社會建設中的行政裁決研究

        美國在社會發展過程中除了主要的行政機關外，還有許多法律給予一定獨立地位的行政機關。獨立的控制機構是隨著美國政府對經濟的控制加強而大規模發展起來的。獨立控制委員會就是以其專門性和技術性對某一方面的經濟活動和社會活動進行解決和管制的。

　　獨立控制委員會的優點主要體現在：(1)不受政治影響。獨立控制委員會采取兩黨制，不對總統負責，單獨決定政策，因此委員會可以依據其專業知識客觀公正的處理糾紛;(2)準司法權。獨立控制委員會對違法行為具有裁決的權力且不受外界影響;(3)規則的一致連貫性。獨立控制委員會是由集體討論和決議的，需要多數同意，使得規則保持了一致連貫性。

　　在組織上，獨立控制委員會一般由5到7個委員組成。他們的討論和決議都是集體決議，避免了獨任制的缺點。委員由總統提名，經參議院的同意后任命。

　　在權力上，獨立控制委員會的權力由法律規定，同時行使立法權、行政權和司法權。

　　在程序上，獨立控制委員會采用職能分離制度來對正當法律程序予以保障。即同時具有追訴權和裁決權，但分別由不同的人員來行使，且有不同的程序性規定。

　　在美國的行政裁決制度中，聽證制度是被認為是美國行政裁決制度的核心內容，是美國憲法規定的正當法律程序具體內容的體現。正式聽證必須公開，但并不是絕對的原則。在程序上，聽證制度沒有固定的格式，是一個靈活適用的程序，行政主體視具體情況可以進行事前聽證，事后聽證，也可以結合事前聽證和事后聽證。在美國，“正當法律程序是一個靈活適用的程序，只要求某種形式的聽證，不要求固定形式的聽證。然而任何一種聽證形式，必須包含正當法律程序的核心內容：當事人有得到通知及提出辯護的權利，是否具備這兩項權利是區別公正程序與不公正程序的分水嶺”。10

　　2.3 日本的行政爭訴制度

　　在日本，行政機關依申請，通過特定的程序裁決民事、行政爭議的過程，稱為行政爭訴。行政爭訴主要存在以下幾種類型：(1)行政不服申訴;(2)行政審判;(3)特別的不服申訴;(4)當事人爭訴。

　　(1) 行政不服審查

　　根據《行政不服審查法》，行政不服審查指的是對行政廳的處分及其他行使公權力的行為不服向有關行政廳提出，請求審查其處分及行為的違法、不當，糾正及排除違法不當的處分及行為的程序。12

　　行政不服審查制度作為一項極具日本特色的制度，其作用主要在于，“關于行政廳的違法或不當的處分及其他行使公權力的行為，通過對國民開設行政廳的不服申訴途徑，通過簡易而迅速的程序，以謀求國民的權利利益救濟，同時確保行政的公正運行”。13

　　(2)行政審判制度

　　日本的行政審判制度是模仿美國的“獨立管制機構”制度而建立起來的。一般是指，“從通常的行政機關系統獨立出來的行政委員會或者與此類似的行政機關，通過類似于裁判的程序即準司法程序，來作出一定決定時的該決定本身，或者與該決定有關的程序在內的制度總體”。14但是行政審判制度在日本沒有統一的行政審判法律，其規定主要由分散的法律而設置。其主要特征在于審判機關獨立于其他行政機關，從而保證了裁決的公正性。

　　特別的行政不服審查主要適用于特別法律的行政不服審查申訴。

　　(3)當事人爭訴

　　當事人爭訴主要是指，平等當事人之間發生的，由于爭議內容的特殊性，從而由行政機關按照特定程序，解決有關糾紛的制度。當事人爭訴制度主要體現在以下幾點：

　　① 作為對行政法律關系是否存在或是否成立的確認，如對地方公共團體課稅權歸屬的糾紛;

　　② 法律規定根據當事人的協議而形成法律關系，但當該協議不能達成時，經一方當事人申請，該法律關 系可由有權限的行政機關來形成;

　　③ 根據法律規定，行政機關有時可對關于私人間法律關系的糾紛進行裁決。

　　關于當事人爭訴的程序，主要是由各個單行法律予以規定。

　　3　我國行政裁決制度的不和諧因素

　　3.1 行政裁決的法律名稱不統一

　　行政裁決權覆蓋了我國社會生活相當大的范圍，但是法律名稱卻不盡相同，尤其是各個單行法律法規對行政裁決的規定很不統一。就目前我國頒布的一系列法律法規中，主要有以下幾種：(1)處理。如《專利法》第五十七條，《商標法》第五十三條，《土地法》第十六條，《草原法》第十六條;(2)責令。如《土地管理法》第五十三條，《中華人民共和國水法》第四十七條，《中華人民共和國水土保持法》第三十二條等;(3)調處。如《石油地震勘探損害補償規定》第七條;(4)裁決。如《治安管理處罰條例》第三十三條;(5)裁定。如《商標法》第四十一條。

　　行政裁決概念的模糊混用造成了行政機關行政裁決權力和責任的不明確，也造成了制度上的不統一及法律的不權威，增加了行政機關處理糾紛的難度，在一定程度上也妨礙了行政管理工作的順利進行。

　　3.2 行政裁決的范圍不明確且有縮小的趨勢

　　綜觀我國現行法律法規,其中有關行政裁決的范圍的規定所反映的問題比較多。我國法律法規僅籠統的將行政裁決規定了侵權損害賠償糾紛、補償糾紛、權屬糾紛、民間糾紛可以提起行政裁決，也就是說我國對行政裁決的范圍主要采用了單行立法明示規定的方式，但是沒有明確行政裁決的具體范圍，即具體哪些特定的民事糾紛可以進行行政裁決。同時大多數的法律法規規定當事人可以申請有關機關裁決，但有的法律法規只規定有關機關可以裁決，以致于到底由哪個機關裁決并不明確。行政裁決范圍的不明確造成了相對人不知向誰申請，也造成了行政機關實施行政裁決時拖延怠慢，不利于糾紛的迅速解決，也不利于和諧社會建設中行政管理的需要。

　　同時，“行政性糾紛解決機制的功能逐漸弱化。許多行政機關為了避免重復處理,有放棄調解的意思”，16以致于許多新制定或修改的法律法規中沒有了行政裁決的內容。如在《治安管理處罰法》中，廢止了公安機關對民事賠償的裁決制度，將公安機關享有的行政裁決權修改為了調解處理權。新制定的《道路交通安全法》中只有調解，而沒有行政裁決的內容，且調解也不是公安交通部門必須的行為。修改后的《專利法》、《大氣污染防治法》中也都沒有有關原行業主管部門擁有行政裁決權的規定。有關環境方面，“實踐中，對環境污染損害賠償民事糾紛的處理也逐漸變成了調解性質，從而嚴重影響了環境污染損害賠償民事糾紛的及時、有效的處理”。17

　　3.3 行政裁決缺少承擔相關職能的專門機構

　　當前，行政機關在行政裁決機構的設置上，主要采用三種方式：一是由行政機關的法制部門兼管行政裁決;二是行政機關根據所裁決糾紛的性質，確定相關業務部門負責行政裁決;三是在裁決工作量大，專業性較強，裁決的法定時限較短的行政機關內部設立相對專門的裁決機構，如拆遷辦。18行政裁決的性質和特點要求出現了特定的民事糾紛時，擁有行政權的行政機關要專業、迅速、客觀的解決糾紛，但是相關職能部門的缺少或籠統的都由一個機構來行使，勢必造成行政主體難以客觀、公正、迅速的處理糾紛，行政相對人不信任或不愿行政裁決，同時也會增加法院的負擔。

　　目前我國法律對于行政裁決的機構設置及相關人員的配備沒有具體的規定，都是由一般行政主體及執行管理職能的機關兼理。由于一般行政主體相關業務素質和專門法律知識的欠缺，以及執行管理職能的機關人員對行政裁決的生疏，使得行政裁決專門、迅速解決糾紛的功能沒有得到充分的發揮，而且行政裁決制度中行政執法與司法主體合二為一也不符合公正的要求。

　　在和諧社會的建設中，隨著市場經濟的發展以及國際交往行為的日益頻繁，人們法律權利意識的逐漸提高，特定的民事糾紛日益增多，目前這種僅由一般行政機關或行政機關內部機構來兼理裁決的模式已經不能適應我國社會的發展及行政管理的需要。

　　3.4 行政裁決的程序有待進一步完善

　　由于受到“重實體，輕程序”實用主義傳統觀念的影響以及尚欠成熟的行政程序法學理念的研究，使得我國的行政裁決程序研究更是步履維艱。

　　就目前我國的法律法規來看，我國缺乏獨立、完整、統一具體的行政裁決制度。

　　首先，我國的行政程序立法比較落后，所以有關行政裁決程序方面的規定在相當程度上依附于實體法。同時，我國既沒有統一的《行政程序法》，也沒有專門的《行政裁決法》，使得行政裁決程序零星規定于有關法律法規之中，所以行政裁決程序的模糊失衡影響了我國依法行政的效力。

　　其次，現有的行政裁決程序規則并不完整，存在著程序瑕疵。目前我國的法律法規中，基本上只有對行政主體資格和救濟方面的規定，而對行政主體義務和權限卻沒有明確的規定。這種存在瑕疵的程序在實踐中易于造成行政主體超越職權、濫用職權、事實不清楚或者證據不足等現象的發生。

　　再次，我國沒有統一具體的行政裁決程序。作為一種準司法的行政裁決活動，要實現裁決，司法化的程序設置是很關鍵的。從理論上講行政裁決程序一般應包括：申請與受理、回避與調查、聽證與對質、調解與裁決、執行。這樣行政裁決的程序才完整。但是從零星散于法律法規中的規定，可見行政裁決的程序一般包括以下步驟：申請，調查，審查和聽證，裁決。但是在實踐中，如《安徽省征地補償爭議裁決辦法》中將其分為：申請與受理、調查與協調、裁決三部分。可見，行政裁決在全國并沒有形成統一而具體的程序。