突發(fā)公共事件審計作用：理論基礎、實踐經(jīng)驗與因應策略

　　摘 要：文章總結(jié)突發(fā)公共事件國家審計監(jiān)督作用的實踐經(jīng)驗，研討重大突發(fā)公共事件背景下國家審計監(jiān)督中預防、預警、糾偏、修復、反饋等監(jiān)督作用的充分發(fā)揮，特別是發(fā)揮重大公共事件資金、物資的審計監(jiān)控作用，提高國家審計面對突發(fā)公共事件時的審計質(zhì)量和審計監(jiān)督效率。

　　本文源自李建清; 徐萍; 楊京鐘， 遵義師范學院學報 發(fā)表時間：2021-06-23

　　關鍵詞：國家審計;突發(fā)公共事件;審計作用

　　一、問題的提出

　　近年來，我國應對各類公共危機事件的緊急援助物資和資金越來越多，且呈現(xiàn)多元化趨勢。各類公共事件突發(fā)后，如何監(jiān)督管理有效防止公共事件防控和救助中的經(jīng)濟犯罪，確保各種救災防控資金和物資使用合規(guī)安全，已經(jīng)成為國家審計面臨的重大課題。當前已有的對重大突發(fā)公共事件國家審計監(jiān)督作用的研究，大多從政府部門對公共事件治理、重大公共事件審計功能、公共事件跟蹤審計機制等方面開展，本文則在危機管理理論、國家治理理論、風險管理理論的基礎上，探究重大突發(fā)公共事件背景下國家(政府)審計監(jiān)督作用的充分發(fā)揮，研討在重大公共事件不同階段國家審計預防、預警、糾偏、修復等監(jiān)督作用，特別是發(fā)揮重大公共事件救災防控資金和物資的審計監(jiān)控作用，并立足審計監(jiān)督職能有針對性地提出國家審計在突發(fā)公共事件中發(fā)揮作用的具體思路，以最大限度發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用，促進廉政建設。

　　二、重大突發(fā)公共事件國家審計監(jiān)督作用的實踐經(jīng)驗

　　國務院于 2006 年發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》中，將突發(fā)公共緊急事件分為四類，即造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、危害公共安全和生態(tài)環(huán)境破壞的事件。突發(fā)性公共事件的公共性，從客觀上需要國家審計提前介入，及時監(jiān)督。政府實施全面公共社會管理(服務)職能的義務和職責迫切需要國家審計開展必要的審計經(jīng)濟監(jiān)督。國內(nèi)外對重大突發(fā)性公共事件知情權(quán)和關注度的提升, 需要國家審計及時、公開提供客觀的救助信息與審計監(jiān)督評價。鑒于此，國家審計重大突發(fā)公共事件作用的經(jīng)驗表現(xiàn)在：

　　(一)頂層設計，建立一套標準的、操作性強的審計法律法規(guī)體系，指導監(jiān)督突發(fā)性公共事件的審計工作

　　我國《審計法》(1995.01)、《審計法實施條例》(2010.05)、《國家審計準則》(2011.01)等相關審計法律法規(guī)，沒有明確規(guī)范突發(fā)性公共事件審計監(jiān)督的指導、流程、內(nèi)容、處理等具體內(nèi)容，缺乏一套完善且行之有效的突發(fā)公共事件審計監(jiān)督實施細則。但在國家治理理論指導下，國家早已建立了一套標準的審計法律、法規(guī)體系，用于國家監(jiān)督一系列的審計監(jiān)督規(guī)范行為。[1]我國《審計法》第 16 條、19 條、23 條規(guī)定，審計機關有義務對財政救助資金和社會捐贈資金進行審計監(jiān)督，明確了國家審計機關在應對突發(fā)性公共事件中負有法律監(jiān)督義務，確保國民經(jīng)濟和社會的有機運行與良性發(fā)展。國家審計署下發(fā)《關于加強對防治非典型肺炎專項資金和捐贈款物進行審計監(jiān)督的通知》(2003.05)明確要求，對防治 “非典”專項資金和捐贈款物開展監(jiān)督審計, 這是政府首次開展跟蹤審計。國家審計署在《2008-2012 年審計工作發(fā)展計劃》中首次提出對重大突發(fā)公共事件要積極探索跟蹤審計監(jiān)督制度。《國家審計準則》要求各級審計部門在跟蹤審計中發(fā)現(xiàn)的問題，應立刻向被審計單位通報，責令其清理、糾正和整改。 2008 年 5 月突發(fā)汶川地震, 國家審計及時介入實現(xiàn)了抗震救災款物的合法、合規(guī)、合理管理和使用, 取得了良好的社會效益。2020 年 1 月突發(fā)新冠肺炎疫情重大公共衛(wèi)生事件，國家審計署 2 月發(fā)布了《關于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控財政資金和捐贈款物審計監(jiān)督工作的通知》，要求將疫情防控財政資金和捐贈款物審計作為當前重大專項審計任務，同時加強現(xiàn)場管理，強化審計質(zhì)量控制，更好發(fā)揮審計在國家監(jiān)督體系中的重要監(jiān)督作用。具體監(jiān)督情況見表 1。

　　(二)黨委領導，各級政府密切協(xié)同，完善應急突發(fā)事件的審計標準體系和審計運行機制，發(fā)揮審計監(jiān)督突發(fā)性公共事件的糾偏整改作用

　　在審計“免疫系統(tǒng)”理論指導下，突發(fā)公共事件審計監(jiān)督作用的發(fā)揮必須依靠各級黨委和政府的堅強領導，這是重大突發(fā)性公共事件審計的堅實基礎。審計監(jiān)督要富有成效以及充分發(fā)揮突發(fā)性公共事件的糾偏整改作用，必須依靠各級黨委政府及相關部門的通力配合。一是每次突發(fā)公共事件均需緊急組建具有相關專業(yè)背景和豐富經(jīng)驗的審計干部隊伍迅速開展審計監(jiān)督。秉承“平戰(zhàn)結(jié)合”的審計理念，即一般情況下審計人員開展常規(guī)性的審計項目和審計任務，一旦發(fā)生突發(fā)事件就啟動應急審計，迅速轉(zhuǎn)換身份，集合內(nèi)部審計、軍隊審計、社會審計(第三方審計)等多元化專業(yè)背景的各類審計力量，形成合力開展特殊時期不同類型的款物審計監(jiān)督活動。[7] 二是采取靈活高效的運行機制體制。為保證特殊時期的高效審計，各級黨政密切協(xié)同，建立黨政同責領導，構(gòu)建重大突發(fā)公共事件審計監(jiān)督垂直管理和審計處置管理運行機制，集中統(tǒng)一部署物款審計監(jiān)督項目任務，運用現(xiàn)代化信息手段，充分共享信息數(shù)據(jù)并快速反饋，提升特殊時期的審計監(jiān)督效率。三是審計機關構(gòu)建科學合理的審計標準體系。國家審計本質(zhì)上可以很好發(fā)揮預警、糾偏與反饋作用，因而構(gòu)建重大突發(fā)公共事件審計的評價標準體系，既要考慮傳統(tǒng)績效審計評價標準中的經(jīng)濟性、效果性、效益性，還要多維度設置體現(xiàn)反映民生、政府效能、響應程度、風控水平、管理效能、信息公開時效、問責效果等指標評價體系。[3] 四是建立事后審計問責機制。國家審計機關依法擁有行政處罰權(quán), 以及提出突發(fā)公共事件處罰意見和建議的權(quán)力。審計機關優(yōu)化審計問責程序、迅速啟動問責機制，從重從快處理被審計人和相關責任人，消除社會民眾的不良情緒，有力保障特殊時期審計成果落地，高效整改，從而充分發(fā)揮突發(fā)性公共事件的審計糾偏整改作用。

　　(三)精準施策，以戰(zhàn)略思維、底線思維、創(chuàng)新思維、聯(lián)動思維為理念，充分發(fā)揮突發(fā)性公共事件“治已病”“防未病”的審計作用

　　凡事預則立，不預則廢。早發(fā)現(xiàn)、早預警、早干預是防控包括突發(fā)性公共事件風險的普遍做法和一般規(guī)律。在危機管理理論指導下，面對突發(fā)性公共事件中各類資金(捐贈)、物資分配面臨的經(jīng)濟風險，國家審計應貫徹底線思維，審計監(jiān)督挺在前面，走在前頭，掌控國家審計的主動權(quán)。鑒于此，在特殊時期審計監(jiān)督中，應以《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》為指南，以戰(zhàn)略思維、底線思維、創(chuàng)新思維、聯(lián)動思維為理念，以早發(fā)現(xiàn)、早預警、早干預為監(jiān)督目標，強化突發(fā)公共事件審計“經(jīng)濟體檢”，[4]制定完善的突發(fā)公共事件審計預案，做到早期預測、實時介入，適時研判、及時監(jiān)督，高效運行，滿足預防突發(fā)公共事件的迫切需要。在審計監(jiān)督中，適時將突發(fā)事件監(jiān)督服務轉(zhuǎn)變?yōu)閺耐话l(fā)事件視角研判審計監(jiān)督的制度性安排。在做好審計常態(tài)化“經(jīng)濟體檢”基礎上，對公共事件突發(fā)的特殊時期專門開展全方位、全過程的跟蹤審計。同時,在風險管理理論指導下，適應“查防治結(jié)合”審計理念，從審計的視角關注潛在風險，將國家審計的“關口”前移，充分發(fā)揮國家審計獨立客觀、專業(yè)精準、觸角廣泛、反應迅速等方面的優(yōu)勢，做好對突發(fā)公共事件經(jīng)濟領域風險的早期預測及研判，及早發(fā)現(xiàn)重大事件在經(jīng)濟領域中的傾向性、苗頭性風險隱患 [5] ，強化各類公共事件經(jīng)濟風險感知的敏銳度、前瞻性和時效性，及時跟蹤、排查和預警重大公共事件防控中的各種物資、資金異常信息，營造有利于警示和提醒突發(fā)公共事件處置的審計監(jiān)督保障氛圍，更好發(fā)揮國家審計在突發(fā)公共事件中“治已病”“防未病”的審計作用。

　　三、發(fā)揮重大公共突發(fā)事件國家審計監(jiān)督作用的思路

　　(一)開展事前、事中、事后等全方位、全流程、全過程的重大突發(fā)公共事件跟蹤審計監(jiān)督

　　在危機管理理論和風險管理理論指導下，面對巨大資金款物分配、眾多受災受眾群體的救助以及時不我待的應急處置緊急需求，傳統(tǒng)的人工審計檢查手段、事后的審計介入、固化的現(xiàn)場審計模式、單一的取證方式和限時的辦結(jié)程序等審計監(jiān)督流程，已經(jīng)不符合時代發(fā)展的需要了，必須與時俱進加以改革和創(chuàng)新，以適應突發(fā)公共事件特殊時期應急審計的客觀要求。基于此，審計機關需要依據(jù)不同管理階段，有重點地開展全方位、全流程、全過程的重大公共事件國家跟蹤審計。

　　一是事前審計監(jiān)督。在危機管理理論指導下，著眼預防，從審前調(diào)查開始發(fā)揮審計的預防作用。審計機關應根據(jù)公共事件的影響、大小、處置特征等開展前置管理審計。對各種苗頭性、傾向性問題，提前預警，增強公共事件事前防控預警響應工作的科學性、精準性和靈敏性。通過專項調(diào)查、委托審計等方式開展風險評估、慈善管理等公共事件突發(fā)前預防階段的事前審計監(jiān)督。[6] 重點審計公共事件事前應急預案制定的科學性，審計調(diào)查內(nèi)容的完整性，審計監(jiān)督方案制定的科學性和可行性、突發(fā)事件風險監(jiān)測評估體系的合理性和有效性、事前審計監(jiān)督程序等。鑒于公共事件未發(fā)生，審計人員可憑借其職業(yè)判斷和專業(yè)素養(yǎng)依據(jù)公共事件發(fā)展情形靈活應對，僅需圍繞突發(fā)事件發(fā)展預期在審計監(jiān)督流程和內(nèi)容上進行刪減和優(yōu)化。審前調(diào)查和前置管理審計，具有主動性、及時性、靈活性等特點，可以發(fā)揮審計監(jiān)督的預防作用。

　　二是事中審計監(jiān)督。在風險管理理論視域下，公共事件處置中可能會弱化政府執(zhí)行力，以及產(chǎn)生救助資金和社會捐贈物資發(fā)放不規(guī)范、財務不明細，貪污挪用等違規(guī)違法行為。為此，圍繞突發(fā)公共事件中的資金分配、醫(yī)療救治、物資保障、交通運輸、市場監(jiān)管、防控履職等重點領域和方向，開展全程審計督查，發(fā)揮審計監(jiān)督及時干預、糾偏的作用，增強審計處置保障能力。(1)針對防控財政資金，重點審計公共事件防控政策落實情況、處置決策快速反應、責任主體行為合規(guī)等情況，借助現(xiàn)有開發(fā)的政府金審工程、人大預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)、財政云等官方軟件和官方網(wǎng)絡，高質(zhì)量采集所要監(jiān)督的公共事件審計數(shù)據(jù)和送達電子數(shù)據(jù) [7] ，同時運用微信、電話問詢、QQ 視頻、騰訊會議等便捷方式開展項目審計核實。(2)針對社會捐贈款物，重點審計民間捐贈發(fā)起者募集資格的真實合法性、資金管理合規(guī)性、管理運營規(guī)范性、財務信息透明性、受助群體受益面的大小、受益群體的滿意度高低等內(nèi)容。同時采取實地清點、逐筆核實和現(xiàn)場審計等方法，創(chuàng)新運用貨幣流水、支付寶、物流掃碼等方式核對捐贈款物流向及用途等。(3)針對政府財稅政策實施與落實，重點審計各類政策在突發(fā)公共事件各個環(huán)節(jié)和復工復產(chǎn)具體實施的便利性、及時性、暢通性、精準性、統(tǒng)籌性、關聯(lián)性、有效性、服務滿意度等。(4)調(diào)用政府建設的稅務征收、人社管理、非稅收入、社會保險等相關大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，實行審計數(shù)據(jù)的共建共享，[8]同時輔助非現(xiàn)場審計方法審計公共事件各類設備物資的稅前扣除、各種緊急設備進口關稅免征、增值稅退稅、防控物資物流運輸增值稅、車船稅減免、醫(yī)務人員個人所得稅減免、城鎮(zhèn)土地使用稅和企業(yè)(個人)房產(chǎn)稅減免等財稅優(yōu)惠政策讓減免內(nèi)容真正落地。事中審計具有綜合性、及時性、靈活性等特點，在公共事件防控中具有教育、警示、威懾的作用。

　　三是事后審計監(jiān)督。重點審計突發(fā)事件災后重建、社會輿情信息披露、審計問責等內(nèi)容。(1)基于防控救治和恢復重建兩個關鍵環(huán)節(jié)，分類開展審計督查。圍繞防控救治工作，重點審計生活物資和醫(yī)護物資供應鏈、物流鏈、信息鏈等的流向和分配情況。[9] 圍繞恢復重建重點審計行業(yè)企業(yè)復工復產(chǎn)中各種財稅優(yōu)惠政策的落地執(zhí)行情況;對重點醫(yī)療設施工程項目的施工實施無縫跟蹤審計;對囤積居奇、假冒偽劣、哄抬價格等違法行為進行審計監(jiān)督，督促并維護公共事件后期良好的營商環(huán)境。(2)基于社會輿情開展現(xiàn)場核實審計。在特殊時期改變審計公告發(fā)布模式，及時發(fā)布審計結(jié)果。審計監(jiān)督結(jié)果可通過微信公眾號、自媒體、新聞發(fā)布會、社交軟件、新聞媒體專訪等多樣化的方式迅速發(fā)布審計公告信息，之后在審計官方網(wǎng)站和主流媒體發(fā)布正式的審計稽核公告，消除各種謠言，對社會輿論起良性導向作用。(3)鑒于突發(fā)公共事件的緊急性、突發(fā)性和時效性等特征，其審計問責機制在特殊時期需要迅速啟動，并優(yōu)化審計問責程序。在滿足人民群眾審計知情權(quán)的基礎上，應從重從快處理違法違規(guī)責任人，消除民眾不滿情緒，實現(xiàn)公共事件審計信息價值的最大化和審計建設性作用的最大化，發(fā)揮審計為社會公共需要服務的良性互動作用。

　　(二)探索開展系統(tǒng)性、常態(tài)化公共事件防控審計，發(fā)揮國家審計在國家治理現(xiàn)代化中的作用

　　重大公共事件財政資金和捐贈款物的審計監(jiān)督是一種新生事物，審計糾偏處置是一個復雜的系統(tǒng)工程，需要與時俱進創(chuàng)新審計監(jiān)督方式方法，探索常態(tài)化的公共事件國家審計工作。為此，審計部門應根據(jù)突發(fā)事件的預防、處置、響應、恢復等內(nèi)容有目的地開展系統(tǒng)化、常態(tài)化的審計監(jiān)督。一是從公共事件的特征出發(fā)，把握災(疫)情防控審計的定位和特點，依托國家審計在監(jiān)督重大公共事件領域具有的專業(yè)性強、信息獲取多、監(jiān)督范圍廣等優(yōu)勢，強化應急管理經(jīng)濟監(jiān)督，維護保障好人民群眾的根本利益。二是建立常態(tài)化公共事件審計體系，通過對管理制度、流程、程序等的具體檢查，審查公共事件管理制度的健全性和有效性，重點審計監(jiān)督突發(fā)公共事件中的風險評估和預警、預案編制、應急響應、資源規(guī)劃與儲備、事件處置、事件后恢復等 [10] ，審查評價公共應急管理系統(tǒng)建設的科學性和可行性。三是重點審查中央和地方政府決策部署和政策執(zhí)行是否保障有力，是否有懶政怠政、形式主義等行為，是否達到公共事件預期的防控效果，是否存在因局部利益、個人利益、一己之私而出現(xiàn)各種救助資源重復投入或浪費等違規(guī)現(xiàn)象。四是開展公共事件信息溝通審計。通過對公共事件處置和防控中的信息采集、響應緩急、響應程度、傳播管理等審計檢查，揭示公共事件信息溝通不及時、信息溝通障礙、輿情傳播信息失真等問題，并提出審計整改意見與建議，充分發(fā)揮審計監(jiān)督的糾偏作用。

　　(三)利用大數(shù)據(jù)技術優(yōu)勢，開展“互聯(lián)網(wǎng)﹢公共事件”全過程的跟蹤審計

　　高效的信息化審計能夠有效提升公共事件審計監(jiān)督的執(zhí)行效率，提升跟蹤審計質(zhì)量。眾所周知，公共事件發(fā)生的事前、事中、事后各階段的資金、物資項目多、風險大，審計機關受自身人員、時間、精力、能力、任務等主客觀因素的制約，依靠傳統(tǒng)的審計方式方法已不能開展全過程跟蹤審計，因此，需要創(chuàng)新審計監(jiān)督方式方法和模式，充分利用大數(shù)據(jù)技術優(yōu)勢，開展“互聯(lián)網(wǎng)﹢公共事件”全過程的跟蹤審計。具體而言：一是在風險導向?qū)徲嬂砟钪笇拢铀賹徲嫳O(jiān)督的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，采用更為廣泛更加成熟的數(shù)字化技術、互聯(lián)網(wǎng)技術、5G技術等現(xiàn)代科技;在提升公共事件審計證據(jù)收集效率上，可采取從客戶內(nèi)部向客戶所處外部環(huán)境“由內(nèi)而外”的審計監(jiān)督方法;在合理分配審計時間上，采取內(nèi)部挖潛改造，構(gòu)建行業(yè)企業(yè)審計數(shù)據(jù)庫和信息收集分析審計系統(tǒng)“由外而內(nèi)”的審計監(jiān)督方式。二是跟蹤審計方法和監(jiān)督手段需要高度信息化。采用“互聯(lián)網(wǎng)﹢公共事件”和現(xiàn)代高科技信息技術，對突發(fā)公共事件審計各階段、各時期分散的物資、資金等審計信息進行統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理和充分使用，這是提升審計監(jiān)督效率和審計技術的必然。三是采用北斗、GPS 等空間定位先進設備輔助公共事件跟蹤審計。充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)絡平臺的便捷功能，創(chuàng)新實施遠程互聯(lián)網(wǎng)跟蹤審計，利用遠程授權(quán)監(jiān)控系統(tǒng)(平臺)，[11]通過錄像、錄播、錄音和圖片對審計內(nèi)容和對象進行核驗和評價。在審計軟件的輔助下完善跟蹤審計網(wǎng)絡技術平臺，確保跟蹤審計監(jiān)督的時效性。四是充分利用大數(shù)據(jù)技術優(yōu)勢，構(gòu)建災中審計資料項目庫、災后重建審計項目庫、審計重點項目庫、審計糾偏處罰項目庫等多用途、互聯(lián)互通、互聯(lián)互享的突發(fā)事件跟蹤審計數(shù)據(jù)庫。對上述項目數(shù)據(jù)庫動態(tài)數(shù)據(jù)進行綜合評判，跟蹤掌握審計過程中賑災款物、災后重建項目等的情況，發(fā)現(xiàn)跟蹤審計線索，確定審計重點，準確摸排恢復重建工作的實施狀況和重點項目的管理情況，不僅能大大降低跟蹤審計監(jiān)督成本、提升審計工作效率，而且還能為審計機關制定相關工作計劃和審計監(jiān)督方案提供可靠依據(jù)，提高突發(fā)公共事件審計監(jiān)督工作的信息化能力和審計監(jiān)督水平。

　　(四)健全和完善突發(fā)公共事件審計法規(guī)制度和應急審計監(jiān)督機制

　　一方面，突發(fā)公共事件審計作為一種新型的監(jiān)督方式，目前還處于初始發(fā)展階段，其相關的法律法規(guī)、審計流程、審計程序、審計內(nèi)容、重點難點、問題定性辦法、審計糾偏處理等方面均不完善，導致審計機關及審計人員在具體實踐中難以準確把握界限，實施精準審計。鑒于此，亟需建立健全和完善突發(fā)公共事件審計法規(guī)制度和應急審計監(jiān)督機制。法規(guī)制度方面：(1)健全公共事件法律法規(guī)方面，建議全國人大及其常委會在現(xiàn)行《中華人民共和國審計法》中增加特殊時期重大突發(fā)性公共事件審計監(jiān)督內(nèi)容，包括審計目的、審計程序、審計規(guī)范、相關權(quán)利義務、處罰措施等。(2)完善突發(fā)事件審計規(guī)章制度方面，制定《重大突發(fā)性公共事件審計實施細則》和《重大突發(fā)公共事件經(jīng)費物資審計操作指南》，特別是具體明確“容錯免責”措施、懶政怠政情形、防控政策界限、糾偏內(nèi)容和特殊時期獎懲措施等審計監(jiān)督相關操作規(guī)章制度。[12]

　　機制體制方面：(1)完善突發(fā)公共事件審計應急機制。包括健全審計資源調(diào)動等審計應急預案，對突發(fā)事件經(jīng)費物資審計的流程、重點、方法、內(nèi)容、目標、措施等進行明確規(guī)范。(2)建立高效的審計部門協(xié)同機制體制。審計機關加強與民政、財政、稅務、慈善團體等相關部門的溝通與協(xié)作，掌握更多突發(fā)公共事件的精準救助信息，以利于審計評判和審計監(jiān)督。(3)建立審計信息溝通傳遞機制。在公共事件處置特殊時期開展物資、資金、懶政怠政等專項審計，對審計相關信息進行有目的的采集、加工、整理、溝通、傳輸。通過建立健全信息溝通機制，關注公共事件各種突發(fā)信息，確保信息上情下達，同時審計機關應充分利用外部信息，與當?shù)胤揽刂笓]部門通力合作，獲取被審計單位物資和資金使用的對稱信息和突發(fā)事件的發(fā)展態(tài)勢，強力提升突發(fā)事件審計監(jiān)督績效。