地方政府文體傳媒財(cái)政支出效率影響因素研究

　　摘 要：本文通過 Tobit 面板模型，從財(cái)政分權(quán)、地方行政、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)等多視角綜合分析地方政府文體傳媒財(cái)政支出效率主要影響因素。實(shí)證表明，財(cái)政分權(quán)對(duì)支出效率具有顯著影響，但不同維度財(cái)政分權(quán)的影響方向和程度不同;地方政府規(guī)模、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、人口密度均對(duì)支出效率有顯著正影響，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)有顯著負(fù)影響，而地方行政管理分權(quán)度、人均 GDP、城鎮(zhèn)化率、文盲率無明顯影響，本文據(jù)此提出有關(guān)政策建議。

　　關(guān)鍵詞：文體傳媒;支出效率;影響因素;Tobit 模型

　　毛恩榮; 許美利， 中國廣播電視學(xué)刊 發(fā)表時(shí)間：2021-11-01

　　隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和居民生活消費(fèi)水平的不斷提高，文體傳媒公共服務(wù)日益成為有效滿足廣大人民群眾日益增長的精神文化需求和培育促進(jìn)新時(shí)期全民文化消費(fèi)增長的有效手段。近年來，各級(jí)政府越發(fā)重視文體傳媒公共服務(wù)發(fā)展，不斷加大財(cái)政投入力度，文化體育與傳媒支出規(guī)模不斷擴(kuò)大。但與此形成鮮明對(duì)比的是，大量學(xué)術(shù)研究表明，地方政府基本公共文化服務(wù)支出效率或文體傳媒財(cái)政支出效率卻長期處于低位。因此，研究分析其背后的影響因素不僅具有理論意義，更具有現(xiàn)實(shí)價(jià)值。本文利用Tobit回歸模型，從財(cái)政分權(quán)、地方行政、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)等綜合視角對(duì)地方政府文體傳媒財(cái)政支出效率進(jìn)行比較全面的實(shí)證研究，客觀呈現(xiàn)不同因素的影響機(jī)理和影響程度，為地方政府提升文體傳媒財(cái)政支出效率提供決策參考。

　　一、模型方法與變量選取

　　(一)Tobit模型

　　現(xiàn)有對(duì)地方政府基本公共文化服務(wù)支出效率或文體傳媒財(cái)政支出效率的測度大都利用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法(DEA)，本文利用筆者構(gòu)建的地方政府文體傳媒財(cái)政支出效率三級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系①和DEA模型計(jì)算得到31 個(gè)省份2008-2018年度綜合效率，并以此作為被解釋變量。鑒于綜合效率值處于0～1之間，屬于截?cái)鄶?shù)據(jù)，若直接使用普通最小二乘法(OLS)模型進(jìn)行回歸，將容易導(dǎo)致參數(shù)估計(jì)有偏且不一致。為此，通常采用截?cái)嗟?Tobit模型進(jìn)行回歸。

　　Tobit模型是指因變量受限的一種回歸模型，采用最大似然法(MLE)估計(jì)回歸模型。其基本結(jié)構(gòu)如下：其中，Zj 是地方政府基本公共文化服務(wù)支出效率值，Ui 是解釋變量向量，βT 是未知參數(shù)向量，εi ～N (0，σ2 )。Tobit模型里Ui 取實(shí)際觀測值，而被解釋變量Zj 只能以受限制的方式被觀測到。

　　(二)變量選取

　　地方政府文體傳媒財(cái)政支出效率既是經(jīng)濟(jì)問題，也是社會(huì)問題;既有財(cái)政因素，也有行政因素。在參考以往文獻(xiàn)和研究成果的基礎(chǔ)上，本文以財(cái)政分權(quán)因素為研究重點(diǎn)，并兼顧地方行政、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)等綜合視角，選取財(cái)政分權(quán)組合指標(biāo)、政府規(guī)模、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、地方行政管理分權(quán)度、人均GDP、文化市場經(jīng)營機(jī)構(gòu)數(shù)、城鎮(zhèn)化率、文盲率、人口密度等9個(gè)指標(biāo)作為主要影響因素。

　　1.財(cái)政分權(quán)因素

　　財(cái)政分權(quán)是影響地方政府公共服務(wù)供給效率的重要因素。在提供文體傳媒等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面，相較中央政府，地方政府更具信息優(yōu)勢，更有可能提供契合本地區(qū)需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)。但有學(xué)者認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)會(huì)加劇政府間競爭，這很有可能促使地方政府更多地偏向生產(chǎn)性財(cái)政支出并極力擴(kuò)大其規(guī)模、提高其效率，而相對(duì)減少對(duì)非生產(chǎn)性財(cái)政支出的投入，忽視其效率。②

　　考慮到財(cái)政分權(quán)具有多維特征，選擇單一指標(biāo)無法反映財(cái)政分權(quán)全部信息。本文在借鑒龔鋒和雷欣構(gòu)建的多維財(cái)政分權(quán)測度方法③的基礎(chǔ)上，從收入分權(quán)和支出分權(quán)兩個(gè)視角入手，利用地方財(cái)政收入自治率、地方財(cái)政收入占比、地方財(cái)政支出自治率、地方財(cái)政支出占比等4個(gè)指標(biāo)進(jìn)行加權(quán)乘積獲得財(cái)政分權(quán)組合指標(biāo)。

　　2.地方行政因素

　　(1)政府規(guī)模(ZFGM)。本文用地方一般公共預(yù)算支出占本省國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重來反映政府規(guī)模。政府規(guī)模越大，那么其提供包括文體傳媒在內(nèi)的社會(huì)公共服務(wù)可動(dòng)用的財(cái)力就越多，滿足本地居民基本公共文化服務(wù)需求的可能性就越大。但與此同時(shí)，其浪費(fèi)財(cái)政資源的可能性和嚴(yán)重性也越大，從而可能影響財(cái)政支出效率。

　　(2)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)(ZCJG)。本文用文化體育與傳媒支出占地方一般公共預(yù)算支出的比重來反映財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。該比重越高，表明地方政府直接用于文體傳媒公共服務(wù)支出越多，越有可能保障公眾的基本公共文化服務(wù)需求。但也存在另一種可能，即在供給目標(biāo)不明確、供需匹配不足等情況下，投入資源越多，低水平重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)閑置的現(xiàn)象越有可能發(fā)生。

　　(3)地方行政管理分權(quán)度(XZFQ)。本文用地方公共管理、社會(huì)保障和社會(huì)組織就業(yè)人員數(shù)占全國公共管理、社會(huì)保障和社會(huì)組織就業(yè)人員數(shù)的比例來表示地方行政管理分權(quán)度。根據(jù)奧爾森(Mancur Olson)的集體行動(dòng)模型和邏輯，“小集團(tuán)”更容易采取集體行動(dòng)，從而對(duì)組織行為和目標(biāo)施加影響。因此，地方行政管理分權(quán)度越大，文體傳媒公共服務(wù)支出效率可能就越高。

　　3.經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素

　　(1)人均GDP(RJGDP)。根據(jù)瓦格納(Adolf Wagner)法則，公眾對(duì)文體、社會(huì)福利等公共服務(wù)的需求是具有收入彈性的，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，隨著實(shí)際收入提高，公眾對(duì)文體傳媒這類公共服務(wù)需求就會(huì)增大，政府相應(yīng)的供給能力和壓力也越強(qiáng)。④但由于GDP 增長率在中國政府政績考核中長期占有重要位置，地方政府很有可能為追求政績而忽視文體傳媒公共服務(wù)支出這類無法在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)GDP增長的效率。

　　(2)文化市場經(jīng)營機(jī)構(gòu)數(shù)(JYJG)。文化市場經(jīng)營機(jī)構(gòu)數(shù)在一定程度上反映了一個(gè)地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展程度。文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的提高對(duì)包括文體傳媒在內(nèi)的公共文化服務(wù)發(fā)展具有顯著的引領(lǐng)和帶動(dòng)作用。

　　4.社會(huì)結(jié)構(gòu)因素

　　(1)城鎮(zhèn)化率(CZHL)。相對(duì)而言，城鎮(zhèn)居民對(duì)文體傳媒公共服務(wù)需求的意愿和層次普遍較高，同時(shí)，城鎮(zhèn)化水平越高的地區(qū)，公共文化服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施普遍較好，政府有更好的條件、更強(qiáng)的動(dòng)力去提供更優(yōu)質(zhì)匹配的公共服務(wù)。

　　(2)文盲率(WML)。一般而言，當(dāng)一地文盲率低，高學(xué)歷、高素質(zhì)居民較多時(shí)，居民的民主參與意識(shí)和服務(wù)監(jiān)督能力就會(huì)越強(qiáng)，文體傳媒公共服務(wù)的建設(shè)水平和供給效率就會(huì)相應(yīng)更高。

　　(3)人口密度(RKMD)。人口密度具有規(guī)模效應(yīng)，當(dāng)一地人口密度越大，規(guī)模效應(yīng)就會(huì)越明顯，政府公共服務(wù)供給成本也就越低，相應(yīng)支出效率就可能越高。

　　二、實(shí)證結(jié)果及分析

　　(一)模型設(shè)定

　　根據(jù)上述分析，筆者將Tobit面板數(shù)據(jù)回歸模型設(shè)定如下： ZHXLit=β0+β1FQZHit+β2ZFGMit+β3ZCJGit+ β4XZFQit+β5RJGDPit+β6JYJGit+β7CZHLit+ β8WMLit+β9RKMDit+μi +εit 其中，被解釋變量ZHXLit為地方政府文體傳媒財(cái)政支出綜合效率值，β0為截距項(xiàng)，β1～β9為各影響因素變量的回歸系數(shù)，i代表各省份(i=1,2,3,…31)，t代表各年份(t=2008,2009,2010,…2018)，μi 為隨個(gè)體變化而變化，但不隨時(shí)間變化且與解釋變量不相關(guān)的截面特定效應(yīng)，εit為隨時(shí)間和個(gè)體而獨(dú)立變化的隨機(jī)變量。因“地方行政管理分權(quán)度”和“人口密度”為一階平穩(wěn)，在回歸時(shí)以增長率替代。

　　(二)模型回歸

　　表2中模型1的財(cái)政分權(quán)變量是財(cái)政分權(quán)組合指標(biāo)，模型2～5中引入的是其余4個(gè)分別從收入和支出角度衡量的單維財(cái)政分權(quán)指標(biāo)。根據(jù)回歸結(jié)果可得——

　　從財(cái)政分權(quán)因素來看，財(cái)政分權(quán)組合指標(biāo)的回歸系數(shù)為正，且在1%的水平上顯著，表明財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府文體傳媒財(cái)政支出效率具有顯著的正向影響。但從模型2～5的估計(jì)結(jié)果來看，不同維度的財(cái)政分權(quán)影響情況不一，不僅表現(xiàn)為影響程度的差別，甚至表現(xiàn)為影響方向的差異。其中，地方財(cái)政收入自治率、地方財(cái)政收入占比、地方財(cái)政支出自治率對(duì)地方政府文體傳媒財(cái)政支出效率具有顯著的正向影響;而地方財(cái)政支出占比不僅有顯著的負(fù)向影響，而且在所有指標(biāo)中影響程度最大。上述不同維度財(cái)政分權(quán)指標(biāo)的細(xì)化分析表明，當(dāng)?shù)胤秸畵碛懈嗟目芍涔差A(yù)算收入，在財(cái)政資金的安排和使用上受中央政府的約束程度越小，就越有可能更好地滿足本地居民對(duì)文體傳媒公共服務(wù)的需求偏好，越有利于提高地方政府文體傳媒財(cái)政支出效率水平;但當(dāng)?shù)胤秸畵碛懈蟮墓操Y源配置權(quán)，自主掌握更多可支配財(cái)政資金時(shí)，就越有可能對(duì)支出效率產(chǎn)生負(fù)面影響。對(duì)此可能的原因是，當(dāng)?shù)胤秸灾髫?cái)力富足，就會(huì)有更多的財(cái)力和精力致力于提升當(dāng)?shù)鼐用竦木裎幕钏剑⑶矣捎诘胤秸畵碛斜镜鼐用窆参幕?wù)需求偏好的信息優(yōu)勢，地方財(cái)政支出自治率越高，越能夠保證地方文體傳媒公共服務(wù)的供給水平和供給結(jié)構(gòu)契合本地居民實(shí)際需求。但與此同時(shí)，在財(cái)政分權(quán)體制下，以GDP政績?yōu)閷?dǎo)向的地方政府掌握的財(cái)政支出規(guī)模越大，就越有可能扭曲地方政府對(duì)公共文化服務(wù)的供給決策，⑤導(dǎo)致地方文體傳媒公共服務(wù)供給不足或供給效率不高。

　　從其他影響因素來看，政府規(guī)模的回歸系數(shù)為正，且在1%的水平上顯著，表明地方一般公共預(yù)算支出占本省國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重越大，地方政府文體傳媒財(cái)政支出效率就越高。對(duì)此可能的原因是，一般公共預(yù)算支出規(guī)模在一定程度上反映了地方政府對(duì)公共服務(wù)建設(shè)的重視程度和支持力度，規(guī)模越大，文體傳媒公共服務(wù)發(fā)展越有良好的政策環(huán)境。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的回歸系數(shù)為負(fù)，且在1%的水平上顯著，表明文化體育與傳媒支出占地方一般公共預(yù)算支出的比重越大，支出效率反而越低，反映出在當(dāng)前更加強(qiáng)調(diào)供需匹配的社會(huì)環(huán)境下，單純?cè)黾淤Y源投入對(duì)支出效率所帶來的負(fù)面影響要大于正面效應(yīng)。地方行政管理分權(quán)度和城鎮(zhèn)化率的回歸系數(shù)不顯著，文盲率的回歸系數(shù)雖然為負(fù)，但影響非常弱。這一方面源于中國人口規(guī)模龐大，即便地方公共管理、社會(huì)保障和社會(huì)組織就業(yè)人數(shù)多，單位工作人員所服務(wù)的 “小集團(tuán)”卻依然不小，不易采取集體行動(dòng)影響地方政府決策;另一方面源于目前中國公共文化服務(wù)的供需互動(dòng)機(jī)制和監(jiān)督反饋機(jī)制尚未有效建立，城鎮(zhèn)化和高學(xué)歷對(duì)文體傳媒等公共文化服務(wù)所帶來的正向激勵(lì)效果并未顯現(xiàn)。人均GDP的回歸系數(shù)不顯著，表明地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與文體傳媒財(cái)政支出效率并無顯著聯(lián)系，這與本文前述分析相符。文化市場經(jīng)營機(jī)構(gòu)數(shù)的影響效果為正，在5%的水平上顯著，表明一地的文化產(chǎn)業(yè)越發(fā)達(dá)，文化市場體系越完善，地方政府文體傳媒財(cái)政支出效率會(huì)相對(duì)越高，但其系數(shù)較小，影響有限。這可能與目前中國公共文化服務(wù)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的耦合協(xié)調(diào)度不理想有關(guān)。劉宇和周建新實(shí)證得出中國70%以上省域公共文化服務(wù)和文化產(chǎn)業(yè)處于失調(diào)狀態(tài)。⑥人口密度的回歸系數(shù)為正，且在1%的水平上顯著，表明人口密度的規(guī)模效應(yīng)明顯。以上各影響因素的估計(jì)系數(shù)符號(hào)在5個(gè)模型中均一致，表明穩(wěn)健性較好。

　　三、主要結(jié)論與對(duì)策建議

　　根據(jù)實(shí)證結(jié)果可得，中國財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府文體傳媒財(cái)政支出效率具有顯著影響，但不同維度的財(cái)政分權(quán)對(duì)支出效率的影響方向和影響程度不同，其原因是地方政府既擁有本地居民公共服務(wù)需求偏好信息優(yōu)勢，也存在著扭曲文體傳媒公共服務(wù)供給決策的極大可能;地方政府規(guī)模越大，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平越高，人口密度越大，越有助于提升地方政府文體傳媒財(cái)政支出效率;但片面強(qiáng)調(diào)文化體育與傳媒支出規(guī)模，反而容易導(dǎo)致資源浪費(fèi)，不利于提高支出效率;與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府管理水平、居民學(xué)歷水平、城鎮(zhèn)化建設(shè)水平等經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素對(duì)支出效率應(yīng)有的正向效應(yīng)目前尚未較好顯現(xiàn)。據(jù)此，本文提出以下政策建議。

　　第一，優(yōu)化公共文化服務(wù)支出績效考評(píng)體系。建立健全以中央政府為主導(dǎo)，省際交叉考核和第三方評(píng)估相結(jié)合的公共文化服務(wù)支出績效考評(píng)制度，突出強(qiáng)調(diào)中央和地方財(cái)政資金使用效率、引導(dǎo)作用，綜合發(fā)揮中央統(tǒng)籌監(jiān)管激勵(lì)作用、地方需求偏好信息優(yōu)勢和社會(huì)力量協(xié)同作用。同時(shí)，適當(dāng)提高評(píng)估結(jié)果在各級(jí)政府官員政績考核比重，督促地方政府在抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)，更加注重文體傳媒建設(shè)，強(qiáng)化地方政府公共服務(wù)供給責(zé)任。

　　第二，深化文體傳媒公共服務(wù)供給側(cè)改革。以需求和問題為導(dǎo)向，持續(xù)深化文體傳媒公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，進(jìn)一步優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，提高供給質(zhì)量，提升服務(wù)效能。加強(qiáng)文體傳媒與新一代信息技術(shù)融合發(fā)展，更多運(yùn)用現(xiàn)代科技手段貼合群眾需求，使文體傳媒公共服務(wù)更好地融入廣大人民群眾的日常生產(chǎn)生活。進(jìn)一步健全供需對(duì)接機(jī)制，精準(zhǔn)提供匹配度更高的“菜單式”和 “訂單式”文體傳媒公共服務(wù)，不斷滿足人民群眾日益增長的多元需求和個(gè)性需求。

　　第三，強(qiáng)化文體傳媒公共服務(wù)需求側(cè)管理。構(gòu)建文體傳媒公共服務(wù)新發(fā)展格局，既要從供給端發(fā)力，也要從需求側(cè)入手。特別是伴隨著新冠疫情防控常態(tài)化和后疫情時(shí)代的到來，應(yīng)更加注重激發(fā)、引導(dǎo)、挖掘人民群眾潛在的文體傳媒消費(fèi)需求，以需促供，倒逼文體傳媒公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)，應(yīng)暢通群眾需求反饋渠道，創(chuàng)造條件引導(dǎo)居民更好地參與地方公共政策制定和公共事務(wù)管理，有效發(fā)揮城鎮(zhèn)化建設(shè)和居民學(xué)識(shí)素養(yǎng)等經(jīng)濟(jì)、社會(huì)因素潛在的正向激勵(lì)作用，督促推動(dòng)地方政府作出更加科學(xué)合理的公共服務(wù)供給決策。