對檢察機關(guān)公益訴訟制度基本問題的分析

　　當(dāng)前檢察機關(guān)提起公益訴訟制度已經(jīng)進入常態(tài)化發(fā)展階段，適用于試點工作的推動機制，已經(jīng)無法滿足實際需求。加強檢察機關(guān)公益訴訟制度基本問題研究，掌握制度供給問題并對其進行完善，成為檢察機關(guān)以及相關(guān)工作人員關(guān)注與研究的重點。以下是筆者對檢察機關(guān)公益訴訟制度基本問題的幾點認(rèn)識，意在拋磚引玉。

　　本文源自 法制與社會 2020年1期《法制與社會》雜志社理會不僅為社會各界提供了一個相互交流、總結(jié)行業(yè)經(jīng)驗、樹立企、事業(yè)單位形象的廣闊平臺，而且以法律援助、法律服務(wù)、理事會法學(xué)專家解疑等方式為會員單位提供了法律保護的堅實后盾。同時，理事會也是一個集法理研究、法學(xué)交流、輿論監(jiān)督于一體的高層次機構(gòu)。我們企盼，以我們的資源和力量、正義和行動，以法律為支點，架起共同亟需橋梁，推進社會主義法治建設(shè)。

　　一、檢察機關(guān)公益訴訟制度構(gòu)建與實施中的主體資格問題

　　由“公益訴訟”概念分析可知：公益訴訟(public interest lifiga-tion)是以社會公共利益有效維護為非直接利害關(guān)系人、直接利害關(guān)系人提起的訴訟。包括民事公益訴訟、行政公益訴訟兩種類型。公益訴訟相對于私益訴訟而言，在訴訟性質(zhì)(公益性、社會性)、訴訟主體(非直接利害關(guān)系人可提起)、訴訟目的(維護公共利益)等方面存在較大差異性。因此，在檢察機關(guān)公益訴訟制度設(shè)計與構(gòu)建過程中，檢察機關(guān)是否具有提起公益訴訟主體資格、檢察機關(guān)提起公益訴訟是否具有法律依據(jù)等問題成為檢察機關(guān)公益訴訟制度探索階段人們關(guān)注與思考的基本問題。

　　由我國《憲法》相關(guān)規(guī)定可知：檢察機關(guān)是國家法律監(jiān)督機關(guān)，具有政府行政行為、法院審判行為依法監(jiān)督的權(quán)利。加之，檢察機關(guān)相對于其他組織、團體、自然人而言，法律專業(yè)性更強，能夠在專業(yè)人才支撐下讓調(diào)查取證工作、舉證工作的開展更具便利性、時效性、有效性。對此，檢察機關(guān)具備提起民事公益訴訟、行政公益訴訟資格，且存在顯著優(yōu)勢。公益訴訟檢查工作情況有關(guān)報告顯示：2017年7月至2019年10月期間，檢察機關(guān)辦理的公益訴訟案件超過21萬件，其中公益訴訟訴前程序案件超過18萬件，提起訴訟案件(包括民事公益訴訟、行政公益訴訟、行政公益訴訟帶民事公益訴訟)超過6300件，呈不斷增長趨勢。檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的實施，推進了司法治理建設(shè)進程，能夠更客觀、公正、公平進行社會公共利益維護，彌補我國公益司法保護機制建設(shè)存在的不足。

　　檢察機關(guān)參與公益訴訟需要強有力的法律依據(jù)支撐。就當(dāng)前我國法律框架公益訴訟相關(guān)法律法規(guī)進行分析，發(fā)現(xiàn)關(guān)于公益訴訟主體，民事訴訟法明確指出：法律規(guī)定的機關(guān)與有關(guān)組織可提起民事公益訴訟。而對“法律規(guī)定的機關(guān)與有關(guān)組織”的界定僅有部分法律法規(guī)給予了明確規(guī)定。例如《海洋環(huán)境保護法》第九十條規(guī)定：國家海洋環(huán)境監(jiān)督管理行政機關(guān)可依據(jù)法律法規(guī)對破壞海洋生態(tài)、海洋保護區(qū)、海洋水產(chǎn)資源，對國家社會公共利益造成嚴(yán)重?fù)p失的行為提起訴訟;《環(huán)境保護法》第五十八條規(guī)定：依據(jù)法律法規(guī)在市級以上人民政府民政部門登記，連續(xù)五年以上從事環(huán)境保護公益活動并沒有違法記錄的社會組織可依據(jù)法律法規(guī)對破壞生態(tài)、污染環(huán)境、損害社會公共利益的行為提起訴訟。對此，檢察機關(guān)提起公益訴訟制度常態(tài)化發(fā)展過程中，為解決檢察機關(guān)提起公益訴訟主體資格問題，使檢察機關(guān)提起公益訴訟制度適應(yīng)《中國人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》，結(jié)合試點使其檢察機關(guān)公益訴訟實際情況，《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題》的通過與實施，對檢察機關(guān)提起公益訴訟的主體資格給予了肯定，如“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為……人民檢察院可以向人民法院提起訴訟”。這在一定程度上，使檢察機關(guān)公益訴訟有法可依，避免在各部門法中對檢察機關(guān)提起公益訴訟的權(quán)責(zé)進行一一明確。

　　二、檢察機關(guān)公益訴訟制度構(gòu)建與實施中的案件范圍問題

　　在檢察機關(guān)公益訴訟制度構(gòu)建與實施過程中，公益訴訟案件范圍問題是基礎(chǔ)問題，也是核心問題。直接關(guān)系檢察機關(guān)在公益訴訟參與中作用的發(fā)揮質(zhì)量與效率，決定司法監(jiān)督對國家社會公共利益的維護程度。在公益訴訟案件范圍確定過程中，需要從多層面給予考慮，包括憲法中檢察機關(guān)、行政機關(guān)、法院之間關(guān)系的規(guī)定，行政訴訟法中公益訴訟與私益訴訟的界定;民事訴訟法中公益訴訟與私益訴訟的分工規(guī)定;執(zhí)法現(xiàn)狀與社會訴求矛盾;檢察機關(guān)提起公益訴訟制度能力等。在檢察機關(guān)提起公益訴訟制度試點階段，針對公益訴訟案件范圍問題，《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》等相關(guān)法律法規(guī)將檢察機關(guān)公益訴訟案件來源限制在“履行職責(zé)過程中”，將檢察機關(guān)工益訴訟案件范圍限定在“公共利益受損嚴(yán)重”中。因此，檢察機關(guān)公益訴訟制度存在訴訟案件提起范圍狹窄問題。

　　針對這一問題，在檢察機關(guān)提起公益訴訟制度試點工作開展期間，相關(guān)學(xué)者已經(jīng)提出“適當(dāng)擴大工益訴訟案件范圍”的建議，如檢察機關(guān)除對現(xiàn)有法律規(guī)定的行政違法行為具有公益訴訟提起權(quán)力外，也需對公共安全領(lǐng)域行政違法行為、土地征收領(lǐng)域行政違法行為等具有公益訴訟提起資格。

　　與此同時，在對試點工作進行歸納與總結(jié)過程中，發(fā)現(xiàn)檢察機關(guān)在維護國家利益、社會公共利益時，參與的行政公益訴訟案件相對較多(行政公益訴訟案件在檢察機關(guān)提起公益訴訟案件的占比超過88%，涉及領(lǐng)域有生態(tài)環(huán)境保護、國有土地使用權(quán)出讓、資源保護、國有資產(chǎn)保護等。這在一定程度上，表明檢察機關(guān)參與行政公益訴訟已經(jīng)成為檢察機關(guān)進行公共利益維護的重要途徑，能夠充分發(fā)揮檢察機關(guān)外部監(jiān)督職責(zé)，在一定程度上解決行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機制不完善問題，促進行政機關(guān)能夠依法行政。

　　此外，在對我國公共利益表現(xiàn)形態(tài)進行分析時，了解到我國公共利益形態(tài)存在多樣化特征，包括國有土地、生態(tài)環(huán)境、自然資環(huán)、傳統(tǒng)文化遺產(chǎn)、婦女兒童群體利益、食品安全、藥品安全等。

　　對此，筆者建議在已有試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，在立法層面對‘損害公共利益的違法行為”給予更為準(zhǔn)確、全面規(guī)定，適當(dāng)擴大檢察機關(guān)提起公益訴訟的案件范圍，讓司法監(jiān)督更好保障國家利益、公共利益不受侵害。

　　三、檢察機關(guān)公益訴訟制度構(gòu)建與實施中的訴訟程度問題

　　檢察機關(guān)公益訴訟制度推進過程中，除存在檢察機關(guān)訴訟主體地位問題、檢察機關(guān)公益訴訟案件范圍問題外，在訴訟程序上(包括公益訴訟請求確定、調(diào)查取證、責(zé)任追究機制銜接等)也存在諸多爭議。需要檢察機關(guān)公益訴訟制度在完成試點工作進入常態(tài)化發(fā)展時，能夠通過相關(guān)制度完善，提升制度供給能力，更好指導(dǎo)檢察機關(guān)公益訴訟制度實踐。

　　(一)訴求請求確定

　　訴求請求的科學(xué)確定是提升訴求成功率的前提與基礎(chǔ)。由于公益訴訟存在一定特殊性，并非所有侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)方式均適用于民事公益訴訟請求。例如，“恢復(fù)名譽”“賠禮道歉”等方式在環(huán)境污染侵害行為訴訟中缺乏實用性;“恢復(fù)原狀”“排除妨礙”等方式在食品藥品安全侵害行為訴訟中缺乏實用性。這就需要檢察機關(guān)在確定民事公益訴訟案件范圍后，能夠根據(jù)案件性質(zhì)、民事公益訴訟目的進行訴求請求科學(xué)確定，提升訴求請求適宜性、合理性，避免訴訟請求不成立被法院駁回問題的產(chǎn)生。除此之外，關(guān)于民事公益訴訟，檢察機關(guān)在實踐過程中應(yīng)保證所提出的侵害賠償請求具有適宜性、合理性、可行性。目前，直接經(jīng)濟損失賠償與間接經(jīng)濟損失賠償是損失賠償主要形式。由于公益訴訟的提起宗旨在于維護社會公共利益不受侵害，加之多數(shù)公益訴訟案件存在損失不確定性特征，因此直接經(jīng)濟損失賠償方式實用性不強。以環(huán)境污染為例，檢察機關(guān)雖然可向行為發(fā)起者提出消除污染訴求情節(jié)，但無法向行為發(fā)起者提出直接經(jīng)濟損失賠償，只能根據(jù)環(huán)境污染治理過程中所需花費的費用提出損失賠償請求。

　　檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，為使其在提起行政公益訴訟時能夠嚴(yán)格履行法律監(jiān)督職責(zé)，保證行政公益訴訟的公正性、客觀性。《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》將檢察機關(guān)行政公益訴訟訴訟請求限制在“撤銷之訴”“履行之訴”“確認(rèn)之訴”。通過“撤銷之訴”實現(xiàn)檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)威性的有效維護;通過“履行之訴”提升檢察機關(guān)行政機關(guān)執(zhí)法行為監(jiān)督力度，減少行政機關(guān)執(zhí)法問題、職責(zé)履行問題的產(chǎn)生;通過“確認(rèn)之訴”實現(xiàn)檢察機關(guān)行政公益訴訟程序化發(fā)展，讓檢察機關(guān)監(jiān)督效力更明確、更高效。與此同時，在判決過程中，由于檢察機關(guān)是代表國家、代表絕大多數(shù)人民群眾提起的公益訴訟。因此當(dāng)訴求請求沒有達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)時，人民法院在審理過程中，為維護檢察機關(guān)權(quán)威性，減少檢察機關(guān)監(jiān)督權(quán)濫用行為，應(yīng)將“裁定方式”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;駁回方式”，要求檢察機關(guān)通過訴求請求變更、訴訟請求完善等方法，提升公益訴訟提起成功率。

　　(二)訴訟調(diào)查取證

　　調(diào)查取證是公益訴訟案件提起過程中不可或缺的存在。基于監(jiān)察委制度改革進程的不斷推進，對檢察機關(guān)公益訴訟案件的調(diào)查取證提出了更高要求。在此過程中，為試下檢察機關(guān)證據(jù)調(diào)查、收集能力的有效提升。一方面應(yīng)給予檢察機關(guān)公益訴訟案件取證職權(quán)，善于利用檢察機關(guān)專業(yè)能力，讓公益訴訟案件證據(jù)更充足、更完整;另一方面立足行政執(zhí)法證據(jù)，從中獲取有價值信息，并根據(jù)公益訴訟案件實際情況進行有針對性補充，在節(jié)約司法資源，提升行政執(zhí)法證據(jù)利用率的基礎(chǔ)上，達(dá)成檢察機關(guān)提起公益訴訟調(diào)查取證任務(wù)目標(biāo)。

　　(三)責(zé)任追究機制銜接

　　在司法實踐中檢察機關(guān)(以基層檢察機關(guān)為主)普遍存在公益訴訟機制不完善、協(xié)調(diào)性不足等問題。對此，在檢察機關(guān)提起公益訴訟制度常態(tài)化發(fā)展下，要想保證檢察機關(guān)國家利益、社會公共利益維護作用的最大化發(fā)揮，需完善公益訴訟機制。尤其是訴訟程度上，民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任的有效銜接。從而能夠更好處理行政公益訴訟附帶民事公益訴訟案件、刑事附帶民事公益訴訟案件。

　　檢察機關(guān)參與公益訴訟對我國行政訴訟體系完善存在積極影響。經(jīng)檢察機關(guān)提起公益訴訟制度試點工作的開展與完成，檢察機關(guān)提起公益訴訟制度取得一定成效。但在實踐中也存在諸多問題，需要在理論與實踐研究中不斷完善。本文通過分析檢察機關(guān)公益訴訟制度基本問題，加深了對檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的了解，點明制度困境突破著力點，旨在讓新制度在不斷完善、改進中成熟與發(fā)展。