糾紛解決的新模式-四川“大調(diào)解”模式為關(guān)注點(diǎn)

　　在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)，其解紛機(jī)制可概括為“國(guó)家與民間分而治之，以社會(huì)解決為主”的模式。由于治理技術(shù)與治理能力的限制，國(guó)家權(quán)力并沒有滲透進(jìn)基層社會(huì)，民間社會(huì)的自治性較強(qiáng)。在這種背景下，國(guó)家對(duì)發(fā)生在基層民間社會(huì)的糾紛干預(yù)不多，大部分糾紛實(shí)際上是由基層社會(huì)自己解決。由此形成了國(guó)家與社會(huì)各有其糾紛“管轄”范圍，而社會(huì)更為強(qiáng)大的情景。這種解紛模式的形成與兩方面因素相關(guān)：一是傳統(tǒng)絕對(duì)主義國(guó)家體制的脆弱性與統(tǒng)治能力的局限性;二是傳統(tǒng)社會(huì)中民間紐帶的強(qiáng)聯(lián)系性。近代社會(huì)的解紛機(jī)制可概括為“國(guó)家與民間并行解決”模式。這一階段的突出變化是隨著現(xiàn)代民族國(guó)家的逐漸形成，轉(zhuǎn)型中的國(guó)家開始重視對(duì)民間糾紛的干預(yù)，并試圖通過設(shè)置一些專門化的解紛機(jī)構(gòu)與解紛程序?qū)⒏嗟募m紛整合進(jìn)自己的治理體系。毫無(wú)疑問，這種模式的形成一方面源于現(xiàn)代國(guó)家觀念與治理體系在中國(guó)的傳播與發(fā)展，并為政治精英所接受;另一方面，更為直接的原因是現(xiàn)代法治思想開始在中國(guó)初步實(shí)踐，如民事訴訟法的制定與實(shí)施，效仿法治國(guó)家建立了一套法院體系，等等。

　　當(dāng)代中國(guó)的解紛機(jī)制基本屬于“國(guó)家主導(dǎo)”模式。隨著國(guó)家的強(qiáng)力介人，其作用越來(lái)越大。主要表現(xiàn)在：一是糾紛解決機(jī)構(gòu)國(guó)家化、專業(yè)化發(fā)展趨勢(shì)非常明顯，而先前的一些民間性解紛機(jī)構(gòu)/機(jī)制要么是被整編成了“半國(guó)家化”或國(guó)家化的機(jī)構(gòu)/機(jī)制，要么被完全剝奪了糾紛解決的權(quán)力;二是糾紛的解決過程日益被國(guó)家權(quán)力所主導(dǎo)，政治化的色彩濃厚。尤其是建國(guó)后相當(dāng)一段時(shí)間(1949年到1979年)內(nèi)，隨著新型權(quán)威主義國(guó)家的建設(shè)，糾紛解決由國(guó)家壟斷，國(guó)家通過司法、人民調(diào)解、單位等多種渠道，尤其是公有制單位內(nèi)部的行政管理來(lái)消化糾紛，達(dá)到一種絕對(duì)主義的狀態(tài)。這種模式之所以在當(dāng)代中國(guó)出現(xiàn)，當(dāng)然是國(guó)家權(quán)力的主動(dòng)建構(gòu)，具體的支持因素則包括三方面：一是作為組織基礎(chǔ)的單位制的支撐，二是作為政治基礎(chǔ)的全能主義國(guó)家體制，三是作為社會(huì)基礎(chǔ)的糾紛單一且數(shù)量有限。改革開放之后，特別是90年代以來(lái)，司法的作用明顯上升。與此同時(shí)，包括半國(guó)家化(如人民調(diào)解、單位解決)以及國(guó)家化(如各種行政性解紛機(jī)制)在內(nèi)的其他解紛手段進(jìn)一步的萎縮。這種變化出現(xiàn)的原因相當(dāng)復(fù)雜，如國(guó)家的重新定位、單位制功能轉(zhuǎn)化與衰退、社區(qū)連帶功能弱化、法治理念的普及，等等。

　　僅從處理案件的數(shù)量看，“司法最終解決糾紛”的判斷似乎應(yīng)當(dāng)成為長(zhǎng)期的努力方向。然而，隨著社會(huì)糾紛的激增、糾紛類型的多元、糾紛沖突的升級(jí)，以司法為中心的糾紛解決體系面臨的挑戰(zhàn)也與日俱增。挑戰(zhàn)之一是案多人少的矛盾。在成都市區(qū)范圍內(nèi)，受案較多的法院法官人年均辦理100-200起案件甚至更多。而在北京、廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，受案數(shù)可能已近法院承載的極限。挑戰(zhàn)之二是糾紛解決的效果不盡理想。以民事案件為例，執(zhí)行難是多年痛癥、普遍問題。據(jù)最高人民法院院長(zhǎng)王勝俊向十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議所作的報(bào)告， 10年來(lái)，全國(guó)法院民事案件的總執(zhí)行實(shí)際到位率為42.97%，其中權(quán)屬、侵權(quán)糾紛類案件和合同糾紛類案件更是低至41.05%和36.31%。挑戰(zhàn)之三是大量訴訟外的群體性糾紛對(duì)國(guó)家、地方治理的強(qiáng)大沖擊。如貴州甕安事件、四川漢源事件等無(wú)不對(duì)社會(huì)穩(wěn)定與和諧構(gòu)成破壞。

　　一、四川“大調(diào)解’.模式的主要特征與效果

　　據(jù)筆者實(shí)地考察發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐中四川“大調(diào)解”模式初步表現(xiàn)出如下特征。

　　第一，推動(dòng)力量上以官方為主導(dǎo)。大調(diào)解是省委省政府高度重視的結(jié)果，從平臺(tái)的搭建、力量的配置、調(diào)解網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)到制度規(guī)范的制訂基本都由官方主導(dǎo)，較少社會(huì)性與民間性力量的參與。

　　第二，實(shí)施路徑為“以上促下”。作為“大調(diào)解”的推動(dòng)力量，地方當(dāng)局通過科層制的權(quán)力體系，層層貫徹落實(shí)“大調(diào)解”的理念與制度。具體實(shí)施中，大調(diào)解采用目標(biāo)考核的行政管理方式，通過目標(biāo)分解落實(shí)、定期考核的形式予以推進(jìn)。這種機(jī)制非常符合現(xiàn)有的行政管理模式，能為下級(jí)包括基層權(quán)力機(jī)構(gòu)所接受，更易推進(jìn)調(diào)解工作的順利進(jìn)行。

　　第三，運(yùn)行方式是綜合協(xié)調(diào)。“大調(diào)解”機(jī)制不是一種單一的調(diào)解機(jī)制，也不是由單一機(jī)構(gòu)進(jìn)行糾紛矛盾的調(diào)解，而是要在各權(quán)力機(jī)關(guān)和職能部門之間形成聯(lián)動(dòng)，即各機(jī)構(gòu)采用綜合方式、運(yùn)用綜合手段對(duì)綜合性問題進(jìn)行綜合性解決。這是考慮到現(xiàn)實(shí)矛盾的復(fù)雜性、艱巨性，單一萬(wàn)式很難徹底解決問題。

　　第四，法院的主力軍作用繼續(xù)發(fā)揮。無(wú)論是“大調(diào)解”機(jī)制的構(gòu)建與推進(jìn)，還是法院工作的調(diào)解化傾向，都顯示了法院的主力軍作用。相應(yīng)地，法院還將不少案件分流而出，為綜合解決提供了可能。

　　大調(diào)解機(jī)制的運(yùn)行情況顯示，其效果較為明顯。例如，廣安市2009年7月一9月，各級(jí)調(diào)解組織共排查出各類矛盾糾紛1893件，成功化解1833件，調(diào)處成功率為96.8%;眉山市2009年1-9月，兩級(jí)法院受理民事案件6231件，審結(jié)5177件(其中立案調(diào)解1138件)，調(diào)撤率為80.13%(扣除不可調(diào)608件)，同比上升8.19%;攀枝花市截至2009年9月底，全市民商事案件的調(diào)撤率達(dá)78.3%，刑事自訴和刑事附帶民事案件調(diào)撤率達(dá)80.7%，執(zhí)行案件和解率達(dá)70.1%，案件的綜合調(diào)撤率比2008年同期提高了8.7個(gè)百分點(diǎn)。[1]

　　二、推進(jìn)“大調(diào)解”工作需要關(guān)注的幾個(gè)方面

　　盡管“大調(diào)解”的目標(biāo)明確、手段具有相當(dāng)?shù)暮侠硇浴⑿Ч醪斤@現(xiàn)，但以下問題仍值得關(guān)注。

　　第一，成本與資源投入需要持續(xù)保障與支持。較單一的解紛機(jī)制如法院裁判，“大調(diào)解”運(yùn)行的成本相對(duì)較高。筆者在基層的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大調(diào)解的成本和資源或按一定的人頭配備，或按案件給予獎(jiǎng)勵(lì)。但是，這只是一段時(shí)期的做法，如果期待大調(diào)解工作引向深入，勢(shì)必長(zhǎng)期、充分的投人。所以，一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問題就是，“大調(diào)解”能否持續(xù)得到相應(yīng)的財(cái)政保障。

　　第二，如何調(diào)動(dòng)基層與民間調(diào)解工作的積極性，尚待進(jìn)一步探索。在傳統(tǒng)中國(guó)，有一個(gè)連接性、紐帶性很強(qiáng)的自治性或半自治性的、地方性的民間社會(huì)發(fā)揮著重要作用，民間的糾紛解決機(jī)制相當(dāng)成熟。但隨著人員流動(dòng)增強(qiáng)、地域社會(huì)的解體，民間的糾紛解決力量已被嚴(yán)重削弱。在有的地區(qū)，法院委托調(diào)解組織調(diào)解案件，負(fù)責(zé)調(diào)解的組織有的敷衍了事，有的推還給法院，以致耽誤了糾紛解決的時(shí)機(jī)。如何調(diào)動(dòng)民間積極性，讓民間力量發(fā)揮作用，如設(shè)立行業(yè)性的調(diào)解委員會(huì)，甚至在機(jī)關(guān)、學(xué)校、公司內(nèi)部設(shè)立處理內(nèi)部糾紛的調(diào)解委員會(huì)，值得進(jìn)一步考慮。

　　第三，堅(jiān)持官方的意識(shí)形態(tài)與維護(hù)當(dāng)事人的利益，還需有機(jī)結(jié)合。“大調(diào)解”機(jī)制出臺(tái)的重要政治背景是中央提出了有效化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，以促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展這一宏觀政策治理目標(biāo);但另一方面，還需要充分關(guān)照當(dāng)事人個(gè)人，以及其代表的群體利益，唯如此，才能鞏固“大調(diào)解”的正當(dāng)性根基。

　　第四，如何正確處理好司法與非司法的關(guān)系問題。“大調(diào)解”實(shí)際上是以解決司法問題為導(dǎo)向的，并倡導(dǎo)“調(diào)解優(yōu)先”的工作機(jī)制。但要注意，一方面，民事訴訟中一些案件并不適合調(diào)解，對(duì)于不適當(dāng)?shù)陌讣M(jìn)行調(diào)解或引導(dǎo)調(diào)解，可能帶來(lái)司法、行政資源的浪費(fèi)。另一方面，政府在解決糾紛方面的作用尚需加強(qiáng)。在我國(guó)，政府全面行使著管理社會(huì)的權(quán)力，相應(yīng)的問題也主要由其解決。然而，目前對(duì)于司法與政府之間的解決糾紛的職責(zé)劃分還不明晰，對(duì)于具體的糾紛，既可能是“綜合解決”，也可能相互推卸。政府對(duì)一些不適合司法裁判的案件還缺少應(yīng)對(duì)。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)如英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，大量行政性質(zhì)的糾紛既不靠法院解決，也不靠一般的政府部門解決，而是由政府下設(shè)置的相對(duì)獨(dú)立專門的行政裁判所來(lái)解決。這方面的經(jīng)驗(yàn)值得我們思考。

　　三、如何推進(jìn)中國(guó)社會(huì)糾紛解決機(jī)制的完替

　　中國(guó)社會(huì)目前正處于大發(fā)展時(shí)期，但同時(shí)也處于矛盾糾紛的多發(fā)時(shí)期，傳統(tǒng)的糾紛解決體系和模式已經(jīng)明顯與此不相適應(yīng)，需要構(gòu)建新型的糾紛解決模式。在此背景下，作為探索中國(guó)糾紛解決模式的具體實(shí)踐，“大調(diào)解”的理念與工作機(jī)制無(wú)疑是值得肯定的。而且從糾紛解決的效果來(lái)看，“大調(diào)解”也作用初顯。但應(yīng)意識(shí)到，面向未來(lái)的中國(guó)糾紛解決體系中，大調(diào)解并不是全部?jī)?nèi)容。對(duì)于如何建中國(guó)的糾紛解決模式，筆者認(rèn)為應(yīng)該在中國(guó)整個(gè)糾紛解決體系中思考，并充分考慮到中國(guó)目前及未來(lái)的糾紛狀況與社會(huì)變化。具體思考包括三方面。

　　第一，要有普適性。無(wú)論何種糾紛解決模式，其根本在于覆蓋社會(huì)中所發(fā)生的各種類型的矛盾。同時(shí)，從糾紛解決效果而言，要有實(shí)效性，即一方面，當(dāng)事人的糾紛在制度化的渠道中表達(dá);另一方面，糾紛本身應(yīng)該通過解決達(dá)到不再?gòu)?fù)發(fā)的效果，當(dāng)事人之間的關(guān)系與整體社會(huì)秩序得以恢復(fù)。

　　第二，需要錘煉、發(fā)展與改革現(xiàn)有的調(diào)解機(jī)制。這是因?yàn)楝F(xiàn)在的糾紛內(nèi)容發(fā)生了巨大的變化，當(dāng)事人訴求與心理也發(fā)生了改變，傳統(tǒng)的調(diào)解技術(shù)與方式可能并不一定有效。因此，我們要根據(jù)具體糾紛的不斷變化適時(shí)地發(fā)展調(diào)解。就“大調(diào)解”機(jī)制而言，這同樣重要，同樣需要在實(shí)踐中不斷地摸索與總結(jié)當(dāng)代調(diào)解的具體方式與技術(shù)。

　　第三，采用試點(diǎn)與試驗(yàn)的方法創(chuàng)建具體糾紛模式。在這樣一個(gè)實(shí)踐的過程中，總結(jié)成功的機(jī)制與方法，推廣取得良好效果的機(jī)制。通過這樣的方法，筆者相信會(huì)探索出中國(guó)特色的糾紛解決新模式。四川省目前推行的“大調(diào)解”機(jī)制其實(shí)在相當(dāng)程度具有試驗(yàn)與試錯(cuò)的特點(diǎn)，這一做法值得肯定。