關于對保障性住房建設模式的思考分析

　　摘要: 保障性住房的建設在我國剛剛起步, 并且處于需要進行大規模建設的時期, 在這個階段進行建設模式的探討和嘗試, 對于今后保障性住房的建設, 有著積極的意義。隨著住宅市場的發展與完善, 保障性住房的建設日漸成為國家住房政策的重點。本文界定了保障性住房的概念, 分析了保障性住房的特點, 并結合保障性住房政策的實施意圖, 借鑒國外保障性住房建設的發展過程, 對我國今后保障性住房的建設模式進行了探討。

　　關鍵詞: 保障性住房,代建制,思考,分析

　　一、保障性住房的定義

　　所謂的保障性住房, 通常是指由政府統一規劃、統籌, 提供給特定人群使用, 限定了建造標準和銷售價格或租金標準, 起社會保障作用的住房。包括各類安置房、經濟適用房、廉租房以及一些保障性商品房、租賃房。當前,保障性住房中最主要的形式是經濟適用房和廉租房。與保障性住房類似的概念還有公共住宅, 兩者的范圍有重合也有區別。所謂公共住宅, 側重的是住宅的“公”屬性, 強調住宅產權歸公, 由政府出資建設和管理, 也叫“公有住宅”; 而保障性住房的概念則更側重于住房最終的目的———為特定人群提供住房保障。保障性住房的建設, 從1998年住房制度改革到現在,一直是政府住宅政策的重要組成部分。使用上, 保障性住房有“三個限定”: 限定供給對象,限定設計標準, 限定租金和售價。保障性住房針對特定的供給對象, 正是通過這三個限定, 保障性住房才能真正起到保障的作用。保障性住房的產權也與一般商品房不同。一般來說,房屋的產權包括完全、充分的占有、使用、收益和處分權。然而, 保障性住房所需的土地由政府提供, 建造過程中也有諸多費用減免, 因此購買者或者承租人無法獲得保障性住房完整的占有權; 此外, 保障性住房不能自由申請, 申請時必須滿足一定條件, 購買人不具有完全的處分權。并且, 無論是居住者還是擁有者都不能使用保障性住房牟利, 從這個意義上, 保障性住房沒有完整的收益權。保障性住房的特點決定了政府會通過某種形式參與到它的建設過程當中。政府、開發商、承建商等干系人共同建成保障性住房的過程以及過程中各方之間的關系,就是我們所說的建設模式。合理的建設模式能夠一定程度上預防保障性住房的建設中出現問題, 但建設模式也只是一方面, 保障性住房要充分發揮作用, 分配方式等其他因素也起著重要的作用, 此處不進行過多討論, 本文主要分析保障性住房的建設模式。

　　二、 國外保障性住房的建設模式

　　在國外, 保障性住房的建設也是各國政府公共政策的重要組成部分。美國建設保障性住房主要有兩種模式。一種是政府直接建造保障性住房, 稱為“公共住房計劃”(PublicHousing Program)。聯邦政府設立了住房與城市發展部( HUD) , 負責管理保障性住房建造, 并提供撥款用于建造保障性住房。地方政府各設住房局, 具體落實撥款的使用和監督保障性住房的建造, 并負責住房分配; 另一種是政府提供低息貸款、補貼、免稅等優惠政策, 鼓勵私人開發建設符合標準的住房, 出租或出售給低收入者, 對開發面積中保障性住宅的比例及建成后的使用都有要求。這種模式下, 開發商擁有房屋的產權, 因此稱為“私人所有權項目”(Privately Owned Project )。前一種模式下, 政府承擔了開發商的角色, 并借助一系列法規來規范政府的行為;而后一種模式里政府則類似于開發商的合作者。日本在中央設有建設省住宅局, 負責住宅保障問題的決策、協調等工作, 進行保障性住房建設的決策和監督管理; 此外還成立有日本住宅金融公庫、日本住宅都市整合公團、地方住宅供給公社, 負責向中低收入家庭提供貸款和建設面向中低收入群體的出租及出售用住宅, 而對“居住困難的低收入者”, 則會提供由地方政府負責建造管理, 中央政府提供建造費補貼和房租差額的公營住宅。日本建立有完善的法律體系, 規范住房保障制度的法律法規多達40余部, 工程建設的具體過程也制定有完善的法律, 加之日本的土地私有, 所以無論是住宅公團還是地方政府, 從取得建設用地到具體工程建設, 都與民間開發商同樣操作。在這種模式下, 政府設立專門機構充當開發商的角色, 與其他參與者的聯系由市場進行控制, 并通過法律來保障。但由于這些專門機構不盈利, 因此在市場競爭中不占優勢, 對所建房屋品質有所影響。這些保障性住房從最初的策劃、房屋和基礎設施的建設規劃、征用土地、拆遷、安排承包商, 到建成后住房的出租、出售和管理, 均由房屋發展局負責。房屋發展局實際上集成了政府、開發商、物業管理者等諸多職能。通過上面的介紹可以看到, 發達國家保障性住房的建設, 依據的是“市場調配, 政府控制”的原則。各國政府都設有專門機構負責管理, 對建設過程參與很深。在有開發商參與的建設過程中, 政府和開發商的關系是一種以政府為主體的合作關系, 如同劃船時的舵手和槳手, 而不像普通商品房建設中是管理者和被管理者, 運動員與裁判的關系; 在政府專門機構代替開發商的角色時, 則由完善的法規來限制和保障政府的作為。其余環節由市場完成調 配。在上述三國保障性住房的建設模式中,

　　三、適合我國的保障性住房建設模式

　　隨著住房商品化、社會化的實施, 政府決定對不收入的家庭, 實行不同的住房供應政策, 這就需要大量的保障性住房, 因此這種大規模建設一直持續到現在, 并將持續相當一段時間?，F階段我國的保障性住房主要是指經濟適用房和廉租房, 經濟適用房建設早期的流程是: 政府提出建設意向、優惠及限制條件, 開發商向政府申報立項, 經政府批準, 進行項目的開發建設并負責最終住房的出售。由于這種模式操作不規范、缺乏公開性, 開發商擅自違規的現象時有發生。

　　3.1 建立相應的政府專門機構

　　目前我國保障性住房建設的管理缺乏統一而有效的專門機構。各地對經濟適用房、廉租房各設有專門管理機構, 但許多地方這兩個機構之間是相互獨立的, 其作用也主要停留在項目的登記備案、審批、協調上, 沒有實際參與項目。同時, 由于資金不到位, 各地普遍使用政策優惠, 劃撥土地等方式代替資金的直接投入, 這就需要幾個平行政府部門同時管理, 這一點客觀上造成了項目申請過程的復雜

　　3.2 政府回購制度

　　在有些地區的經濟適用房和廉租房建設中, 已經開始實行政府回購制度, 即由開發商通過項目法人招標進行項目建設, 建設完成后全部由政府出資購買, 并進行之后的銷售、管理和運作。這種回購實質上是在回收新建保障性住房的產權, 在目前有眾多經濟適用房項目正在建設的情況下, 作為控制這些項目建成后運作的一種方式非常適合。回購的模式對于解決當前經濟適用房建成后運作混亂, 尤其是增強政府對于保障性住房的控制有著積極意義。不過從工程承發包的角度來看, 這種方式實際上是一種開發商墊資建設的模式, 在政府建設資金較為緊張的情況下具有積極的意義, 但從承發包角度來看, 完全可以將開發商剝離出去, 減少建設中的環節, 提高效率。在下文將有具體論述。另一種所謂回購指的是已經出售給個人的經濟適用房, 再次出售時必須原價賣給政府。這種回購實際上是對經濟適用房流通的一種限制。作為維持保障性住房數量以及加強政府對保障性住房控制的措施, 這種限制是必要的, 對改變目前經濟適用房銷售混亂的現狀也有積極意義。

　　結束語

　　目前我國保障性住房的建設模式中, 政府的參與不是太多而是太少, 尤其在前期投資和保障性住房建成后的管理和運作上。政府應設立專門機構負責保障性住房的建設; 對保障性住房的支持不應僅僅體現在政策優惠上, 還應劃撥必要的資金支持保障性住房的建設; 而保障性住房的管理運作僅僅依靠市場調節或文件禁令也是不夠的, 在市場經濟仍不完善的今天, 在沒有建立完善的法律保障體系之前, 政府還應該更多地參與其中。