“無廢城市”建設(shè)背景下生活垃圾跨區(qū)域集中處置法律機(jī)制研究

　　摘要： 作為主要的環(huán)境問題，近年來城市生活垃圾污染問題不斷加劇，且多重因素的疊加導(dǎo)致城市生活垃圾產(chǎn)出量呈爆炸式增長，污染防治形勢愈加嚴(yán)峻。受生活垃圾處置重視程度不足、城市規(guī)劃不當(dāng)、污染防治不力、鄰避事件頻現(xiàn)等因素的影響，城市生活垃圾處置中存在選址和用地緊張的突出問題。 現(xiàn)階段，城市生活垃圾處置項(xiàng)目建設(shè)還處于發(fā)展升級的進(jìn)程中，未來一段時(shí)期選址和用地問題會更加凸顯，打破“屬地”原則，實(shí)行城市生活垃圾跨區(qū)域集中處置具有現(xiàn)實(shí)迫切性。 鑒于生活垃圾跨區(qū)域集中處置中仍存在不少阻礙因素，應(yīng)通過法律機(jī)制的構(gòu)建為生活垃圾跨區(qū)域集中處置提供法律保障。

　　宋曉丹， 閱江學(xué)刊 發(fā)表時(shí)間：2021-08-27

　　關(guān)鍵詞： “無廢城市”建設(shè);生活垃圾;跨區(qū)域集中處置;區(qū)域合作

　　近年來，隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和城市化進(jìn)程不斷加快，生活垃圾產(chǎn)出量呈爆炸式增長，成為除大氣、水和土壤之外又一突出的環(huán)境問題。 生活垃圾處置問題不僅直接影響居民生活，更是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，成為民生“痼疾”。 我國已于 2019 年初啟動“無廢城市”試點(diǎn)，又恰逢《固體廢物污染環(huán)境防治法》修訂通過，多地先后立法開展強(qiáng)制垃圾分類，破解生活垃圾污染問題的實(shí)踐和制度構(gòu)建正在不斷推進(jìn)。 生活垃圾處置是一個(gè)系統(tǒng)工程，從垃圾的產(chǎn)生到分類，再到運(yùn)輸和二次歸類，直至最終妥善處理是一個(gè)環(huán)環(huán)緊扣的鏈?zhǔn)襟w系， ①不僅需要源頭的精細(xì)分類，也受制于末端生活垃圾處理能力和效率。 末端處置不力，就會產(chǎn)生甚至加重污染后果。 導(dǎo)致“垃圾圍城”現(xiàn)象與“鄰避”事件頻發(fā)，在當(dāng)前 “無廢城市”建設(shè)和全民關(guān)注垃圾分類的背景下，極有必要給予末端處置應(yīng)有的關(guān)注。

　　一、我國“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)的啟動背景

　　(一)生活垃圾的爆炸式增長與污染加劇

　　受人口聚集、消費(fèi)水平提高以及生活便捷化等因素的疊加影響，生活垃圾產(chǎn)生量快速增長，污染問題日益加劇。

　　首先，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)快速發(fā)展，網(wǎng)購、外賣送餐成為新的消費(fèi)業(yè)態(tài)，快遞包裝、外賣包裝垃圾大量產(chǎn)生，且在生活垃圾中的占比不斷提高，導(dǎo)致生活垃圾量呈幾何倍數(shù)增長。以快遞業(yè)為例，據(jù)公開資料顯示，2014 年我國快遞業(yè)務(wù)量已穩(wěn)居世界第一。 “十三五”以來，快遞業(yè)以每年 100 億件的增幅保持高速發(fā)展。 2018 年，我國快遞業(yè)務(wù)量突破 500 億件;2020 年，快遞業(yè)務(wù)量可能突破 800 億件。 其中，浙江省全年的快遞發(fā)件量就超過 100億件，接近美國快遞業(yè)務(wù)量的 80%，是日本全年快遞總量的兩倍。 ① 快遞業(yè)務(wù)量快速增長帶來的是急遽增加的快遞垃圾。 據(jù)統(tǒng)計(jì)，在特大城市中，快遞包裝垃圾增量已占到生活垃圾增量的 93%，部分大型城市則為 85%至 90%。 ② 考慮到生活垃圾的基數(shù)，如此數(shù)量的新增垃圾必然帶來沉重的環(huán)境負(fù)擔(dān)。 故而有學(xué)者直呼網(wǎng)購比實(shí)際購物產(chǎn)生更多的二氧化碳，造成了“環(huán)境災(zāi)難”。 ③ 一方面，快遞、外賣垃圾等主要是廢棄的塑料包裝袋、膠帶、泡沫填充物等一次性包裝制品，很難回收和資源化利用，據(jù)估算，此類垃圾的整體回收率低于 20%，填充物的回收率更是幾乎為零;另一方面，以聚乙烯、聚丙烯為主要成分的快遞和外賣包裝垃圾難以生物降解，無論填埋還是焚燒處理，都會帶來嚴(yán)重的環(huán)境污染。

　　其次，國人愛面子、講排場等心理因素的影響以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的生活水平顯著提高，在公眾尚未形成綠色消費(fèi)意識的前提下消極效果不斷放大，大量的非理性、非綠色的消費(fèi)現(xiàn)象出現(xiàn)，具體表現(xiàn)為以大量耗費(fèi)、大量丟棄和過度包裝為特征的過度消費(fèi)普遍存在，這是一種超出基本需求和支付能力，扭曲的、不可持續(xù)的消費(fèi)方式。 ④ 過度消費(fèi)首先表現(xiàn)為大量使用不必要、不實(shí)用的包裝，造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。 多年來，因過度包裝導(dǎo)致的廢棄垃圾數(shù)量猛增及清運(yùn)壓力在每年傳統(tǒng)節(jié)假日前后已成為常態(tài)現(xiàn)象。 過度消費(fèi)不僅導(dǎo)致生活垃圾數(shù)量的顯著增加，反過來還會進(jìn)一步刺激企業(yè)過度占有、開發(fā)和使用資源，造成生產(chǎn)和消費(fèi)無序化、產(chǎn)能過剩以及供需嚴(yán)重失衡，產(chǎn)生不可逆的環(huán)境影響。

　　生活垃圾的危害無需贅述。 新業(yè)態(tài)下不可降解垃圾數(shù)量的顯著增長與過度消費(fèi)產(chǎn)生的大量垃圾相互疊加，不僅導(dǎo)致“垃圾圍城”現(xiàn)象頻發(fā)，也往往因垃圾堆積、轉(zhuǎn)運(yùn)、處置用地和污染等問題與周邊居民矛盾激化，爆發(fā)“鄰避”事件。 垃圾數(shù)量的快速增長已然成為城鄉(xiāng)發(fā)展之痛，尤其是一線城市的垃圾數(shù)量接近或超過 2 萬噸/ 天，處置能力卻遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)需求。 ⑤ 很多城市在規(guī)劃時(shí)未能對生活垃圾增長進(jìn)行合理預(yù)估，導(dǎo)致生活垃圾處理設(shè)施和能力嚴(yán)重滯后，處置能力不足進(jìn)一步加劇污染惡化。 全國 600 多個(gè)大中城市中，有2 / 3 陷入垃圾的包圍之中，且有 1 / 4 的城市已沒有合適場所堆放垃圾。 ① 目前，相當(dāng)數(shù)量城市的垃圾處理設(shè)施都處于超負(fù)荷運(yùn)作狀態(tài)，一旦出現(xiàn)問題，垃圾“圍城”難以避免。 此類問題，嚴(yán)重制約了城市化進(jìn)程及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。 而當(dāng)生活垃圾污染與大氣、水和土壤污染相疊加，不僅形成復(fù)合型污染，帶來環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，也使得治理和修復(fù)環(huán)境的難度增大。

　　(二)“無廢城市”的提出及試點(diǎn)展開

　　當(dāng)前，加快生活垃圾污染治理的訴求不斷凸顯，生活垃圾污染治理逐步得到重視。生活垃圾與人們的日常生活密切相關(guān)，產(chǎn)生于人類的消費(fèi)活動。 作為“放錯(cuò)位置的資源”，生活垃圾中相當(dāng)一部分可以循環(huán)再利用，變廢為寶，當(dāng)然也有部分是不可再生或無法循環(huán)利用的，后者的比重越高，對環(huán)境的危害就越大，這就內(nèi)在地需要通過源頭控制改變垃圾資源結(jié)構(gòu)，提高可資源化垃圾的比重。 故而，生活垃圾的減量化、無害化和資源化就成為治理的必然要求。 在生活垃圾污染問題日益受到關(guān)注的背景下，生活垃圾治理從垃圾分類減量實(shí)踐到“零廢棄”運(yùn)動，再到“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)的推開，不斷取得新的進(jìn)展。

　　“無廢城市”是在“零廢棄”運(yùn)動在全球展開且不斷深入的基礎(chǔ)上，針對固廢污染問題提出的。 為推進(jìn)“無廢城市”建設(shè)，2019 年初國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》(以下簡稱《方案》)。 《方案》將“無廢城市”定義為先進(jìn)的城市管理理念和新的城市發(fā)展模式，通過“推進(jìn)固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固體廢物環(huán)境影響降至最低”，達(dá)到“固體廢物產(chǎn)生量最小、資源化利用充分、處置安全”的目標(biāo)。 “無廢城市”并非不產(chǎn)生固體廢物，其實(shí)質(zhì)是為包括生活垃圾在內(nèi)的固體廢物治理提供路徑與目標(biāo)，形成新的城市發(fā)展模式，通過減量化、資源化和無害化，將固體廢物對環(huán)境的污染降至最低;遠(yuǎn)景目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)整個(gè)城市固體廢物產(chǎn)生量最小，資源化利用充分和處置安全。 ② 為此，應(yīng)構(gòu)建全過程、全環(huán)節(jié)性法律規(guī)制體系，系統(tǒng)開展生活垃圾的分類投放、收集、運(yùn)輸和處理，其中的關(guān)鍵是強(qiáng)化源頭和末端兩個(gè)環(huán)節(jié)的治理。

　　根據(jù)《方案》要求，選擇 10 個(gè)左右有條件、有基礎(chǔ)、規(guī)模適當(dāng)?shù)某鞘羞M(jìn)行試點(diǎn)，經(jīng)由總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，形成可復(fù)制、可推廣的示范樣本。 最終，從 60 個(gè)候選城市中確定了“11+5”個(gè)試點(diǎn)城市(地區(qū))，③目前試點(diǎn)正在推進(jìn)且已取得階段性成果。 “無廢城市”建設(shè)是固體廢物污染防治領(lǐng)域新理念新思想的集中體現(xiàn)，是生態(tài)文明和美麗中國戰(zhàn)略在固廢污染防治領(lǐng)域的具體化，也是綠色發(fā)展、循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，是固廢污染防治的重要指導(dǎo)性文件，對生活垃圾減量和污染防治具有目標(biāo)指引和統(tǒng)領(lǐng)意義。

　　無論是“無廢城市”建設(shè)的要求還是日益嚴(yán)峻的生活垃圾現(xiàn)狀，都要求遵循減量化、資源化、無害化的生活垃圾處置原則，構(gòu)建和完善全生命周期和全過程性生活垃圾處置機(jī)制。

　　二、生活垃圾處置中存在的突出問題及成因

　　“無廢城市”建設(shè)不僅要在源頭調(diào)整生活垃圾的可資源化比重，也要求在末端有效處置生活垃圾。 解決生活垃圾污染問題不能忽視末端環(huán)節(jié)，作為生活垃圾處理的最后環(huán)節(jié)和屏障，處置環(huán)節(jié)要落實(shí)無害化原則首先應(yīng)消化已產(chǎn)生的垃圾，對正在或?qū)懋a(chǎn)生的垃圾要確保能夠有效處置。 如果不能及時(shí)有效的處置，必將產(chǎn)生嚴(yán)重后果，這就要求末端處置環(huán)節(jié)必須做到安全化、無害化、高效化。

　　對照《方案》要求來看，城市生活垃圾治理距離“無廢城市”尚存在不小的差距。 目前，全生命周期、全鏈條式的生活垃圾治理體系尚未形成，各個(gè)環(huán)節(jié)都存在一些突出問題，尤其是首末兩端問題尤為突出。 在源頭上，我們尚未實(shí)現(xiàn)生活垃圾的細(xì)致和精準(zhǔn)分類。雖然上海等城市已經(jīng)開展生活垃圾強(qiáng)制分類實(shí)踐，但總體上還處于起始階段，垃圾分類并未內(nèi)化為公眾的自覺行為和生活方式，且因多數(shù)城市缺乏體系化的分類、清運(yùn)和處理機(jī)制，垃圾被混裝清運(yùn)，不僅浪費(fèi)源頭的分類努力，還導(dǎo)致生活垃圾治理壓力向末端聚集，導(dǎo)致處置環(huán)節(jié)的壓力劇增;在末端，目前兩種主要的垃圾處置方式———填埋和焚燒，均存在嚴(yán)重的土地依賴，不僅制約生活垃圾處置效率，也使得用地緊張問題不斷凸顯，為生活垃圾用地領(lǐng)域各方的激烈利益沖突和博弈以及生活垃圾處置能力嚴(yán)重滯后埋下隱患。

　　(一)填埋所致的嚴(yán)重后果實(shí)際推高生活垃圾處置用地成本

　　土地是垃圾填埋的基礎(chǔ)物質(zhì)條件。 垃圾填埋看似條件不高，其實(shí)不然，且存在諸多弊端。 首先，垃圾填埋需要占用大量土地資源，還給周邊居民的生活帶來實(shí)質(zhì)影響，如惡臭、土壤污染以及引發(fā)疾病等，因此填埋項(xiàng)目選址非常關(guān)鍵，技術(shù)要求很高，填埋產(chǎn)生的滲濾液和甲烷等導(dǎo)致周邊土地、水體乃至空氣遭受污染的風(fēng)險(xiǎn)極大，治理成本極高。 甲烷是強(qiáng)效溫室氣體，其溫室效應(yīng)是二氧化碳的 25 倍。 相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2008 年，垃圾填埋場釋放的甲烷體積占了中國垃圾處理部門釋放的溫室氣體總和的 95.5%。 ① 一旦某塊土地被用作垃圾填埋用地，再利用的治理和修復(fù)成本極高甚至難以恢復(fù)，實(shí)質(zhì)上導(dǎo)致土地生態(tài)功能喪失，只能廢棄而無法再行利用，這就直接推高了土地利用成本。 因此，無論是從土地利用效益還是資源節(jié)約的角度，填埋都并非理想的垃圾處置方式。 其次，垃圾填埋占用有限土地資源，加劇資源緊張狀態(tài)。 當(dāng)前生活垃圾末端處置壓力很大，如以填埋為主就需要大量的土地投入，在閑置土地稀缺度越來越高以及快速城鎮(zhèn)化的背景下，合適的填埋用地可謂一地難尋，且還必須面對這樣的現(xiàn)實(shí)：基于既往同類設(shè)施導(dǎo)致周邊環(huán)境嚴(yán)重惡化而引發(fā)群體性事件的先例，顯而易見地加重了公眾對此類項(xiàng)目的擔(dān)憂，導(dǎo)致只要出現(xiàn)此類項(xiàng)目，反對聲音就出現(xiàn)，而無論其是否會產(chǎn)生嚴(yán)重的環(huán)境影響。 極高的顯性和隱性成本(包括但不限于居民搬遷或土地置換、時(shí)間和人力成本等)與極大的項(xiàng)目阻力等多種因素疊加，使得生活垃圾產(chǎn)出量急遽增加與處置用地日益緊張之間的矛盾問題加劇。

　　(二)垃圾焚燒項(xiàng)目中的短期行為加劇生活垃圾處置用地緊張狀態(tài)

　　相較于填埋方式，焚燒對環(huán)境的影響較小。 垃圾焚燒雖然會產(chǎn)生二噁英等有害物質(zhì)，但只要環(huán)境保護(hù)措施得當(dāng)，對環(huán)境和居民健康的影響有限。 因此，是各國主要采取的處置方式。

　　垃圾焚燒近些年在我國方興未艾，但也催生出各種問題。 首先，基于“屬地”原則，有些地方未充分規(guī)劃就倉促上馬垃圾焚燒項(xiàng)目，缺乏環(huán)境保護(hù)措施，一旦出現(xiàn)問題，就會帶來鄰避隱患，特別是部分地方政府未能做到精細(xì)化的過程管理，暴露出選址不當(dāng)、信息公開不充分、對公眾反感情緒應(yīng)對不當(dāng)?shù)葐栴}，在項(xiàng)目規(guī)劃和落地過程中極易引發(fā)群體性事件。 環(huán)保鄰避效應(yīng)極易輻射和擴(kuò)散，即便一個(gè)項(xiàng)目存在的問題具有特殊性和偶然性，問題仍然極易被無限放大，成為公眾用來反對同類項(xiàng)目的依據(jù)和理由，產(chǎn)生連鎖效應(yīng)。 其次，有些地方政府不顧實(shí)際，一蹴而就式的布局垃圾焚燒項(xiàng)目，不僅多期建設(shè)，還多項(xiàng)目并舉，致使部分設(shè)施因超出需求而閑置或者出現(xiàn)“垃圾焚燒廠圍城”現(xiàn)象，從而加劇用地緊張問題，觸發(fā)公眾抵觸情緒，產(chǎn)生更為復(fù)雜的利益沖突。 其消極影響還包括后建設(shè)垃圾焚燒項(xiàng)目的城市，會更有意愿建設(shè)超出需求的焚燒項(xiàng)目，試圖一勞永逸地解決問題，但往往會適得其反，激化本可避免的矛盾，造成用地緊張的惡性循環(huán)。 再次，因公眾對垃圾焚燒項(xiàng)目普遍存在抵觸情緒，為降低成本和減少阻力，盡量選擇用地利益博弈不大的地方，但此類土地并不一定適宜建設(shè)垃圾焚燒設(shè)施，這種以生態(tài)環(huán)境惡化為代價(jià)規(guī)避矛盾的短期行為，不僅犧牲了“綠水青山”，增加運(yùn)輸成本和風(fēng)險(xiǎn)，也不能從根本上解決問題。

　　顯然，垃圾填埋與焚燒的處置方式均面臨用地緊張問題，這種問題既來自于快速城市化所致的土地稀缺程度增加，更來源于在生活垃圾處理設(shè)施布局以及建設(shè)過程中的種種不當(dāng)或違法行為。 為此，管理趨嚴(yán)是必然的，但在利益驅(qū)使下，也會造成非法轉(zhuǎn)移傾倒現(xiàn)象明顯增加，加劇垃圾處置的無序化。 從這個(gè)意義上看，建設(shè)“無廢城市”，提升生活垃圾處置效率，破解用地緊張困境是現(xiàn)實(shí)而迫切的任務(wù)。

　　三、生活垃圾跨區(qū)域集中處置的必要性與可行性

　　城鄉(xiāng)土地容量的有限性與快速城市化帶來的用地需求激增之間的矛盾是生活垃圾處置用地緊張問題的實(shí)質(zhì)。 要緩解用地緊張矛盾，跨區(qū)域集中處置是一個(gè)可行的思路。 所謂生活垃圾跨區(qū)域集中處置，就是打破生活垃圾處理“屬地”原則，將特定區(qū)域內(nèi)的生活垃圾進(jìn)行集中處置，減少生活垃圾填埋和焚燒設(shè)施的重復(fù)建設(shè)及高額成本，有效提高生活垃圾處置效率，為生活垃圾污染問題提供解決方案。

　　(一)跨區(qū)域集中處置實(shí)際降低對土地的依賴

　　如前所述，填埋和焚燒都需要土地作為前提和基礎(chǔ)。 但快速城市化加大了城鄉(xiāng)可用土地的稀缺程度，并反過來刺激市場主體對土地的無序爭奪，加劇土地利益沖突及“圈地”行為。 這一點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)最為突出。 江蘇沿江地區(qū)部分城市的土地開發(fā)強(qiáng)度超過了國際公認(rèn)的 30%的警戒線;珠三角中深圳市和廣州主城區(qū)的開發(fā)強(qiáng)度均接近 50%，佛山市順德區(qū)為 53%，廣州市越秀區(qū)則高達(dá) 92.2%。 土地容量有限與不斷增長的用地需求之間的矛盾不斷激化，加之當(dāng)前正在大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，執(zhí)行最嚴(yán)格的生態(tài)紅線制度，極難找到適合生活垃圾處置的土地。 更為關(guān)鍵的是，生活垃圾處置項(xiàng)目參與用地競爭的同時(shí)卻相較于商業(yè)項(xiàng)目顯著的缺乏競爭優(yōu)勢。

　　首先，跨區(qū)域集中處置可緩解生活垃圾處置項(xiàng)目的選址困境。 生活垃圾處置因處置對象的特殊性，對選址要求高，這就使得生活垃圾處置用地本身就容易存在困境，特別是基于功能分區(qū)以及生態(tài)保護(hù)紅線的約束，生活垃圾處置項(xiàng)目能夠找到較為理想的選址殊為不易。 即便選址確定仍有可能因公眾反對項(xiàng)目被擱置或者取消。 但跨區(qū)域集中處置不需要區(qū)域內(nèi)各地全部按屬地建設(shè)生活垃圾處置設(shè)施，特別是完全不具備條件的地方可以借助區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)布局解決難題，有助于降低對土地的依賴，避免矛盾激化。

　　其次，跨區(qū)域集中處置有助于避免與盈利性項(xiàng)目的用地競爭。 一方面，在城市土地稀缺程度越來越高的背景下，每一塊土地都希望發(fā)揮最大的效益，商業(yè)項(xiàng)目因能夠帶來經(jīng)濟(jì)利益而更具競爭力，經(jīng)常在用地競爭中勝出;另一方面，盈利性項(xiàng)目雖然也存在環(huán)境問題，但項(xiàng)目阻力較小，用地成本相對較低，用地需求易得到滿足。 這就使得生活垃圾處置用地陷入尷尬境地。 此外，規(guī)劃不當(dāng)或者違法建設(shè)也會加劇用地緊張狀態(tài)。 事實(shí)上，城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)規(guī)劃問題也較多，包括規(guī)劃不當(dāng)、違法占用生活垃圾處置用地進(jìn)行商業(yè)開發(fā)等，導(dǎo)致生活垃圾用地被擠占或者實(shí)際無法使用。 而跨區(qū)域集中處置生活垃圾直接減少用地需求和競爭，降低用地成本，還有助于減少跨區(qū)域非法傾倒現(xiàn)象，減輕環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

　　(二)跨區(qū)域集中處置有利于消除公眾抵觸情緒

　　公眾對生活垃圾處置項(xiàng)目的抵觸情緒普遍較高，處置不當(dāng)就會激化矛盾，引發(fā)群體性事件。 抵觸情緒一方面來自于生活垃圾的垃圾屬性，垃圾的臟臭亂既會引發(fā)環(huán)境污染問題也有疾病傳播的威脅，有些生活垃圾填埋項(xiàng)目周邊社區(qū)或村莊居民受到嚴(yán)重的健康危害，發(fā)病率普遍高于其他區(qū)域，出現(xiàn)“疾病村”甚至“癌癥村”，導(dǎo)致公眾“談垃圾色變”;焚燒方式也會產(chǎn)生二噁英物質(zhì)，其毒性為砒霜的 900 倍，如不能妥善處理，其后果也非常嚴(yán)重①。 另一方面，規(guī)劃不當(dāng)和違法建設(shè)等導(dǎo)致生活垃圾處置項(xiàng)目嚴(yán)重影響周邊居民生活，據(jù)筆者實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的垃圾填埋場與村莊或者居民區(qū)的直線距離不過 2 ～ 300 米，有的建在村莊或居民區(qū)的上風(fēng)向，導(dǎo)致居住環(huán)境惡化，空氣中彌漫惡臭，夏季蚊蟲蒼蠅橫飛，土壤和水質(zhì)遭受污染，居民苦不堪言。 如此，就不難理解公眾對生活垃圾處置項(xiàng)目的抵觸情緒，如果地方政府再存在選址、信息公開等問題，就會引發(fā)群體性事件，造成惡劣的社會影響。 因此，通過區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，規(guī)劃和建設(shè)生活垃圾集中處置項(xiàng)目，科學(xué)確定用地范圍和選址，合理預(yù)估區(qū)域的生活垃圾增量，科學(xué)設(shè)計(jì)項(xiàng)目規(guī)模和處理能力，做到規(guī)劃和建設(shè)過程中信息公開透明，就可以化解公眾緊張和抵觸情緒，減少鄰避事件的發(fā)生。

　　(三)跨區(qū)域集中處置可以深化區(qū)域協(xié)作和統(tǒng)籌規(guī)劃布局

　　鄰避事件的出現(xiàn)往往與城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定與執(zhí)行有關(guān)。 無論是前期規(guī)劃中的短期行為，還是規(guī)劃執(zhí)行中的偏離行為，其結(jié)果都是無合適用地。 當(dāng)前，“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)對生活垃圾末端處理提出了更高的要求，這就需要在保證處置安全的基礎(chǔ)上提高處置效率。面對用地緊張現(xiàn)實(shí)，在一定的區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃及調(diào)整，適度減少用地需求，平衡各方的用地利益，有助于解決生活垃圾處置問題。

　　規(guī)劃范圍的擴(kuò)大使生活垃圾處置選址擁有了更大可能和更多選擇。 特別是在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化程度不斷提高的背景下，地緣相近的城市之間聯(lián)系更加緊密，依存度更高，生活垃圾處置具備了區(qū)域合作的可能;而經(jīng)濟(jì)、交通、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的區(qū)域合作已經(jīng)先期開展實(shí)踐積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，有助于將區(qū)域合作拓展至生活垃圾處置領(lǐng)域，使生活垃圾處置區(qū)域合作具有了可行性，能夠解決用地緊張難題，避免重復(fù)建設(shè)，節(jié)約土地資源。

　　(四)跨區(qū)域集中處置有助于減輕地方財(cái)政負(fù)擔(dān)

　　生活垃圾處置需要大量的財(cái)政投入，在不菲的用地成本之外，還需要設(shè)備投入、運(yùn)營管理費(fèi)用和人員工資等支出。 以 2011 年為例，北京市一年新增城市生活垃圾基礎(chǔ)設(shè)施投資額就達(dá)到 88 億元之多;除北京、上海，該年其他省份的生活垃圾基礎(chǔ)設(shè)施有三分之二要依靠財(cái)政資金支付，加上日常垃圾處理方面的支出，政府的資金壓力已經(jīng)非常之大。 ① 以某省會城市一個(gè)區(qū)日處理能力超過 300 噸的垃圾填埋場為例，該填埋場一年的各種投入就高達(dá)幾百萬，更新設(shè)備需求時(shí)投入還要增加。 在地方財(cái)政壓力普遍較大的背景下，通過跨區(qū)域集中建設(shè)生活垃圾處置設(shè)施，雖然會增加一定的成本和費(fèi)用，包括運(yùn)輸設(shè)備、環(huán)保設(shè)施等方面的投入，但同時(shí)也會顯著降低用地成本、項(xiàng)目投入、人員工資等原有的大部分投入，實(shí)際達(dá)到降低和節(jié)約成本的效果，無疑可以減輕地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。

　　如果不能合理統(tǒng)籌規(guī)劃生活垃圾處置設(shè)施用地，集約高效使用，生活垃圾處置設(shè)施用地緊張狀況得不到有效改善，用地及設(shè)施建設(shè)成本也將不斷增加，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重，對生活垃圾污染問題的解決顯然無所助益。 正因如此，修訂后的《固體廢物污染環(huán)境防治法》對跨區(qū)域固廢污染防治協(xié)作做出了原則性規(guī)定②。 此外，近期諸多政策性文件均對統(tǒng)籌規(guī)劃生活垃圾處置項(xiàng)目布局做出了原則性要求，住建部、環(huán)保部《關(guān)于規(guī)范城市生活垃圾跨界清運(yùn)處理的通知》也明確規(guī)定，本地不具備垃圾處置設(shè)施、條件或者處置成本較高的，可以在本省域內(nèi)異地或者跨省域轉(zhuǎn)移處置生活垃圾。 ③ 可以說，在一定程度上打破“屬地”界限，開展生活垃圾處置的區(qū)域合作，既符合用地利益沖突不斷加劇的現(xiàn)實(shí)，也符合生態(tài)環(huán)境整體性、系統(tǒng)性的治理要求，同時(shí)還具備區(qū)域合作的實(shí)踐基礎(chǔ)，能夠有效破解生活垃圾治理困境，推進(jìn)“無廢城市”建設(shè)。 但必須強(qiáng)調(diào)的是，跨區(qū)域集中處置是在屬地管理無法實(shí)現(xiàn)時(shí)的替代性方案。

　　四、構(gòu)建生活垃圾跨區(qū)域集中處置法律機(jī)制的若干建議

　　誠然，跨區(qū)域集中處置生活垃圾具有諸多優(yōu)點(diǎn)，但畢竟垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)會帶來環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，更重要的是，在央地分權(quán)的背景下，壓力下沉的同時(shí)也導(dǎo)致地方利益凸顯，區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃生活垃圾處置項(xiàng)目，某種意義上就是將地方政府的生活垃圾處置設(shè)施建設(shè)壓力上移并集中到合作各方的共同上級政府，同時(shí)也意味著參與各方將壓力轉(zhuǎn)移給了某一特定參與方，雖然相關(guān)成本可以通過各方分?jǐn)偧吧鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞絹肀Ｕ瞎剑罾幹庙?xiàng)目帶來的種種壓力以及后續(xù)的環(huán)境污染問題仍可能觸及地方利益，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)不同地方政府之間相互推諉，而不愿接生活垃圾處置項(xiàng)目這個(gè)“燙手山芋”，也可能出現(xiàn)上級政府因壓力上移和集中而消極以對，怠于作為甚至不作為，這都會成為生活垃圾跨區(qū)域集中處置的關(guān)鍵阻礙因素。 更重要的是，屬地管理作為生活垃圾處置的公認(rèn)原則，跨區(qū)域集中處置是其替代性選擇，這就需要明確的法律供給，以為實(shí)踐提供可操作的適用條件和標(biāo)準(zhǔn)。 但修訂后的《固體廢物污染環(huán)境防治法》對生活垃圾處置區(qū)域協(xié)作僅僅做出原則性規(guī)定，缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，且主要為鼓勵性、任意性規(guī)范，難以為生活垃圾跨區(qū)域集中處置提供統(tǒng)一的法律依據(jù)。 因而，亟需構(gòu)建相應(yīng)法律機(jī)制，明確跨區(qū)域集中處置的適用原則、條件、基本制度內(nèi)容等，以保障跨區(qū)域集中處置依法適度進(jìn)行，滿足“無廢城市”建設(shè)需求。

　　(一)生活垃圾跨區(qū)域集中處置應(yīng)遵循的基本原則

　　1.適度原則

　　生活垃圾跨區(qū)域集中處置的實(shí)質(zhì)是開展生活垃圾處置領(lǐng)域的區(qū)域合作，合作就需要遵循適度原則。 適度原則是指，生活垃圾跨區(qū)域集中處置應(yīng)在特定條件和范圍內(nèi)實(shí)施，范圍不能無限擴(kuò)張，且應(yīng)符合生態(tài)環(huán)境要求。 首先，范圍適度。 打破地方行政區(qū)劃界線的區(qū)域合作應(yīng)有范圍的限制，一是以生態(tài)環(huán)境相同或相近的區(qū)域?yàn)橄蓿呛献鲄^(qū)域宜近不宜遠(yuǎn)，宜小不宜大，一般應(yīng)由一個(gè)城市區(qū)位上鄰近的幾個(gè)區(qū)之間、一個(gè)省內(nèi)區(qū)位相近的幾個(gè)城市之間以及相鄰兩省并具備集中處置條件的幾個(gè)城市之間開展合作。 其次，條件適度。生活垃圾跨區(qū)域集中處置的初衷是解決生活垃圾處置用地緊張問題，一般而言，合作各方中既包括多數(shù)不具備建設(shè)垃圾處置設(shè)施條件的地方，也包括少數(shù)具備條件的地方，不然就不具備跨區(qū)域集中處置的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。 如果各地區(qū)劃范圍內(nèi)均可找到恰當(dāng)?shù)倪x址，且能滿足垃圾增量的處置需求，就不具備生活垃圾跨區(qū)域集中處置的條件。 具體可引入“最佳可得”標(biāo)準(zhǔn)， ①選擇區(qū)域范圍內(nèi)最合適的地方建設(shè)集中處置設(shè)施。 當(dāng)然，在不符合條件的情況下，還是應(yīng)遵循屬地原則，就地就近予以處置。 再次，合作適度。 生活垃圾跨區(qū)域集中處置實(shí)質(zhì)是打破屬地管理的限制，其實(shí)踐應(yīng)逐步推進(jìn)，最好是由具備良好區(qū)域合作基礎(chǔ)的地區(qū)先行試點(diǎn)，即便是未來全面推開，也應(yīng)嚴(yán)格限制適用條件。 這就要求合作要尊重參與各方的意愿，平衡各方利益，如果合作條件不具備，就不能強(qiáng)行實(shí)施，特別是由上級政府協(xié)調(diào)的區(qū)域合作可以溝通、撮合，但要避免過多干預(yù)的“拉郎配”現(xiàn)象。

　　2.環(huán)境公平原則

　　生活垃圾跨區(qū)域集中處置中的環(huán)境公平是指區(qū)域合作各方公平地享有和利用健康舒適環(huán)境的權(quán)利。 參與各方既平等地享有集中處置帶來的好處，當(dāng)然也需要履行各自的義務(wù)，負(fù)擔(dān)相應(yīng)的成本。 開展生活垃圾處置的區(qū)域合作，必然有參與方會承擔(dān)生活垃圾處置項(xiàng)目落地的實(shí)際責(zé)任，相較于其他參與方承擔(dān)的實(shí)質(zhì)義務(wù)更重，即便其他的顯性成本，如用地、項(xiàng)目建設(shè)以及運(yùn)營費(fèi)用等成本均可由參與各方共同分?jǐn)偅瑢?shí)際的生活垃圾處置量也可由付費(fèi)方式解決，但生活垃圾處置設(shè)施落地的參與方遭受的生態(tài)環(huán)境損害以及由此帶來的壓力聚集等隱性成本也需要參與各方分?jǐn)偂?特別是生態(tài)環(huán)境損失，應(yīng)當(dāng)基于環(huán)境公平原則，由參與合作各方共同分?jǐn)偛⒔o予適當(dāng)補(bǔ)償。 因此，有必要合理評估因建設(shè)和運(yùn)營生活垃圾處置設(shè)施而遭受的生態(tài)環(huán)境損失，通過生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎贫葋韺?shí)現(xiàn)各方之間的環(huán)境公平，對違反合作協(xié)議拒不承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)的參與方還應(yīng)加強(qiáng)追責(zé)力度。 此外，生活垃圾法律治理的問題之一就是立法的震懾力不足，無論是法律責(zé)任偏輕或者缺失，均無法對違法行為人產(chǎn)生約束， ①這顯然與環(huán)境公平的理念相悖，需要完善法律責(zé)任制度設(shè)計(jì)。

　　(二)生活垃圾跨區(qū)域集中處置法律機(jī)制的構(gòu)建

　　除了前期的垃圾分類制度和物流體系外，生活垃圾跨區(qū)域集中處置法律機(jī)制應(yīng)至少包含以下制度：

　　1.區(qū)域合作制度

　　選擇合適的區(qū)域開展生活垃圾集中處置，就需要構(gòu)建區(qū)域合作制度，主要是確定參與生活垃圾集中處置協(xié)作的各方主體，各主體之間以協(xié)議方式確立協(xié)作的相關(guān)內(nèi)容，明確參與主體的權(quán)利義務(wù)、合作方式、利益協(xié)調(diào)、費(fèi)用負(fù)擔(dān)、法律責(zé)任等基本內(nèi)容。 其中，非常重要的是各參與方的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，在規(guī)劃選址、項(xiàng)目落地、利益平衡等方面，利益協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)發(fā)揮關(guān)鍵性作用。 除合作協(xié)議，還應(yīng)加強(qiáng)合作各方的聯(lián)合立法以及聯(lián)合執(zhí)法，系統(tǒng)地規(guī)定生活垃圾跨區(qū)域集中處置的相關(guān)制度，尤其是應(yīng)在區(qū)域內(nèi)設(shè)置專門機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)管，為實(shí)現(xiàn)生活垃圾的高效處置提供法律保障。 修訂后的《固體廢物污染環(huán)境防治法》已經(jīng)明確促進(jìn)“生活垃圾處理設(shè)施跨行政區(qū)域共建共享”，為生活垃圾跨區(qū)域集中處置提供了初步的法律依據(jù)，但仍需細(xì)化，以推動構(gòu)建可操作的區(qū)域合作制度，明確生活垃圾跨區(qū)域集中處置的適用標(biāo)準(zhǔn)。

　　2.區(qū)域生活垃圾處置規(guī)劃制度

　　要打破“屬地”局限，在更大的區(qū)域范圍內(nèi)建設(shè)生活垃圾集中處置設(shè)施，必須進(jìn)行合理的規(guī)劃布局，通過科學(xué)規(guī)劃，以“最佳可得”標(biāo)準(zhǔn)確定區(qū)域范圍內(nèi)最符合生活垃圾處置選址要求的地點(diǎn)建設(shè)生活垃圾集中處置設(shè)施。 規(guī)劃也要對項(xiàng)目的垃圾處理能力進(jìn)行合理預(yù)測，不僅要滿足現(xiàn)有處置需求，更要考慮到未來一段時(shí)期可能產(chǎn)生的垃圾增量，但應(yīng)避免出現(xiàn)設(shè)施的閑置與浪費(fèi)。 同時(shí)，對正在運(yùn)行的生活垃圾填埋項(xiàng)目，應(yīng)隨其填埋量達(dá)到規(guī)劃設(shè)計(jì)量而陸續(xù)關(guān)閉;已有的生活垃圾焚燒項(xiàng)目按規(guī)劃設(shè)計(jì)的處理量繼續(xù)運(yùn)營，超過部分由區(qū)域集中處置設(shè)施來進(jìn)行處理。 此外，區(qū)域生活垃圾處置設(shè)施規(guī)劃還必須與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等總體和專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)。 修訂后的《固體廢物污染環(huán)境防治法》對此也進(jìn)行了原則性規(guī)定，即“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排建設(shè)城鄉(xiāng)生活垃圾收集、運(yùn)輸、處理設(shè)施”，要求“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將固體廢物污染環(huán)境防治工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃”，但對統(tǒng)籌安排建設(shè)及納入相關(guān)規(guī)劃的規(guī)定還需細(xì)化。

　　3.生態(tài)環(huán)境損害評估及生態(tài)補(bǔ)償制度

　　前述論及，生活垃圾跨區(qū)域集中處置，就必然有參與方實(shí)際承擔(dān)因生活垃圾處置設(shè)施落地而帶來的環(huán)境損害，而這種損害應(yīng)基于環(huán)境公平原則由參與合作各方予以分?jǐn)偂?分?jǐn)偔h(huán)境損害的前提是開展生態(tài)環(huán)境損害評估，明確因生活垃圾集中處置項(xiàng)目帶來的環(huán)境損害程度和范圍，確定合理的生態(tài)環(huán)境損害金額，為生態(tài)補(bǔ)償提供相應(yīng)的依據(jù)。 確定了生態(tài)環(huán)境損害金額，就可以通過生態(tài)補(bǔ)償制度由其他參與方對實(shí)際承擔(dān)生態(tài)損害的一方做出生態(tài)補(bǔ)償，這實(shí)際上就是在區(qū)域合作參與各方間進(jìn)行利益平衡。 但從目前生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐來看，生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?biāo)準(zhǔn)和形式等均存在不足，還是應(yīng)根據(jù)生活垃圾處置的特點(diǎn)，進(jìn)一步探索生態(tài)補(bǔ)償?shù)男路绞健⑿滦问健?/p>

　　4.生活垃圾跨境轉(zhuǎn)移制度

　　生活垃圾進(jìn)行跨區(qū)域集中處置，相關(guān)參與方就要進(jìn)行生活垃圾的跨境轉(zhuǎn)移。 跨境轉(zhuǎn)移的重點(diǎn)應(yīng)著眼于采取措施規(guī)避跨境轉(zhuǎn)移過程中可能產(chǎn)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，如在區(qū)域范圍內(nèi)先期統(tǒng)一采購符合密閉性、防滲漏要求的生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)工具，特別是在深入推進(jìn)垃圾強(qiáng)制分類的背景下，加強(qiáng)清運(yùn)和轉(zhuǎn)運(yùn)過程的風(fēng)險(xiǎn)管理，如不同類型的垃圾應(yīng)使用專門的運(yùn)輸車輛，在轉(zhuǎn)運(yùn)前由中轉(zhuǎn)站等完成垃圾焚燒前的初步壓縮處理等。 生活垃圾跨域運(yùn)輸?shù)南嚓P(guān)企業(yè)還必須符合固廢跨境轉(zhuǎn)移的相關(guān)許可及資質(zhì)要求。

　　5.公私合作制度

　　當(dāng)前，公私合作已經(jīng)成為政府提供公共服務(wù)的重要手段。 環(huán)保領(lǐng)域也已廣泛開展公私合作，尤其是污水處理、垃圾焚燒發(fā)電等領(lǐng)域。 PPP 模式、政府采購等公私合作模式得以推行的原因在于，生活垃圾處置設(shè)施運(yùn)營及環(huán)境污染防治等需要具有專業(yè)知識背景的人員負(fù)責(zé)，而地方政府相關(guān)部門及工作人員對此并不擅長;而且通過公私合作，地方政府在運(yùn)營費(fèi)用和污染防治成本支出上顯著降低，效率提高，如英國大倫敦地區(qū)默頓市實(shí)行垃圾治理服務(wù)外包，可以減少 300 名政府雇員，每年節(jié)約 200 萬英鎊的開支。 ① 因此，生活垃圾處置領(lǐng)域的公私合作極具發(fā)展空間。 生活垃圾實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域集中處置涉及利益復(fù)雜，污染防控的訴求也更加迫切，通過政府采購或與社會資本合作的方式，交由專業(yè)公司進(jìn)行運(yùn)營和管理，更符合專業(yè)性、經(jīng)濟(jì)性要求。 在公私合作制度的構(gòu)建上，應(yīng)以合作合同為核心，對公私合作的范圍、主體權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任及權(quán)利救濟(jì)等內(nèi)容做出規(guī)定。

　　6.法律責(zé)任制度

　　生活垃圾跨區(qū)域集中處置的關(guān)鍵在于區(qū)域合作，而區(qū)域合作得以落實(shí)還需要明確的法律責(zé)任制度作為保障。 特別要注意通過制度設(shè)計(jì)克服可能出現(xiàn)的合作各方間相互推諉、消極履行合作協(xié)議或者只想搭合作“便車”的行為等，除著重彌補(bǔ)制度缺失外，應(yīng)著重明確參與各方違反區(qū)域合作協(xié)議、違反規(guī)劃或未按環(huán)境和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)、違反環(huán)境影響評價(jià)和“三同時(shí)”制度等造成生態(tài)環(huán)境污染或破壞的行為應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任及責(zé)任承擔(dān)方式，尤其是對只轉(zhuǎn)嫁責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)而不主動承擔(dān)義務(wù)的責(zé)任主體加大追責(zé)力度。