“放管服”改革的頂層設計、現實問題與優化路徑

　　摘 要：“放管服”改革的主要目的是從政府和社會層面解決激發社會活力、維護市場秩序和提升公共服務質量的問題，根本在于政府職能轉變。“放管服”改革頂層設計過程，既體現了我國行政改革階段性和連續性的特征，也內含了行政理念、行政方式和行政模式轉變的深刻邏輯。通過總結T市“放管服”改革經驗做法，發現T市存在觀念轉變不徹底、放權過程不到位、配套政策供給不足、技術應用流于形式等現實問題，由此提出嚴格政府放權過程，優化權責配置;擴大監管政策供給，加強審管聯動;優化營商環境，推動政策落實;依托供給側結構性改革，推動公共服務供給多元化的“放管服”改革優化路徑。

　　關鍵詞：簡政放權;放管結合;優化服務;職能轉變

　　2015年5月12日，李克強總理在全國推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會議上提出，當前和今后一個時期，深化行政體制改革、轉變政府職能總的要求是：簡政放權、放管結合、優化服務協同推進，即“放、管、服”三管齊下。這是政府從中央層面首次正式提出“放管服”改革。放，即簡政放權。這不僅是取消、下放權力的問題，更是為政府“瘦身”，明確政府權責，煥發活力。管，即放管結合。“放”本身不是目的，而是調整政府權責、激發各方活力的手段。伴隨著政府的簡政放權，有關行為主體獲得了自由的空間，它們可以在其理性算計下自主地從事逐利行為，如果對其放任自流，有可能使經濟活動陷入無序狀態。

　　因此，在簡政放權過程中，政府應當遵循權責保留原則，即加強市場監管。服，即優化服務。這本身是提高政府服務質量和效率的一種方法，同時，也是“放管服”改革的目標和追求。目前我國公共服務供給中仍然存在著諸如供需不匹配、供不應求、供給效率較低等問題，因此，需要重點優化公共服務。優化公共服務不僅可以通過加大財政投入、政策資源傾斜的方式增加公共服務供給，同時也需要充分發揮市場機制和社會力量的積極作用，創新供給方式，為社會提供更加多元化的服務資源。從本質上來看，簡政放權、放管結合、優化服務是一個有機整體，其以簡政放權為核心，以搞好社會管理和社會服務為目的，根本在于轉變政府職能。

　　一、“放管服”改革的頂層設計

　　簡政放權、放管結合和優化服務改革作為一項重大的行政體制改革內容，是從改革開放后的精簡機構、政府放權、企業擴大自主權逐步發展而來的。改革開放之初，為了解決計劃經濟條件下政企不分、企業經營自主權和活力缺失等問題，政府開始推進政企分開，給予企業更多的自主權，以增強其發展活力。在調整政企關系的同時，政府職能也開始隨之轉變。1998年3月，九屆人大一次會議通過的《關于國務院機構改革方案的決定》在繼續強調轉變政府職能、實現政企分開和繼續調整政府組織結構、實行精兵簡政基礎上，提出要“按照權責一致的原則，調整政府部門的職責權限”。

　　2001年9月，行政審批改革工作領導小組成立，該領導小組成為國務院全面負責行政審批制度改革工作的中央領導機構，統籌、協調、持續推進行政審批制度改革。2001—2013年間，中央政府取消和調整行政審批事項達上千項，通過減權、限權來規范政府行政權力行使，激發市場活力和社會創造力。行政審批制度改革過程中清單管理制度、審批服務標準化等新方法逐步應用。

　　具體來看，各部門通過制定權力清單、責任清單、負面清單，明確行政權限以及政府管制和企業自主發揮作用的邊界;借鑒企業管理中精細化管理的方法，結合現代信息技術和互聯網技術，對行政審批事項設定統一標準，實現行政審批事項程序化、規范化和無紙化操作。這不僅規范了行政權力行使，放寬了對市場的限制，并給予其更多自主權，同時提高了行政效率。

　　“放管服”作為新時代我國政府改革的頂層設計和重要的改革思路，是在深化行政體制改革、進一步轉變政府職能、國家治理體系和治理能力現代化初見成效的背景下形成的。自2015年5月明確提出“放管服”之后至2018年6月，李克強總理先后在相關會議上提出“深化簡政放權、放管結合、優化服務改革是推動經濟社會持續健康發展的戰略舉措。各級政府要樹立大局意識，以政府減權限權換來市場活力和社會創造力的發揮”。

　　應當指出，“放管服”改革設計是我國行政改革的階段性和連續性的統一，既體現了我國行政改革的歷史傳承，也彰顯了新時代行政發展的時代創新。自改革開放始，我國行政改革經歷了初期的精簡機構和簡政放權階段、20世紀90年代社會主義市場經濟建立后的加強宏觀調控和市場監管階段以及21世紀初以來強化公共服務的服務型政府建設階段。“放管服”改革在行政改革40年經驗的基礎上，將以往針對特定時期行政改革的階段性理念和舉措加以創造性整合，使其體現出改革設計的整體性、改革要素的關聯性和改革實踐的協調性。

　　二、“放管服”改革的內在邏輯

　　從時代發展的角度來看，“放管服”改革具有階段性與連續性相統一的特征;從具體內容來看，改革開放以來“放管服”改革通過不同的實踐探索積極轉變政府職能，歸根結底，體現了行政理念、行政方式和行政模式轉變的內在邏輯。

　　(一)傳統行政理念向現代行政理念的轉變

　　有學者指出，行政理念是行政的“靈魂”，深刻影響著行政目標、行政組織、行政人員以及行政機制的運行[1]。在傳統行政管理之下，政府部門及行政人員通常奉行一種“權力至上”的行政理念，主要表現為強權力，弱服務;強審批，弱監管。一些政府部門“以批代管”或自行擴大審批使用范圍，在主體準入階段設置較高門檻，限制企業或個人獲得市場主體資格，而對于已獲準進入市場的主體，監管責任落實不到位，另外，政府工作人員的服務意識相對較弱。

　　現代行政強調政府“服務至上”和責任意識和服務意識。推行“放管服”改革以來，政府持續減少行政審批事項，簡化行政審批程序。同時，政府將審批職能和監管職能相分離，實行審管分離，相對集中行使行政審批權， 探索高效、快捷的便民服務方式，降低市場準入門檻，方便市場主體準入。數據顯示，2018年全國各類市場主體比2012年底增加了80%以上。[2]“放管服”改革體現了政府行政理念的轉變和更新。

　　推薦閱讀：《浙江社會科學》Zhejiang Social Sciences(月刊)曾用刊名：探索，1985年創刊，是社會科學綜合性學術理論刊物，發表國內外社科工作者的優秀成果，也是反映浙江社科學術研究動態的窗口。