

　　東歐諸國加入北約的癥結(jié)在于西方國家一直對(duì)東歐國家缺乏制度上的認(rèn)同感，將東歐國家視為 “他者”。因此 “中歐 - 東歐聯(lián)盟”不拘泥于地緣政治的話語詮釋，將游說議題設(shè)置為認(rèn)同西方的制度規(guī)則、價(jià)值理念、生活方式與意識(shí)形態(tài)。

　　意識(shí)形態(tài)是冷戰(zhàn)時(shí)期東西方兩大陣營對(duì)抗的重要領(lǐng)域。在美國設(shè)置的冷戰(zhàn)語境中，資本主義陣營代表了自由、民主、和平，而社會(huì)主義陣營則以 “他者”的形象出現(xiàn)，象征著集權(quán)、專制、好戰(zhàn)。加布里埃爾·波佩斯庫 ( Gabriel Popescu) 認(rèn)為，美國正是通過突出 “自我”與 “他者”之間的差異，強(qiáng)化同盟內(nèi)部的認(rèn)同，擴(kuò)張 “自我”的空間，壓縮 “他者” 的空間，最終同化 “他者”的[5]。在冷戰(zhàn)的情境下，僑居于美國的少數(shù)族裔為了獲得良好的生存環(huán)境，竭力強(qiáng)調(diào)自身在利益、價(jià)值觀方面與美國具有同一性，表達(dá)對(duì)美國主流價(jià)值觀———多元主義、民主和人權(quán)的尊重、認(rèn)同與支持。他們一方面比主流人群更嫻熟地使用 “自由”、 “民主”、 “人權(quán)”等具有高度象征意義的概念符號(hào)，突出對(duì)美國國家利益的 “忠誠”，以尋求被主流社會(huì)和主流文化接納; 另一方面，努力塑造自己反蘇聯(lián)、反共產(chǎn)主義的 “斗士”形象，大力反對(duì)蘇聯(lián)對(duì)東歐諸國的控制，積極聲援東歐國家擺脫蘇聯(lián)控制，爭(zhēng)取事實(shí)上的獨(dú)立自主[8]。

　　雖然冷戰(zhàn)已經(jīng)結(jié)束，但冷戰(zhàn)思維依然存在。北約在對(duì)原華約成員國敞開大門的同時(shí)，制定了相應(yīng)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。1995 年，北約發(fā)表了 《關(guān)于北約東擴(kuò)的研究報(bào)告》，這份報(bào)告實(shí)際上規(guī)劃了申請(qǐng)加入北約的詳細(xì)路線圖，明確表明候選國須實(shí)行民主制度、確立自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位、尊重人權(quán)和少數(shù)民族的權(quán)利，建設(shè)有利于集體防御的軍隊(duì)，妥善處理邊界、種族、宗教爭(zhēng)端等等。作為冷戰(zhàn)時(shí)代兩大陣營對(duì)峙的產(chǎn)物，北約非常重視候選國的意識(shí)形態(tài)與價(jià)值觀認(rèn)同，因此北約東擴(kuò)實(shí)質(zhì)上是西方國家將自身的制度與價(jià)值觀輸入東歐國家的過程。東歐國家認(rèn)為加入北約是回歸歐洲、結(jié)束歐洲分裂的象征，是成為西方想象中共同的 “我們”、融入西方世界的絕佳機(jī)會(huì)。美國東歐裔族群在此時(shí)充當(dāng)了闡釋祖籍國形象的媒介，擔(dān)任東道國和祖籍國之間的雙向闡釋者。在這一過程中，該族群利用政治話語通過重新劃定 “他者”和 “我們”之間心理和空間界限的方式，影響彼此心理和空間形象的構(gòu)建。 “中歐 - 東歐聯(lián)盟”的主要目標(biāo)是解構(gòu)美國政府及民眾政治心理中東歐諸國 “非歐洲”的國家形象，強(qiáng)調(diào)其祖籍國的成功轉(zhuǎn)型，強(qiáng)調(diào)東歐國家與西方國家之間的 “同一性”，重構(gòu)全新的國家形象[5]。從成立之初， “中歐 - 東歐聯(lián)盟”就在政策簡(jiǎn)報(bào)中不斷重申中東歐國家對(duì)民主、法治、人權(quán)、少數(shù)民族權(quán)利、宗教信仰多樣化的尊重與堅(jiān)定支持，試圖建構(gòu)東歐國家在意識(shí)形態(tài)與價(jià)值觀上親西方的形象，證明東歐諸國加入北約的合理性與正當(dāng)性。根據(jù)東歐國家民主化進(jìn)程的差異，這又可以分為兩種情況。

　　第一類情況是波蘭裔、捷克裔、匈牙利裔族群，其祖籍國民主化進(jìn)程較快，已經(jīng)獲得西方國家的認(rèn)可，所以在游說的過程中側(cè)重強(qiáng)調(diào)其與西方文化的同源性。 “全美捷克之友” ( American Friends of The Czech Republic) 主席羅伯特·杜比克 ( Robert W. Doubek) 特別強(qiáng)調(diào)捷克和美國之間擁有源遠(yuǎn)流長的歷史文化紐帶和共同的信仰。 “捷克是西方的一部分，已經(jīng)有 1000 多年了，它是神圣羅馬帝國的一部分，新教改革運(yùn)動(dòng)的根源就在于約翰·胡司的教誨。經(jīng)過 3 個(gè)世紀(jì)的亡國，捷克人民在第一次世界大戰(zhàn)中與盟國并肩作戰(zhàn)，取得了獨(dú)立。當(dāng)時(shí)捷克人和斯洛伐克人建立了中歐唯一的民主國家。”[4]重在突出捷克是西方世界的成員。

　　第二類情況則相對(duì)復(fù)雜，涉及羅馬尼亞、保加利亞等自由化、民主化、市場(chǎng)化進(jìn)程相對(duì)較慢的國家。1996 年，美國國會(huì)通過的 《北約東擴(kuò)促進(jìn)案》( NATO Enlargement Facilitation Act) ，確定了波蘭、匈牙利和捷克共和國為第一輪加入北約的國家。為了避免打擊其他東歐國家積極性，該法也提到了其他東歐國家未來仍然可能成為北約候選國，但顯而易見的是，美國希望與和西方具有 “同一性” 的國家加入北約。以羅馬尼亞為例，到 1990 年代中期，雖然該國加入了歐洲委員會(huì)和 “北約和平伙伴計(jì)劃”，也在 1993 年取得了最惠國地位，但西方仍然對(duì)羅馬尼亞政治、經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程表示不滿，認(rèn)為該國的政治、經(jīng)濟(jì)制度仍然不符合歐洲的 “共同價(jià)值觀”，仍然將其歸為 “非西方”、 “非歐洲”，這對(duì)該國加入北約極為不利。針對(duì)這種情況，除了以政府為目標(biāo)的游說之外，羅馬尼亞裔族群一方面通過本族裔創(chuàng)辦的期刊 《美國》和 《自由世界》發(fā)表文章，動(dòng)員羅馬尼亞裔美國人給美國政府、議員寫信; 另一方面在 《紐約時(shí)報(bào)》《華盛頓郵報(bào)》《洛杉磯時(shí)報(bào)》等主流媒體上發(fā)表文章，闡釋母國政治經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程與成果，表明羅馬尼亞是一個(gè)從共產(chǎn)主義制度向資本主義制度過渡的 “正常”歐洲國家，與西方國家之間具有共性。此舉旨在塑造羅馬尼亞親西方的形象，引導(dǎo)輿論，贏得美國公眾的好感[5]。

　　三、美國東歐裔族群的游說效能與影響因素

　　( 一) 游說效能

　　1997 年 7 月，北約馬德里峰會(huì)決定接納波蘭、捷克和匈牙利為北約成員國; 1998 年美國參議院和總統(tǒng)克林頓分別批準(zhǔn)、簽署了北約東擴(kuò)議定書; 波蘭、捷克、匈牙利、羅馬尼亞、保加利亞等十國分別在 1999 年和 2004 年正式加入北約，這與 “中歐—東歐聯(lián)盟”的既定目標(biāo)相吻合。

　　究竟如何評(píng)估美國東歐裔族群在北約東擴(kuò)中的作用? 學(xué)者們?cè)谧逡崛后w對(duì)美國外交實(shí)際影響的評(píng)估上存在分歧。現(xiàn)實(shí)主義者認(rèn)為，非國家行為體對(duì)主權(quán)國家外交決策的影響極為有限。一些學(xué)者極力淡化族群在塑造美國外交政策時(shí)的作用，認(rèn)為族群僅僅是邊緣角色。約翰·蒂爾尼堅(jiān)持認(rèn)為: “一般來說……少數(shù)族裔游說成功的記錄遠(yuǎn)沒有那么令人印象深刻，以至于分析人士似乎一致認(rèn)為，這些群體對(duì)美國外交政策的影響微乎其微”[8]。而在多元主義的視角下，國家由多元利益構(gòu)成，政府與非政府行為體之間不是零和博弈的關(guān)系，公共政策因擁有不同利益的不同集團(tuán)之間的沖突而形成，政治就是利益集團(tuán)之間的討價(jià)還價(jià)。一些觀點(diǎn)極端的美國學(xué)者甚至認(rèn)為族裔集團(tuán)已經(jīng)主導(dǎo)了美國外交。塞繆爾·亨廷頓聲稱，除了商業(yè)利益， “跨國和非國家的種族利益已經(jīng)成為外交政策的主導(dǎo)”[8]472 - 481 。

　　任何一項(xiàng)立法和政策的出臺(tái)都是內(nèi)外因素相互斗爭(zhēng)的結(jié)果，評(píng)估族裔群體在外交決策中的作用亦不可走向極端。東歐諸國加入北約是美國及其他北約成員國的態(tài)度、東歐國家的意愿及政府的公關(guān)活動(dòng)、美國東歐裔族群的游說等諸多因素相互疊加的結(jié)果。考慮北約東擴(kuò)的復(fù)雜性和所涉及行為體的數(shù)量，準(zhǔn)確量化美國東歐裔族群的作用非常困難。客觀地看，外交問題涉及重要國家利益，以總統(tǒng)為代表的行政機(jī)構(gòu)會(huì)根據(jù)形勢(shì)作出獨(dú)立判斷，調(diào)動(dòng)各種資源引導(dǎo)民意，從而對(duì)來自國內(nèi)的其他壓力形成 “免疫”[9]298 。但這并不意味著族裔群體對(duì)外交決策毫無影響。一 方 面， “中歐—東歐聯(lián)盟”的作用更多地體現(xiàn)在通過外圍施壓，營造輿論氛圍，推動(dòng)相關(guān)立法，為美國政府北約東擴(kuò)政策提供政策依據(jù); 另一方面，在族裔群體為決策者提供信息、選票和競(jìng)選捐助等資源的同時(shí)，決策者為從前者獲得寶貴的支持和資源，也積極地取悅少數(shù)族裔，對(duì)他們的政治積極性表示鼓勵(lì)。克林頓提出北約東擴(kuò)目標(biāo)之后，一直遭到國防部的反對(duì)，國防部試圖提出東歐國家加入 “和平伙伴計(jì)劃”來代替加入北約。1995 年至 1996 年，克林頓選擇在東歐裔族群聚居的克利夫蘭和底特律發(fā)表兩次演講，闡述北約向東歐擴(kuò)展的具體日程，該議題在東歐裔族群中引起了極大共鳴。克林頓利用東歐裔族群掀起的強(qiáng)大輿論聲勢(shì)向反對(duì)者施加壓力，最終實(shí)現(xiàn)自己的外交政策目標(biāo)。

　　( 二) 有利因素

　　1. 主觀因素

　　( 1) 族裔群體的自身資源。人口的規(guī)模、分布狀況、資金狀況、政治動(dòng)員和參與能力均為族裔群體能否對(duì)外交政策施加影響的重要因素。美國東歐裔族群擁有 2200 萬人口，主要居住在大湖地區(qū)的匹茲堡、克利夫蘭、底特律和芝加哥等城市; 擁有以 “中歐—東歐聯(lián)盟”為代表的能夠提供有價(jià)值信息和財(cái)政資源的專業(yè)游說機(jī)構(gòu)，具有良好的組織動(dòng)員能力; 建立了數(shù)量眾多的教會(huì)、出版社和學(xué)校等社區(qū)機(jī)構(gòu)，掌握龐大的社會(huì)資源，是一支足以引起兩黨政治精英重視的政治力量。

　　( 2) 外交政策目標(biāo)的一致性與相容度。相對(duì)而言，與美國外交政策方向一致的游說比試圖改變美國外交政策方向的游說更為容易。在第一、二輪北約東擴(kuò)中，美國政策目標(biāo)、東歐國家的訴求與美國東歐裔族群的意愿高度契合，形成了共同的利益訴求。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國視俄羅斯為歐亞地區(qū)潛在的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，因此遏制俄羅斯的發(fā)展、消除俄羅斯的軍事威脅和阻止其東山再起是美國對(duì)俄政策的首要目標(biāo)。北約東擴(kuò)表面上是為了填補(bǔ)蘇聯(lián)解體、華約解散之后遺留下來的中東歐安全真空，但實(shí)際上是為了盡可能地壓縮俄羅斯的戰(zhàn)略空間，應(yīng)對(duì)后冷戰(zhàn)時(shí)代歐洲地緣政治中出現(xiàn)的新的安全威脅。從東歐諸國的角度來看，冷戰(zhàn)結(jié)束后，東歐國家處于俄羅斯和西方國家之間不確定的地緣政治空間，沒有可靠的安全保障，面臨安全困境。而且冷戰(zhàn)結(jié)束后前南斯拉夫和前蘇聯(lián)地區(qū)不斷蔓延擴(kuò)大的宗教、民族、領(lǐng)土糾紛，均對(duì)中東歐國家構(gòu)成安全威脅。對(duì)于東歐國家來說，北約不僅僅是一個(gè)軍事同盟，更是一個(gè)可以提供安全的組織。為了保障自身的安全利益，中東歐國家均將加入北約作為本國的安全政策，對(duì)此表現(xiàn)出強(qiáng)烈愿望和積極態(tài)度。 “匈牙利裔美 國 人 聯(lián) 合 會(huì)” 主席科索羅斯急切地表示: “該地區(qū)必須迅速與西方重新融合，成為新的民主國家，獲得安全感”[2]。在北約與東歐諸國目標(biāo)一致的情況下，“中歐 - 東歐聯(lián)盟”順勢(shì)而為，實(shí)現(xiàn)自身的既定目標(biāo)。

　　2. 客觀因素

　　非國家行為體的政治游說極易受到不斷變化的政治環(huán)境的影響，其中包括政治精英、大眾意見的變化、國際政治的壓力、時(shí)機(jī)以及其它因素[10]3 。因此，“中歐—東歐聯(lián)盟”無法掌控游說的最終結(jié)果。

　　在第一、二輪北約東擴(kuò)中，政治環(huán)境有利于 “中歐—東歐聯(lián)盟”的游說。20 世紀(jì) 90 年代，東歐國家的制度轉(zhuǎn)型以及東歐國家在科索沃戰(zhàn)爭(zhēng)中的一系列行動(dòng)均為其游說提供了佐證，極大地提升了游說效果。以羅馬尼亞為例，羅馬尼亞民主協(xié)議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人艾米爾·康斯坦丁內(nèi)斯庫 ( Emil Constantinescu) 在 1996 年 11 月的大選中獲勝，當(dāng)選為羅馬尼亞新一任總統(tǒng)。這個(gè)結(jié)果大大出乎人們的預(yù)估，西方將此次選舉視為羅馬尼亞政治制度轉(zhuǎn)型成功、民選政府誕生、極權(quán)主義政治結(jié)束的標(biāo)志。雖然仍在經(jīng)歷市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的陣痛，但羅馬尼亞一舉贏得了西方的好感與支持。眾議院國際關(guān)系委員會(huì)主席本杰明·吉爾曼 ( Benjamin Gilman) 致信克林頓，稱此次選舉表明羅馬尼亞正在向成熟的民主國家邁進(jìn)，表達(dá)了對(duì)羅馬尼亞加入北約的支持[5]。1998 年 9 月，保加利亞、羅馬尼亞、阿爾巴尼亞、馬其頓與北約成員國意大利、希臘、土耳其組成 4000 人的軍隊(duì)，在科索沃戰(zhàn)爭(zhēng)中參與援助行動(dòng)，展示了東歐國家之間的充分合作和為北約分擔(dān)責(zé)任的能力[11]。

　　四、北約第四輪東擴(kuò)中 “中歐—東歐聯(lián)盟” 游說活動(dòng)的瓶頸

　　在北約第四輪東擴(kuò)中， “中歐—東歐聯(lián)盟” 將推動(dòng)烏克蘭與格魯吉亞加入北約作為既定目標(biāo)，但至今毫無進(jìn)展。客觀而言，這個(gè)結(jié)果不是由 “中歐—東歐聯(lián)盟”在游說方式、技巧、策略方面的失誤導(dǎo)致的，而是政治環(huán)境對(duì) “中歐—東歐聯(lián)盟”的游說產(chǎn)生干擾。

　　第一，烏克蘭民眾在加入北約問題上缺乏共識(shí)。自 2014 年以來，約 40% - 50% 的受訪者支持加入北約，約 25% - 40% 的人反對(duì)。這些民意調(diào)查不包括克里米亞、東烏克蘭和南烏克蘭地區(qū)，這些地區(qū)的烏克蘭人無論是否有俄羅斯血統(tǒng)，都傾向于講俄語，對(duì)烏克蘭民族主義持懷疑態(tài)度，支持與俄羅斯保持密切關(guān)系。他們反對(duì)烏克蘭加入北約，擔(dān)心此舉會(huì)影響俄烏關(guān)系。烏克蘭各地 區(qū) 民 眾 的 分 歧 正 在 嚴(yán) 重 撕 裂 烏 克 蘭 社會(huì)。[12]13 - 17

　　第二，特朗普政府和國會(huì)在如何評(píng)價(jià)北約的問題上存在分歧。雖然許多國會(huì)議員對(duì)北約內(nèi)部的責(zé)任分擔(dān)等問題提出批評(píng)意見，但整體上看，國會(huì)兩院都通過立法，明確重申美國國會(huì)對(duì)北約的一貫支持。2018 年 7 月 11 日，眾議院通過第 256 號(hào)決議案 ( H. Res. 256) ，表示支持北約和中東歐國家; 由于特朗普多次表態(tài)威脅退出北約，眾議 院 于 2019 年 1 月 通 過 第 676 號(hào) 法 案 ( H. R. 676) ，即 “北約支持法” ( NATO Support Act) ，禁止總統(tǒng)動(dòng)用預(yù)算基金使美國退出北約，立法重申美國對(duì)北約的支持并限制總統(tǒng)退出聯(lián)盟的權(quán)力。而特朗普對(duì)北約的態(tài)度則較為消極。他責(zé)備歐洲盟國未能達(dá)到北約商定的國防開支目標(biāo)，并多次公開質(zhì)疑北約對(duì)美國的價(jià)值。特朗普對(duì)北約的批評(píng)在美國引起極其復(fù)雜的反應(yīng)，甚至一些北約的支持者都開始重新評(píng)估美國長期領(lǐng)導(dǎo)北約的成本和收益。 “府院之爭(zhēng)”顯然在一定程度上影響了北約的繼續(xù)發(fā)展。

　　第三，俄羅斯的威懾。北約東擴(kuò)極大地?cái)D壓了俄羅斯的戰(zhàn)略空間，加劇俄羅斯的戰(zhàn)略憂慮，刺激俄羅斯國內(nèi)民族主義、國家主義激烈反彈，甚至引發(fā)俄羅斯對(duì)其東歐利益的再度關(guān)切。2008 年以來，俄羅斯政要及軍方人士不斷警告，如果烏克蘭加入西方防務(wù)體系，俄羅斯將會(huì)對(duì)烏克蘭采取軍事行動(dòng)。格魯吉亞戰(zhàn)爭(zhēng)與烏克蘭危機(jī)實(shí)際上就是對(duì)北約無限制東擴(kuò)的應(yīng)激性反應(yīng)。烏克蘭危機(jī)一定程度上促使美國重新審視和調(diào)整北約擴(kuò)大規(guī)模的 “門戶開放”政策。批評(píng)北約的人士認(rèn)為北約東擴(kuò)是對(duì)俄羅斯不必要的、且達(dá)不到既定目標(biāo)的挑釁，觸發(fā)了西方國家和俄羅斯之間的長期競(jìng)爭(zhēng)。反思的結(jié)果就是，盡管北約在烏克蘭危機(jī)之后加強(qiáng)了對(duì)烏克蘭的援助和支持，但卻將北約擴(kuò)大的目標(biāo)轉(zhuǎn)向南歐。2017 年和 2020 年，黑山與北馬其頓先后被納入北約，而對(duì)觸碰俄羅斯敏感神經(jīng)的烏克蘭和格魯吉亞的加入，北約則持審慎態(tài)度。

　　五、結(jié)語

　　在全球化背景下，種族集團(tuán)、跨國公司、商業(yè)團(tuán)體、勞工組織、農(nóng)業(yè)團(tuán)體、宗教社團(tuán)、學(xué)術(shù)智庫、人權(quán)組織等新型非國家行為體數(shù)量激增，且在外交政策領(lǐng)域日益活躍，已經(jīng)成為國際關(guān)系中國際貿(mào)易、環(huán)境保護(hù)、性別平等、軍控、戰(zhàn)略安全、民主化進(jìn)程等重大問題決策過程中關(guān)鍵的參與者與推動(dòng)者。在全新的政治環(huán)境中，國際政治變得更具有開放性，更易受到非國家行為體的沖擊與影響。冷戰(zhàn)后北約東擴(kuò)背景下美國東歐裔族群對(duì)國際政治的主動(dòng)介入，為我們審視美國外交決策過程提供了難得的視角，豐富了我們對(duì)族裔群體與主權(quán)國家之間關(guān)系類型的認(rèn)識(shí)。只有重視在全球化視野下對(duì)族裔群體等非國家行為體進(jìn)行研究，才能全面、深入地認(rèn)識(shí)美國外交決策過程。對(duì)族裔群體與美國外交政策之間關(guān)系的研究，既不能無視族裔群體的作用，割裂兩者之間的內(nèi)在聯(lián)系，也不能過分夸大族裔群體的影響， “虛構(gòu)”出族裔群體的主導(dǎo)作用。

　　在北約東擴(kuò)的過程中，我們一方面要看到美國東歐裔族群與外交決策者之間活躍的互動(dòng)關(guān)系，看到非國家行為體對(duì)外交事務(wù)的參與是全球化進(jìn)程中國際秩序重構(gòu)的重要環(huán)節(jié); 另一方面，也要從美國東歐裔族群游說失效與決策目標(biāo)失敗，認(rèn)識(shí)到族裔群體游說產(chǎn)生效能的條件十分苛刻，美國東歐裔族群只能有條件地發(fā)揮溫和、低烈度但卻不可或缺的作用。